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1、http:/-1-江苏省农业资源开发项目评估管理现存问题研究江苏省农业资源开发项目评估管理现存问题研究 李娟，刘媛 河海大学商学院，南京（210098）E-mail:, 摘摘 要：要：江苏省农业资源开发项目评估中存在多种问题，例如前期评估中评估主体不明、评估委托不当、评估流程不明晰，中期评估缺乏量化指标，后期评估不成熟等，本章针对江苏省农业资源开发项目评估管理中的这一系列问题加以分析并提出优化方法，以完善江苏省农业资源开发项目的评估体制。关键词：关键词：前评估，中期评估，后评估，问题，评估管理 1.项目评估管理现状项目评估管理现状 江苏省农业资源开发局内设机构有土地治理项目处、产业化项目处、科
2、技处、滩涂资源管理处、利用外资项目建设领导小组办公室以及评审中心。各处室分别负责相应项目的筛选评审工作，其中，利用外资项目建设领导小组办公室主要负责世行项目的评审工作，和其它处室的评估体制有所区分，这里，本文不予以介绍。这里将土地治理项目处、产业化项目处、科技处、滩涂资源管理处统称为“项目各处室”，以便分析其和评审中心在项目评审中的关系。本章将农业项目的评估分为前期评估、中期评估和后期评估三个阶段以阐述其评估管理现状1。1.1 前期评估前期评估 项目前期评估是项目管理程序不可缺少的内容之一，是实行项目决策科学化的重要手段。在项目可行性研究报告提出后，由具有相应资质等级的评估机构，根据国民经济和
3、社会发展战略以及行业、地区发展规划的要求，对项目进行技术、财务、国民经济、环境、社会等方面的评价，做出全面的经济论证。科学、客观、公正地提出对项目可行性报告的评价意见，为政府有关部门决策提供科学的依据。江苏省农业资源开发项目的前期评估工作由江苏省农业资源开发局根据项目单位申请的不同种类项目分别由项目各处室委托有资质的咨询机构组织评估和筛选，而评审中心只负责项目评估的组织与管理工作。项目单位将项目上报到地方农业部门，再由地方农业部门逐级上报到省农业局后，由项目各处室委托咨询单位对项目进行评审入库的工作。1.2 中期评估中期评估 项目中期评价是指在项目开工以后到项目竣工验收之前任何一个时点所进行的
4、评价。江苏省农业资源开发局目前中期评估是指中期检查，主要工作有：检查监理是否到位；检查工程进度以了解进度情况；上报一些专题报告以评述项目的情况；跟踪调查，审查资金的到位情况等。1.3 后评估后评估 项目后评价是指在项目竣工以后一段时间之内所进行的评价。一般而言，项目后评价是对项目达到正常生产能力后的实际效果与预期效果的分析评价，对项目层次和决策管理层次的问题加以分析和总结。项目后评价的主要目的是：检查确定投资项目或活动达到理想效果的程度，分析两者产生背离的原因；总结经验教训，反馈到今后的项目可行性研究与投资政策、项目管理中，为新项目的宏观导向、政策和管理反馈信息；为完善已建项目、调整在建htt
5、p:/-2-项目和指导待建项目服务。江苏省农业项目的后评价主要是对项目的竣工验收工作予以评价。现行农业项目后评价方面做得很少，目前主要尝试做的是绩效评价方面的工作2。2 存在的问题存在的问题 2.1 前期评估中存在的问题前期评估中存在的问题 江苏省农业资源开发项目前期评估中存在许多的问题，如评估主体分工不明、评估委托模式矛盾、分级评估混淆等。2.1.1 评估主体方面评估主体方面 项目申请单位将项目上报后，由省局内设机构负责评估或委托评估，并且对项目有完全的处理选择权利，而评审中心仅仅是对项目评审进行组织管理的作用。如下图所示：图 1 现存项目评估流程图 江苏省的农业综合开发项目的评估工作基本上
6、全部由各项目处委托咨询机构进行评审，会导致以下弊端：一方面加重了各项目处的工作负担，在项目评估的组织和管理方面可能会有所忽视；另一方面，评审中心本身也负责项目的评审工作，与各内设机构的项目评估工作有所重复，违背了管理原则，造成了领导混乱的现象。2.1.2 评估委托方面评估委托方面 目前，农业综合开发项目的评估工作主要是由省局委托有资质咨询单位进行评估，所委托的咨询公司与项目申请单位无任何关系，然而当前的农业综合开发项目的评估费尽管基本上来自财政拨款，但是仍有一部分来自项目单位，所以在咨询公司的委托问题上仍存在着较大的矛盾。目前的委托模式如下：项目单位 上报项目各 处室 委托有资质的 咨询机构
7、评审 中心 组织管理 评估工作 评估主体http:/-3-图 2 现存项目评估委托模式 该委托模式不符合政企分开、政事分开原则，造成政府部门项目审批与委托集于一身，同时该委托模式不利于明确局各部门之间评估职责。此外，由于项目的评估费用由财政厅农业综合开发办公室负责管理，但是项目的评估工作由省局内设机构进行委托评估，工作与资金相脱离，当在对评估费用的问题上存在分歧的时候，不容易协调。2.1.3 分级评估方面分级评估方面 目前的农业资源开发项目管理的分级评估通常按照一定的标准进行评估，如土地治理类项目中央财政年度投资超过 500 万元，产业化经营类项目超过 300 万元，归国家开发办直接组织委托评
8、估。不超过这个标准，原则由省级组织评估或委托评估。这样的规定，往往会导致对某些关系农业增收或者关系国民经济增长的项目因为未达到这个标准而对其重视度不够。因此，分级原则不够灵活、分级评估不够科学是现存的主要问题。2.2 评估过程中存在的问题评估过程中存在的问题 目前农业资源开发项目的评估过程（中期评估）侧重于中期检查，主要问题就是对项目的检查欠缺可量化的指标。在对资金到位情况、项目投入产出情况等报告做评价的过程中，一方面，市级的未参与到项目具体的实施过程中来，这始终是农业资源开发项目中期检查中的一个弱点；另一方面，省市级的检查权限混淆，造成对一般项目检查过频，对某些重点项目检查甚少。2.3 后评
9、估中存在的问题后评估中存在的问题 农业资源开发项目目前后评估没有怎么做，这对于一个完整的项目评估过程来说是不全面的，目前做的绩效方面的评价也仅仅是一个尝试，在完善后评估方面有待进一步加强。3 评估体制优化评估体制优化 3.1 明确评估主体明确评估主体 为了减轻省农业资源开发局各项目处的工作负担，以及使得评估工作更规范、科学，将项目送交评估的流程规范如下：省农业资源开发局 项目各处室 评审中心 委托 咨询单位 项目单位 上报 http:/-4-图 3 改进的项目评估流程图 项目单位将项目上报给各处室后，各处室将项目直接交给评审中心进行项目的筛选评估工作，评审中心作为评估主体，可以对项目自行评估，
10、也可以委托有资质的咨询机构对项目进行评估。3.2 健全委托评估模式健全委托评估模式 为了明确局各部门之间评估职责，解决政企不分、政事不分的问题，将委托评估模式优化如下：图 4 改进的项目评估委托模式 该委托模式符合现行农业资源开发项目管理体制和评估机制，符合政企分开、政事分开原则，同时也符合对于评审中心的定位。3.3 规范分级评估制度规范分级评估制度 从总体上讲，农业综合开发项目评估的分级管理，要与农业综合开发项目的分级管理协调一致。具体的分级评估可考虑以下几个方面：3.3.1 按投资额度进行分级评估按投资额度进行分级评估 一般情况下，土地治理类项目中央财政年度投资超过 500 万元，产业化经
11、营类项目超过评审中心 评估主体委托 有资质的 咨询机构 项目各处室 项目单位 上报 送交项目 省农业资源开发局 项目各处室 评审中心 委托咨询单位 项目单位 上报 递交 http:/-5-300 万元，归国家开发办直接组织委托评估。不超过这个标准，原则由省级组织评估或委托评估。在这个标准在实际应用中，应有一定的伸缩性。如接近国家农发办直接组织委托评估标准的项目，即使未达到所规定的标准，如果必要，也可纳入国家农发办组织委托评估范围。而少量超过国家开发办组织委托评估的项目，如果可行，在特定条件下，也可委托由省组织评估，这需要综合考虑其他分级原则3。3.3.2 按内容进行分级评估按内容进行分级评估
12、单个省、市、自治区无法独立完成的农业综合开发项目，需要由国家开发办组织委托评估。例如项目涉及的技术、内容或范畴，超过单个省、市、区，特别是跨省、市、区的技术攻关，跨省、市、区荒漠化治理，跨省、市、区的生态防护(特别是沙尘暴治理)，等等。此类项目同样需要由国家农发办直接组织委托评估，以发挥农业综合开发的整体效果，而不是省、市、区的局部效果。3.3.3 按项目级别进行分级评估按项目级别进行分级评估 四是可以考虑将三大类农业综合开发项目，分别划分为国家级、省市自治区级、地市级的重大项目、重点项目、一般项目，这样将形成 27 类项目，在这 27 类项目中，9 类重大项目完全由国家级开发办组织评估、审定
13、；9 类重点项目可由国家和省、市、自治区开发办依据一定的原则，分别组织评估、审定；9 类一般项目由省、地两级依据类似的原则，分别组织评估、审定。这是较为科学、规范、可行的分级管理方法，也是未来项目管理的趋势，但工作量很大。特别要注意对这 27 类项目的划分，需要科学的依据、标准和方法。综上所述，农业综合开发项目评估的分级管理，应以投资额度为基础，综合考虑项目的性质、范围、类型，实行以直线职权为主，以参谋职权为辅的分级评估模式，由上一级的管理部门来确定下一级开发办组织委托评估的权限。根据农业综合开发项目的性质和特点，以及项目管理和项目评估的国际规范和国内实践，考虑到资格、能力、经验积累等方面的综
14、合要求，在分级评估中县级不宜搞项目评估。3.4 完善中期评估制度和后评价制度完善中期评估制度和后评价制度 完善江苏省农业资源开发项目的中期评估制度，在于建立一个可操作的指标体系，做到县、市、省的职能划分清晰，既要避免检查过频给项目单位造成负担，也要避免检查流于表面，导致对项目不能客观的进行评价而给农民、社会带来损失。对于完善农业资源开发项目后评价制度，给予农业资源开发项目其自身的特点，如项目类型多、项目规模小、项目布点广等，因此，现目前普遍的进行项目后评价工作，难度大，也不切合实际。因此，建议选择一个项目为典型，进行该项目的后评价，以这种方法为试点以及过度，试图来完善农业资源开发项目的后评估制
15、度4。4 结论结论 江苏省农业综合开发项目评估工作已经开展 4 年。在 4 年多的时间中，江苏省农业综合开发项目从一开始的初步探索到现在项目评估的规范化体系，虽然目前的农业综合开发项目的评估已经初步建立起评估体系和评估指标体系，在组织和管理项目评估工作中也积累了一些经验，江苏省农业综合开发项目的评估在全国处于领先地位。但是仍存在一些问题，这些http:/-6-问题潜藏在项目评估过程中，影响项目的评估结果，即项目评估过程的科学、高效、有序、规范地进行。因此，规范化的项目评估体系，显得尤为重要，而规范的项目评估体制，是保障项目体系规范化的首要前提。本章通过对项目评估前、中、后期的特点予以分析并提出
16、相应的对策可以有效地解决目前项目评估效率低下，操作不规范的问题，很好的为项目体系的不断完善打下基础，而达到项目体系的规范化还需要进一步的完善研究。参考文献参考文献 1 国家农业综合开发办公室.国家农业综合开发项目和资金管理实用读本M.北京:经济科学出版社,1999 2 刘爱民.农业综合开发项目规范管理实务M.北京:中国财政经济出版社,2004 3 杨秋林等.农业项目投资评估M.第二版,中国农业出版社,1999 4 许晓峰,肖翔编.建设项目后评价M.中华工商联合出版社,2000.1 The Research about the Problems in the Evaluation Managem
17、ent for the Agriculture Comprehensive Exploitation Project of Jiangsu Province Li Juan,Liu Yuan Hohai University,Nanjing（210098）Abstract Recently,agriculture comprehensive exploitation project of Jiangsu province has uncovered many problems in the process of evaluation management such as Pre-Stage A
18、ssessment,Mid-Stage Assessment,and Aft-Stage Assessment,so,the paper is aimed at analyzing and improving such problems so that perfected the evaluation system of,agriculture comprehensive exploitation project.Keywords:Pre-Stage Assessment,Mid-Stage Assessment,Aft-Stage Assessment,problem,assessment management