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1、 1项项 目目 信信 息息 文文 件件 项目评估阶段项目评估阶段 文件号：AB1262 项目名称项目名称 中国全球环境基金供热改革与建筑节能项目 所属地区所属地区 东亚及太平洋地区 所属行业所属行业 小区供热和节能服务（100）项目号项目号 P072721 借款方借款方 中华人民共和国 执行机构执行机构 建设部 环境类别环境类别 B 安全保障类别安全保障类别 S2 项目信息文件编制日期项目信息文件编制日期 2004 年 12 月 2 日 授权评估日期授权评估日期 2005 年 1 月 17 日 执董会批准日期执董会批准日期 2005 年 3 月 8 日 1 国家和行业背景 中国城市供热系统所浪
2、费的能源占中国能源浪费的很大一部分，这已成为能源市场和环境改革的一大障碍。中国近一半人口居住在北方地区，那里温度低于 50C 的天数超过 90 天。以燃煤为主的集中供热系统在过去的二十年中迅速普及，从而取代了简易火炉。现在，该系统惠及了中国北方约三分之二的城市家庭。当前，集中供热行业并没有出台促使消费者顺应市场能源价格的激励措施，并且由于现行供热系统使用的是前苏联技术，因而消费者无法自行控制供热量；同时，供热计量并不存在，取暖费也仅仅是基于每平方米的价格收取。此外，代表过去福利体制痕迹之一的单位为许多住户支付大量取暖费。中国推行建筑能耗标准的努力被淹没在建筑业的一片繁荣景象之中。总体而言，中国
3、的住宅开发业因无太多激励因素并没有采用节能建筑设计、建筑材料以及建筑惯例。在中国的存量住宅建筑中，这种状况很可能致使本已宽松的能源使用标准变得僵化，并使用户支付高昂的取暖费。在今后的二十年中，中国存量住宅建筑总量有望翻一番。由于有价格优势，并且缺乏其它选择，在可以预见的将来，煤炭有望继续成为主导供热燃料。在北方各城市，燃煤热力厂已然成为主要大气污染源。如果不付诸巨大努力来提高城市供热系统的节能效率，这一状况将会变得更为糟糕。中国城市供热业的节能潜力巨大。中国现有住宅建筑的单位使用面积的热耗至少是西欧和北美地区类似条件建筑的两倍。政府部门估计，如果能确保执行现行能耗标准，与现有存量建筑相比，新型
4、住宅建筑单位面积的热耗可降低一半。现有和成本低廉的节能措施能进一步降低新建建筑的热耗。世界银行的初步研究工作以及与中国政府和专家的探讨揭示，促进节能的最有效办法是使政府部门 2与供热系统和房地产开发公司协同努力。迄今为止，中央和地方政府的努力也只是分别针对与供热相关的问题以及终端使用效率的措施。这种条块分割方法的成果很有限。有必要采取综合的和“两手”方略。一方面，需要在供热改革和供热系统现代化过程中建立一个市场机制，（通过将供热公司的付款责任转交给用户、计量消费以及引进按消费收费机制）使用户支付实际使用量，同时，（通过使用手动阀或恒温阀控制室温以及转而实行由需求启动、流量可调的供热系统）使他们
5、能够控制其热力使用量。另一方面，需要大大提供城市住宅建筑的保温性能，以大大降低建筑的热损耗，这需要广泛地采用更节能的设计、新型或改良材料和零部件以及施工惯例的调整。中国高层领导已经表明，必须推进城市供热业改革。一项范围广泛的供热改革计划于 2003 年 7 月在北方诸多城市开始试点实施。建筑能耗标准规定为要求在新型住宅中进行节能投入提供了法律依据。迅速增长的个人住房拥有量为持续提高住宅建筑供热系统节能效率方案和用户激励措施的设计提供了机遇。2 项目目标 本建议项目的目标是在中国的寒冷地区不断和较大幅度地提高城市住宅建筑和集中供热系统的节能效率。为达到这一目标，本项目将集中使用公司资源，并与政府
6、部门密切协作，以通过以下措施减少热能损耗：1）通过强制执行建筑节能标准、改进设计以及采取隔热和其它节能措施提高建筑的保温性能；2）通过实施仪表计量、按成本计价和按使用量收费的方法改革供热价格和收费机制；3）实现供热系统的现代化，使用户能根据自身需求进行调控。本项目的主要表现指标是通过该项目在各城市的实施、在项目竣工时所能达到的节煤能力。项目的其它指标和参照基线包括：1）项目竣工时（2011 年），项目城市实施供热计量和按使用量收费的住宅楼层面积；2）项目期内项目各城市按现行和更严格的节能设计标准建筑的楼层面积。目前，通过本建议项目在各城市的实施带来的节煤总量估计在 1300 万吨左右，可降低约
7、 1000 万吨的碳排放量。这些数据是基于项目竣工时（2011 年）项目（六个）城市二十年节煤措施实施期内的累计节煤能力得出的。随着随后对该试点项目在寒冷地区的推广，本项目在全国的长期影响有望大于上述数字。本项目将使用全球环境基金赠款与其它资金共同改造节能住宅建筑和供热系统，并资助供热改革的实施。该改革将降低中国北方地区住宅建筑供热普遍使用的煤炭消耗量。通过这些干预措施，本项目落实了“国家援助战略”“借助自然资源管理、流域治理和污水处理和能源领域的投资贷款、全球环境基金和蒙特利尔议定书资助的项目以及政策工作推进环境可持续发展进程”的目标。本项目还将落实“国家援助战略”的另一个目标，那就是：主要
8、借助知识传授活动改善商务环境，并协助加快向市场经济的过渡。本项目将有望提高对引进市场经济原则实施集中供热方法的认知程度。本建议项目完全符合全球环境基金业务规划第五条（消除节能障碍）、商务计划战略重点 S1 条 进行市场改革，以从事高产量、商业化和低温室气体排放产品的生产或加工以及 S3 条 支持可 3再生能源和节能的能源业政策框架的制定等内容。本项目将实现市场改革活动与供热改革、供热系统现代化和建筑节能效率提高的结合，这体现了在全国范围内可持续扩大市场的整体策略，而这一策略定义了 S1 条的内容。同时，通过协助加强重点节能政策、促进国家能源政策框架中涉及按需供热、需方措施以及按实际用量付费市场
9、形成机制等内容的调控框架的建立，本项目也符合 S3 条的内容。全球环境基金总联络人与 2002 年 10 月 28 日认可了该项目。中国于 1993 年 1 月 5 日批准了联合国气候变化框架公约。3 世行介入项目的理论依据 中国需要消除诸多错综复杂的障碍，提高供热和热力使用效率。为在受影响的各个领域实施改革，需要解决诸多机构难题。（这些领域包括：引进合理价格机制、计量设备、收费方法以及新型管理办法管理需方供热系统、将建筑节能标准的强制执行融入地方设计与建筑管理体系。）此外，还存在各行业和各级政府协同努力的问题 供热行业、房地产开发行业以及负责它们管理的政府各部门应协同一致，以优化并协同各种方
10、略。目前，中国在根据其自身情况将国际经验应用于供热和住宅建筑节能方面缺乏经验和知识。政府、供热业和房地产开发商只有经过若干年的不懈努力才能解决这些难题和克服这些障碍。由全球环境基金资助的该建议项目是世界银行牵头、支持中国政府供热改革和建筑节能工作技术援助项目的核心组成部分。该技援项目已实施了好几个年头。已完成的内容包括为支持“两手”策略的两项重点研究：中国提高建筑能耗效率的机遇（2000 年 8 月）和供热计量与收费：技术方案、政策与规定（2000 年 8 月）。正在进行的工作包括：国家面向贫困人口供热价格和收费政策的拟定和中国北方地区新型住宅建筑节能措施经济分析。这两项内容有望在项目实施的初
11、期阶段提供给中国政策制定者。随着技援项目的推进，还将计划进行更多的分析和咨询业务。目前，采取何种硬贷方式问题正在讨论之中。本建议全球环境基金项目将给世行的援助项目提供一个核心机制。根据这一机制，世行将提在要求的若干年内提供全面和持续支持，以便通过试点城市的努力，对“两手”策略的可行性和长处进行示范，并随后在全国范围内实施推广性项目。4 项目描述 由国家协调但基于各城市的该项目将采取总体实施框架。在该框架下，每一个项目城市将根据“两手”方略实施一项综合供热改革和建筑节能规划。全球环境基金赠款将资助那些重点示范项目以及地方供热改革和建筑节能规划实施所必须的能力建设活动。每个项目城市在决定其示范项目
12、的全球环境基金资金额度时将采取分项目审批程序。本建议项目的全球环境基金赠款建议总额为 1800 万美元。本建议项目包括三个子项目：a）天津市子项目天津市子项目将为住宅开发示范项目及其供热系统的节能技术创新以及地方技术和机构能力建设提供部分资金，包括以下内容：（1）新型住宅建筑和供热系统节能投资 本分子项目将支持新型住宅开发和配套供热系统示范项 4目进行高于现有做法和要求的、成本低廉的节能改造。支持的方面包括：?建筑固热改造（例如：增加屋顶厚度、提高屋顶质量以及提高外墙隔热性能、增设楼梯井以及更换高性能抗热窗等）；?建筑内部供热系统改造（例如：为每套房安装热力表和热度控制阀门以及改造其管道和散热
13、器等）；以及?供热系统和网络改造（例如：采用高效节煤、环保和流量可调型锅炉以及使用小型供热分站等）。天津所有示范项目的建议全球环境基金资金分配额为 500 万美元。地处新都花园的第一个综合示范项目的可研报告已编制完成。从 2005 年到 2010 年，该项目将新建 683000 m2新型住宅和供热专用的 58 兆瓦小区供热系统。新都项目的累计总投资估算约为 870 万美元。天津的其它示范点正在酝酿之中。天津市的第一个分项目新都花园一期建设项目已准备完毕，将于 2005 年进行开发。本分项目的建设内容包括：100000 m2住宅、一个 29 兆瓦燃煤锅炉以及配套热力输配送网络/设施，其用于节能创
14、新方面的总投资估算约为 170 万美元。（2）技术能力及机构能力建设 本分子项目将通过对以下活动提供有针对性的援助支持天津市政府扩大其供热改革和建筑节能规划的影响以及项目实施：?实施供热计量、按成本计价和按使用量计费机制以及更严格的建筑节能标准所必须的技术研究和分析工作；?通过采用与现行施工质量检查体制相吻合的系统检查程序以及加强地方建筑节能部门的监管能力发掘建筑节能标准的执行能力；?对地方公众进行有关节能有益的宣传教育，尤其是对示范项目区的新进驻居民进行有关按使用量计费和供热计量机制以及用户可调控设备的使用和益处的宣传教育、对设计人员、施工监理人员以及建筑检查人员进行有关遵循建筑节能标准的要
15、求和程序的专业培训；以及?对示范项目的技术成果以及经济和社会影响进行监测与评价。本分子项目的总费用估算约为 120 万美元。拟用全球环境基金资金额为 100 万美元。b）国家政策支持与项目管理子项目。国家政策支持与项目管理子项目。中国其它城市在实施与天津类似的整体政策内容方面普遍缺乏经验与知识。本子项目将协助解决这一问题。其主要内容包括：（1）政策顾问、技术和机构支持 本环节支持的对象为建设部，目的是解决项目实施期间其它捐赠方所不能解决的最紧迫需求，其内容包括供热改革、管理政策的制定、技术评估以及建筑节能（比如，将供热费转由个人支付、可控流量供热系统的设计和运行、供热企业改革、弱势消费者社会保
16、障网络以及现代化供热和建筑节能技术的推广和普及等）。项目头 18 个月的内容包括培训、研讨会以及公众意识和信息宣传。（2）项目管理、监测与评价支持 本环节支持的对象同样为建设部，目的是确保强有力的项目管理、5对项目带来的直接和间接能源节约进行适当的监测与评价以及将供热改革和节能创新实践的经验和知识推广到中国其它地区。本分子项目同时还将为其它北方城市子项目下的示范项目的选择提供支持。国家子项目的总费用估算约为 230 万美元。拟用全球环境基金资金额为 200 万美元。c）其它北方城市子项目。其它北方城市子项目。本子项目将同时推进其它 46 个中国北方城市的供热行业改革和建筑节能改造，从而取得广泛
17、的全国性影响。随着天津子项目成果的显现以及国家级支持的到位，供热改革和建筑节能措施的制定必须在中国最寒冷的地区全面展开。在大多数地区，由于在更为寒冷的天气下更大的热力需求、东北和西北地区相对较慢的经济发展速度以及供热改革的缓慢进展，因而其挑战也更为巨大。本子项目将密切配合 2004-2006 年实施的国家供热改革试点项目。项目城市将从在黑龙江、吉林、辽宁以及其它一个省实施的国家改革试点项目城市中选出。目前，这项工作正在进行之中。选择的标准主要是依据各市政府对实施“两手”策略的承诺程度。在向试点城市提供与其改革进程同步的建议以及支持地方实施供热改革和建筑节能规划等方面，本子项目将为中国政府和世行
18、提供一个很好的媒介。有关方面将对每个项目参与城市的新型住宅开发和现有住宅改造（如适用）综合示范项目以及支持城市供热改革和建筑节能规划项目所必须的技术和机构能力建设援助活动进行鉴定、准备以及评估，以确定这些城市的全球环境基金资金分配额。在 4-6 个其它北方城市的节能示范改造所需总投资约为 2700 万美元，其中，拟用全球环境基金资金额为 800 万美元。技术和机构能力建设所需总投资约为 240 万美元，其中，拟用全球环境基金赠款资金额为 200 万美元。5 项目投资 来源 单位：百万美元 借款方/收款方：34.6 全球环境基金：18.0 总计：52.6 6 项目执行 本项目将与另一个由法国援助
19、、总额为 330 万美元的环境项目结合。法方项目旨在提高中国尤其是哈尔滨的建筑节能效率，与本项目的内容密切相关，因此将对本项目其补充作用。法方双边援助项目将资助建筑节能创新，而本项目将建立支持性政策框架和高效的供热系统。本项目同时也汇聚了各捐赠方在供热系统现代化和建筑节能领域的创新和经验。在项目准备期间，芬兰和丹麦政府提供了资金援助，用于聘请专家协助制定实用供热计量和计费方法以及开发现代化按需供热系统。在其它技术援助项目下，加拿大和法国政府以及总部设于美国的各捐赠机构均与建 6设部就节能建筑标准和节能建筑示范项目进行了广泛的合作。由联合国开发计划署/全球环境基金资助的中国终端用户节能项目将与本
20、项目同期进行。本项目将进一步强化上述项目的建筑节能技术援助工作。中国终端用户节能项目将对中国政府旨在提高主要终端用户、建筑和工业节能效率的战略规划提供支持。而本建议项目将进一步加强终端用户节能项目在中国北方地区的工作，通过对供热收费、价格和计费改革以及现代化供热和高效节能建筑的设计和施工以提供有计划的配套性资助，从而形成行之有效的一揽子中期支持安排。建设部将负责项目的总体协调和实施。建设部将成立国家项目管理办公室（项目办），受该部科技司的直接领导。项目办工作人员将按科技司与建筑节能中心的合同规定由该中心负责管理。建筑节能中心是建设部下属的非政府研究所。天津市政府已将子项目的执行任务交给了市建委
21、。其它项目城市也将有望在各自建委设立项目执行单位。在全球环境基金资助协议签署之前，每个项目城市应首先与建设部和世行就城市供热改革和建筑节能规划达成一致。城市规划将包括供热改革、供热系统现代化以及建筑节能行动和成果计划。经同意的规划将包括节能目标和其它可监测性指标。全球环境基金对每个项目城市提供的建筑节能和供热系统创新资金额度将根据按总体框架在滚动基础上评估的分项目决定。在天津子项目下，第一个分项目（新都一期）是由于其在该市供热改革和建筑节能总体规划中的作用、技术可行性、经济和财务优势、可持续性和可推广性、环境和社会因素以及明确的实施安排而通过评估的。其它北方城市的分项目评估将按照类似的步骤和要
22、求进行。为简化评估程序，有关方面正在编制分项目准备手册。7 项目可持续性 可持续性。可持续性。通过对住宅建筑内实用和成本低廉的节能改造进行示范和推广以及加强建筑节能标准规定和执行，建筑节能市场变革将得以加快。由需求驱动的现代供热系统与节能建筑的结合不仅能给消费者提供高度舒适感和高质量热力，而且还能节约能源和费用以及极大地改善环境。加上其它的供热改革措施，这样做可成就商业上可行的供热业的发展。中央和地方政府以及住宅开发商坚定的改革承诺和项目所有权提高了项目的可持续性。地方政府和开发商的改革承诺和项目所有权是参与项目的前提。可推广性。可推广性。本项目支持的供热改革和建筑节能改造将通过中国政府自己的
23、供热改革议程得以进一步推广。本项目将融入政府项目在 57 个城市进行试点改革。通过提供有关国际经验教训的建议以及支持对供热和建筑节能改造与供热改革结合的可行性和主要利益进行实际示范，本项目将加强该试点工作。政府全国性改革的延续将激励更多的城市加入到这一行列。本项目将通过国家子项目进一步促进推广工作。国家子项目包括：1）协调试点工作与国家的总体改革；2）对试点工作进行全面的监测与评估，从而提供有关成果、利益和教训等的具体信息；2）在各北方城市实施大型推广项目。8 以往国家或行业项目的经验和教训 7本建议项目的设计建立在世行/全球环境基金在欧洲和中亚地区的一些项目的1以及中国的几个小区供热项目的基
24、础之上。包括本建议项目在内，世行在中国的总体供热改革和建筑节能项目已经通过其技术援助业务积累了丰富的早期经验。以下世行从以往项目吸取的最重要的教训将被纳入本项目予以考虑：?使消费者能够对供热数量和质量进行调控以及按使用量支付费用。这方面的需求从改革依始就应得到解决。这将使消费者能根据其收入水平调整其用热费用，还能有助于预防漫天收费所引发的诸多问题；?本项目可以借鉴世行/全球环境基金中国项目的经验，但住宅建筑业所带来的挑战却是供方或需方项目从没有面临过的。与国家级、省级和市级官员多次磋商结果表明，仅限于建筑节能投资的“一手”策略并不能最终节约能源。如果没有付费责任或无法根据用量控制和支付费用，未
25、来的住房购买者将缺乏购买或使用更节能住宅的动力。东欧以往项目的教训表明，需方投资应辅以供方改造。本项目将采取综合方法。尽管这一做法的目标很高，但中国各级政府的支持力度为取得成功提供了可能；?在加快节能措施向市场渗透的过程中，应慎重考虑个人和集体的喜好。本项目通过房地产开发商对市场驱动机制稍作变动，以便采用那些能够推销给新增住宅购买者的节能措施。通过项目实施，项目将会积累更多有关如何根据消费者的喜好程度给节能合理定位的知识和经验。9 安全保障政策（包括对公众意见的征询）本项目适用的安全保障政策条款本项目适用的安全保障政策条款 是 否 环境评价(OP/BP/GP 4.01)X 自然环境(OP/BP
26、 4.04)X 病虫害管理(OP 4.09)X 文化遗产(OPN 11.03，正修订为 OP 4.11)X 非自愿移民(OP/BP 4.12)X 土著民族 OD 4.20，正修订为 OP 4.10)X 森林(OP/BP 4.36)X 大坝安全(OP/BP 4.37)X 在有争议地区实施的项目(OP/BP/GP 7.60)X 在国际河道上实施的项目(OP/BP/GP 7.50)X 对建议项目的支持并不意味着世界银行对有争议地区声明所属方存有任何偏见。1白俄罗斯（社会部门节能项目，2001年）、保加利亚（小区供热，2003年国际复兴开发银行贷款）、拉脱维亚（杰尔加瓦小区供热项目，2000 年）、立
27、陶宛（节能/住房试点项目，1996年和维尔纽斯小区供热项目，全球环境基金2003年）、波兰（波德海尔小区地热供热和环境项目，全球环境基金/国际复兴开发银行2000年、克拉考节能项目，2001年以及格丹斯克、吉德尼亚、卡特瓦斯华沙等城市的小区供热项目）、罗马尼亚（节能项目，2002年）、俄罗斯（城市供热，2000年）、塞尔维亚和黑山（塞尔维亚节能项目，项目谈判于2004年初举行）以及乌克兰（基辅小区供热改造，1998年）。810引用技术文件实录 1）天津子项目新都花园住宅开发和供热系统最终可研报告（待审稿）2）天津市全市供热和建筑节能规划（待审稿）3）新都花园住宅开发区小区供热设计最终评估报告
28、4）环境筛选与社会保障政策框架（草稿）5）中国提高建筑能耗效率的机遇（2000 年 8 月）6）供热计量与收费：技术方案、政策与规定（2000 年 8 月）11联系人 罗伯特泰勒（Robert P.Taylor）职衔：首席能源专家 电话：（001-202）458-2446 传真：（001-202）522-1648 电子邮件：Rtaylor1worldbank.org 12了解更多信息，请垂询：世界银行信息处 地址：美国华盛顿特区西北区 H 大街 1818 号 邮编：20433 电话：(202)458-5454 传真：(202)522-1500 网址：http:/www.worldbank.org/infoshop