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1、中共济南市委党校学报 !#$%公共部门绩效评估的困境及其排解!周义程摘要：从#$世纪&$年代起，随着新公共管理运动的广泛开展，公共部门绩效评估在美英等西方国家迅速兴起和发展。但由于起点较低、研究较晚、理论支撑较弱，公共部门绩效评估仍然是一个公认的世界性难题，存在着评估理论缺乏、目标的多元冲突性、产出难以量化、评估信息系统不健全、评估指标难以确定以及政府人员的自利性等多重困境。为了尽快摆脱困境，需要从加强理论研究与专业性评估人才的培养、完善评估立法、健全评估信息系统、强化公民参与、推行电子政务等方面努力。关键词：公共部门；绩效评估；困境；路径选择作者简介：周义程，中共江苏省委党校行政学教研部教师
2、，硕士（邮政编码#$%）中图分类号：()!文献标识码：*文章编号：)&#+)!,-（#$%）!$!+$,+$%随着后工业时代的来临和经济全球化的迅猛发展，传统的适应于机器大工业时代的官僚制模式之弊端日益凸显，并导致政府面临严重的财政危机、管理危机、信任危机以及合法性危机。西方各国为了摆脱政府管理的困境，纷纷开展了轰轰烈烈的政府改革运动，并在理论上形成了新公共管理模式。新公共管理作为传统官僚制的替代模式，它在理论上的一个重大突破就是对公共部门绩效评估的关注，公共部门绩效评估正是在上述理论与实践背景下得以勃兴的。一、公共部门绩效评估在西方国家的兴起和发展公共部门绩效评估方面的理论研究最早始于第二次
3、世界大战时期，其标志是克莱伦斯雷德和赫伯特 西蒙的市政工作衡量：行政管理评估标准的调查一书。大规模的公共部门绩效评估开始于#$世纪&$年代初。-&!年，尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”（./0 1020345 678039:;09?830;09），力图使公共部门绩效评估系统化、规范化、经常化。-&%年，福特总统要求成立一个专门机构，对所有政府部门的主要工作进行成本收益分析。-!年初，副总统戈尔挂帅的研究组提交了从繁文缛节到结果为本 创造一个运作更好花钱更少的政府的研究报告，旨在“使整个政府的开支降低、效率提高”。#不久，美国国会通过了-!年政府绩效与结果法（678039;095C*+
4、?:9A=37G34;0）。雷纳评审是“以解决问题为导向的经验式调查，调查的起点是人们已经了解的东西而非不了解的东西”。%-H$年，英国环境大臣赫尔在环境事务部建立了“部长管理信息系统”（B494G0;09 I9D73;479 FAC0;D73 B9C03C），试,$万方数据图通过将目标管理与绩效评估以及信息反馈相结合的方式为部长提供系统准确的信息。!#$年，英国财政部制定了“财务管理新方案”（%&()&(*+(,-.-/0&/&(/&1-2），要求政府各部门增强“绩效意识”，并设计相应的绩效指标。!#3 年英国卫生与社会保障部提出了较为系统的绩效评估方案，其中包含!45 个绩效指标，应用于卫
5、生管理部门和卫生服务系统的绩效评估。这一时期，公共部门绩效评估的侧重点是经济和效率，追求投入产出比的最大化。6除了美国和英国外，公共部门绩效评估在荷兰、澳大利亚、丹麦、芬兰、法国等国家都得到了蓬勃发展。有鉴于此，西方有学者惊呼“评估国”正在出现并取代“行政国家”。二、公共部门绩效评估的多重困境公共部门绩效评估对于创建高绩效的政府的意义是十分重大的，然而公共部门绩效评估在理论和实践中都存在重重困难。林奇和戴伊两位学者在对美国公共部门绩效评估进行深入研究后认为，公共组织的一个共同特征就是绩效不易衡量，公共部门绩效评估在实践中常常受到多种限制，如内部无能的反功能（&/-7(*&)(8()&/9:92
6、;具体来说，公共部门绩效评估主要存在下述困境。!?公共部门绩效评估理论的缺乏。绩效评估是绩效管理中的一个关键环节。绩效评估首先产生于工商企业中，最早可以追溯到$5 世纪初泰勒进行的时间研究和动作研究，随后法约尔则将其从工商管理领域推广到人类一般管理领域。经过!55 多年的发展，工商企业绩效评估有所进步。尤其是近年来，随着经济全球化和信息化时代的到来，各国企业面临更加激烈的竞争，为了提高自身的竞争能力，很多企业都在探求提高组织绩效的良方，绩效评估亦得到了一定程度的发展，但仍然不够成熟和完善。与企业绩效评估相比，公共部门绩效评估则只有 35 余年的历史，相关的理论更为缺乏。学术界对于公共部门绩效评
7、估的基本概念、评估程序、方法和技术等问题都存在较大分歧，对公共部门绩效评估指标体系的设计更是五花八门，而且缺少科学性和系统性。由是观之，公共部门绩效评估的理论还十分欠缺，这必将在很大程度上制约着公共部门绩效评估实践的发展。也正因为如此，无论是在西方发达国家，还是在我国等广大发展中国家，公共部门绩效评估的实践都很不尽人意。如何尽快构建出科学、全面、系统的公共部门绩效评估理论，自然而然地成为摆在各国学者和行政实践工作者面前的一个世界性难题。$?政府部门目标的多元性和内在冲突性。私营企业组织的终极目标常常是追求私人利益的最大化，与之相反，政府组织的最终目标通常被设定为实现公共利益的最优化。那么何为公
8、共利益，不同层级、不同部门的政府组织各自需要体现的公共利益是什么，差异何在，是否有内在的冲突，这些本身就是难以从理论上彻底厘清的难题。戴维奥斯本、特德 盖布勒经过调查研究后发现，美国很多政府部门都弄错了自己的服务对象，例如运输部认为自己的服务对象是公路运营商和公共交通系统（真正顾客应该是驾驶员和公交乘客），住房和城市发展部将服务对象确定为房地产开发商（真正的顾客应当是城市居民）。对政府部门而言，目标定位的确非常困难，有学者研究后认为：“公共服务组织很少能制定出明确有限的目标以及完成目标的稳定而精确的行为程序”。#政府目标不易确定的一个重要原因就在于，政府管理的重要职责之一就是对社会价值进行权威
9、性分配，而今天的社会是多元化的变革性社会，社会利益和价值都是多元的，因此“政府往往需要在多元的、甚至是相互冲突的利益和价值之间作出平衡和抉择”，这样政府在多元理性的平衡和矛盾中，往往会存在多元化的目标，而且在多元目标之间会产生内在的冲突。3?政府部门的产出难以量化。一般来说，私营部门的投入和产出比较容易量化，而政府部门的产品或服务通常是一些“非商品性”的产出，它们进入市场的交易体系后很难形成一个反映其生产成本的货币价格，从而造成对其进行准确测量的技术上的难度。!5与私营部门相比，政府提供公共物品或服务更具垄断性，这样也不太容易通过横向比较来测度政府部门的绩效。4?公共部门绩效评估信息系统不健全
10、。从信息论角度看，公共部门绩效评估是一个信息筛选、输入、加工、输出和反馈的动态循环的系统工程，评估的信度和效度在很大程度上受制于信息的准确性和传输的有效性。从当下的现实来看，无论是西方发达国家，还是广大发展中国家，都缺乏健全的5!万方数据公共部门绩效评估信息系统，这无疑给评估工作造成严重障碍。与此相对应，公共部门绩效评估中的困难主要体现为评估所需信息难以收集，很多时候花费了大量的人力、财力和物力，但仍然难以根据所获取的信息有效开展评估。在评估过程中，信息不对称现象亦时常出现。由于信息系统的不完善，评估中常常出现政府与公众的沟通梗阻现象，从而导致评估质量的降低。!公共部门绩效评估指标难以确定。评
11、估指标是公共部门绩效评估的基本理论参照和操作依据。然而在评估过程中，公共部门绩效评估指标的架构与设计却存在诸多困难，这已成为制约公共部门绩效评估理论与实践的瓶颈。评估指标构建的困难主要来自下述方面：（#）政府提供的物品或服务大多不易量化，其服务品质很难用具体明确的指标来度量。（$）在评估指标的设计过程中，由于缺少充分的理论参照，设计中的主观随意性较大。（%）构建评估指标需要具备社会学、经济学、政治学、行政学、管理学、统计学、高等数学等多学科的背景知识，而由于现代学科分化越来越细，因此精通上述学科的通才很难搜寻得到。即使我们将不同学科的专家汇集起来，由于各自专业偏好和知识背景的差异，往往出现沟通
12、的困难和意见的分歧，要形成科学的指标体系仍然勉为其难。&政府机构及其人员自身利益的影响。公共选择理论的代表人物布坎南和图洛克两位学者认为，经济领域中个人行为的出发点是“自利”，政治领域同样如此，政府行为动机也是自利的，真正大公无私的行为者只是特例，不具有普遍性。为了实现自身利益的最大化，理性经济人会运用其所具有的信息努力追求其利益。正因为如此，政治家和官僚总是更为青睐那些最能够体现自己利益的议案。#该理论观点同样适用于公共部门绩效评估领域。公共部门绩效评估本质上是对政府机构及其工作人员业绩的考核和监督，因此必然要触及或影响被评估者的利益，那么理性的被评估者就要想方设法隐瞒真实信息，为评估的准确
13、性设置重重障碍，或者通过多种手段保证评估结果好于实际状况，并以此为自己捞取政治资本。三、改进公共部门绩效评估的路径选择公共部门绩效评估的上述困境成为各国政府改革与行政发展中的重要制约因素，也正因为如此，公共部门绩效评估才被公认为一个世界性难题。为了走出困境，必须努力探求改进公共部门绩效评估的路径。#加强理论研究，培养专业性评估人才。公共部门绩效评估理论的发展程度取决于实践对它的需要程度。随着公共部门绩效评估实践的快速发展，必然标志着公共部门绩效评估理论研究的春天的来临。加强公共部门绩效评估理论的研究，离不开自然科学、社会科学和人文科学的学科精英以及政府实践工作者的共同努力，需要实现科际整合和运
14、用跨学科的研究方法，更需要加强国家间公共部门绩效评估研究的交流与合作。无论是西方发达国家还是广大发展中国家，公共部门绩效评估人才都十分缺乏，其中一个重要原因就是没有形成一套科学合理的评估人才培养的制度化模式。因此必须将加强评估人才培养作为改进公共部门绩效评估的重要途径。建议在行政管理和公共事业管理等本科专业中开设政府绩效管理与绩效评估的专业课程，在研究生阶段设置专门的公共部门绩效评估专业，在入学考试的科目安排中体现出公共部门绩效评估的跨学科特征。此外，“要重视对政府部门领导的培训，通过介绍公共部门绩效评估的基本经验提高他们对绩效评估的认识水平。”#$完善评估立法，使公共部门绩效评估法律化、制度
15、化。公共部门绩效评估必须有相应的法律保障才能有效地推行下去，并逐步走上规范化、法制化和制度化的正轨，因此完善评估立法必然成为改进公共部门绩效评估的有效策略。一方面要从立法上明确公共部门绩效评估在政府管理中的重要地位和特殊作用，保证公共部门绩效评估的经常化和制度化。另一方面要对公共部门绩效评估的范围、形式、内容和方式等诸多问题都做出详细规定，使评估有科学的法律依据和规章制度可以遵循，从而把评估纳入法制化的轨道。此外，必须从法律上确定公共部门绩效评估机构在政府机关中所处的地位，#%保证其收集评估信息、开展评估活动、分析评估结果、提出改进方案等评估全程的畅通无阻，唯其如此，才能从法律上保障评估的准确
16、、有效、公正和透明。%健全公共部门绩效评估信息系统，保证评估的有效和准确。公共部门绩效评估必须以准确、完备和科学的评估资料为现实基础。由于对政府机关的评估所涉及的部门多、信息量大、信息不对称(#万方数据现象严重，因此绩效评估所依据的信息的准确性将大打折扣，评估的信度和效度也大大降低。为此，建立健全完备的公共部门绩效评估信息系统就显得尤为必要。具体来说，至少应从以下几个方面着手。一是要组建专门负责搜集、加工信息的工作团队，由其对各方面的相关信息进行及时的收集、筛选、加工、整理和归类，形成公共部门绩效评估的信息资料库。二是要以推进政府信息化建设为契机，提高信息设备现代化、信息技术应用化和信息传递网
17、络化程度。三是要优化和调整政府组织结构，减少管理层次，适当增加管理幅度，协调“条块分割”的管理组织构架的内在矛盾，消除信息孤岛现象，为公共部门绩效评估信息系统的创建提供良好的组织环境。!强化公民参与，确立公民取向的绩效观。公共部门绩效评估作为改革和完善政府治理模式的依据和手段，体现了服务本位的改革取向和结果为本的评价机制。就其所体现的服务本位取向而言，公共部门绩效评估必然蕴涵着顾客至上的管理理念和公民取向的绩效观。此时的政府机关理应实现从管理者和监控者向公共服务供给者的角色转换，并将根据公众需要提供良好服务作为其最根本、最广泛的职能。就其所体现的结果为本的评价机制来说，公共部门绩效评估寻求的是
18、对政府机关公共服务供给的质量、效能、公平性以及回应性的科学测定，目的在于避免供给者利用提供公共服务的机会谋求私人利益，尽可能实现公众利益的最优化。公共部门绩效评估中引入公民参与机制有利于政府更有效地朝着公民需求的方向努力，有利于政府机关及时纠正行动中的失误，有利于增进公民对公共部门绩效评估的监督、支持以及对评估结果的理解和认同。#推行电子政务，形成公共部门绩效评估的新载体。电子政务要求打破传统的等级化官僚制组织结构，通过政府职能重组、组织流程再造，使管理结构由金字塔型的垂直结构向扁平化、网络化和交互式的管理体系转变。这样既有利于决策层、管理层以及操作层之间的沟通，减少信息失真的程度，又为公民广
19、泛、深入的行政参与提供了新的载体和通道，进而提高政府管理的透明化、民主化和公正化程度，而公民参与也必将进一步推动公共部门绩效评估的开展。另一方面，电子政务为公共部门绩效评估迈向科学化、标准化和制度化提供了多方面支持。电子政务的组织系统主要由实体要素、支持要素、目标要素和人员要素组成。实体要素包括硬件、软件和信息资源库；支持要素是指保证电子政务顺利推进的法律制度；目标要素指电子政务所要实现的目标，如电子公文、电子商务等等；人员要素是维系电子政务良性运行的人力资源保证，包括对系统的维护和数据的收集、处理等。$!上述要素为公共部门绩效评估体系的构建和评估工作的开展提供了有效的物质和制度保障。参考文献
20、：$钱江%高绩效的政府管理实务全书&%北京：新华出版社，()%)*%+,-./01/.2 304 5670 8.309:,89：;/068 6-.?0/=20=8568 A./B9 C0880/6=4;.989 D099，A698.=E;：F%G%G:70/=80=H40=8.I E.J:20=89，77%$%)中国行政管理学会联合课题组%关于政府机关工作效率标准的研究报告 K%中国行政管理，()，（)）：$(%!周志忍%当代国外行政改革比较研究&%北京：国家行政学院出版社，$LLL%#L%#$)$!陈振明%公共管理学&%北京：中国人民大学出版社，()%M*%)$)%)$%)(*%M 5.26
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22、书店，$LL)%（责任编辑胡爱敏）*($万方数据公共部门绩效评估的困境及其排解公共部门绩效评估的困境及其排解作者：周义程作者单位：中共江苏省委党校行政学教研部刊名：中共济南市委党校学报英文刊名：JOURNAL OF THE PARTY SCHOOL OF CPC JINAN MUNICIPAL COMMITTEE年，卷(期)：2004(3)被引用次数：8次 参考文献(10条)参考文献(10条)1.张成福;党秀云 公共管理学 20012.Pollitt Christopher Managerialism and the Public Services:The Anglo-American Exp
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