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1、毕业论文：基层村干部职责超载现象探析摘 要：在村民自治的实际发展中，村干部逐渐演变成在政府与村民之间扮演“上传下达”的中间人角色，不仅需要处理村庄事务，也需要完成乡镇政府交付的行政任务。这种来自行政和自治事务的双重压力让村干部难以将主要精力用于村庄治理水平的提升。化解村干部职责超载困境不仅需要从外部行政层面展开，也需要从村庄内部寻求自治资源，实现乡村社会治理水平的全面提升。一、问题的提出产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕是实现乡村振兴的总要求。在这一背景下，我们需要高度关注如何提升村庄治理水平。村庄治理与村民自治密不可分。村民通过村民自治的机制选举出村干部并由村干部作为村民代表处
2、理村庄公共事务和带领村庄发展。但在村民自治的实际发展中，村干部逐渐演变成在政府与村民之间扮演“上传下达”的中间人角色，不仅需要处理村庄事务，也需要完成乡镇政府交付的行政任务。这种来自行政和自治的两方面事务以及由此产生的行政和自治双重压力让村干部难以将主要精力用于村庄治理水平的提升。因此，我们有必要对村干部职责超载的现状进行探析，寻找化解困境的办法。二、村干部角色的历史演进村干部的角色是在改革开放以后伴随着经济社会体制改革过程而出现的。人民公社解体后，“三级所有，队为基础”的农村生产经营体制逐步转变为“乡镇政府村委会村民小组”的三级结构，乡镇政府是国家在乡村地区的一级政府，村委会是村民自治组织，
3、负责处理与村民利益有关的村庄事务，形成行政与自治分工的“乡政村治”格局。而对村干部角色的行为特征的研究在村民自治发展过程中也迎来了许多研究成果。从制度结构角度分析村干部在村民自治中的角色与行为，可将村干部看作国家在乡村社会的“代理人”以及村庄利益的“当家人”。这种双重角色形象地说明了村干部在国家与乡村社会之间扮演着中间人角色。但从村民自治整体运作状况来看，双重角色理论只从静态角度即应然层面进行分析概括，并未结合各地具体状况概括，如杜赞奇在分析华北农村所提出的“盈利型经纪”，它也适用于分析当前村干部在执行国家政策过程中谋取个人利益的寻租现象。村干部谋求自身特殊利益的行为表明，村干部并不全然是在国
4、家代理人和村庄当家人的双重角色模式下运行。村干部在面对国家交付的行政任务时不全力以赴地执行，处理村庄事务时也留有余地，逐渐变为村庄秩序的“监护人”和村政中的“撞钟者”。这种对村干部角色的边缘化分析是基于村干部作为行为主体对制度和结构产生反应的角度展开的，有效地弥补了双重角色理论在静态的制度结构方面分析的不足，有助于我们深入了解村干部角色的特征。但村干部的行为特征在现实中更多地表现出一种复杂性和多样性，如因市场介入以及市场意识的影响，让村干部偏离了传统的“监护人”角色，逐渐成为无法有效实现“上传下达”、村庄管理的“弱监护人”。但从总体上对于村干部角色行为的分析仍是从“代理人”和“当家人”的双重框
5、架下结合一些具体的村庄案例展开的。在近些年国家与乡村社会博弈过程中，伴随着农村税费改革、项目制和财政转移支付等政策的实施，村干部的角色和行为特征也适应着这种变化的社会环境，因而我们需要在新的语境下把握村干部的角色和行为特征。乡村振兴战略实施带来的客观效果是国家资源对乡村地区的大量输入，但与此同时，国家权力也以一种全新的方式如美丽乡村建设、城乡融合发展战略等回归乡村社会，渗透进乡村社会各个角落，并借资源的输入有效地改造着乡村社会。这种资源的输入与权力的扩张也加深了村干部角色的行政化色彩。这种行政化趋势让村干部每天忙于应付各种行政任务和考核，客观上增加了村干部的工作负担和压力。三、村干部职责超载现
6、象及其原因在人民公社解体后，以“自我教育、自我服务、自我管理”为目的的村委会在各地相继出现并成为管理村庄事务的组织载体。根据中华人民共和国村民委员会组织法相关规定，村委会及村干部的职责主要是协助政府管理村庄、提供村庄日常公共服务和促进村庄社会经济发展等。但村干部在管理村庄过程中仅依靠村庄内部资源是无法实现村庄的有效治理的，不得不寻求政府支持，这就为乡镇政府进入村庄提供了途径。同时，乡镇政府为加强对农村地区的控制力而在人财物等方面通过如“村账乡管”、干预村委会选举、下达指令性计划等手段逐步干预村民自治。按照双重角色的分析框架，村干部处于国家与村庄的中间位置，不仅需要传达政府政策指令，也需表达村民
7、利益诉求，因而村干部工作压力主要源于这种双重角色带来的行政压力和自治压力，且近年来这种自上而下的行政压力不断加大。2019年3月，中共中央办公厅印发了关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知，将2019年定为“基层减负年”。文件深刻指出了当前基层工作所存在的诸多问题如会议、文件、考核评比过多过频等。（一）村干部职责超载现象青海日报在2019年5月22日登载为基层减负促实干担当一文指出，当前基层干部做完台账做汇报，大会开完开小会，会会相连，时间和精力都被占用和损耗了，从而抓落实、谋发展、下基层、做调研的功夫就少了。此外，有些材料的细化涉及到每天的工作记录，还有些会议内容属于老调重弹，工作状态成了
8、为开会而开会，为发文而发文，顾了“面子”，顾不了“里子”，严重脱离实际，各种形式主义问题突出，白白耗费时间精力，基层干部工作压力不断增重。“上面千条线，下面一根针”，形象地概括了当前基层工作面临的巨大行政压力。各级政府和相关部门仍存在对村（居）委会自治性质认识不清的现象，一有事就往社区居委会派，设机构、搞活动，摊任务、提要求，加上各类总结评比表彰等，社区居委会的工作可谓事无巨细，包罗万象。据报道，某地一个社区居委会居然挂上了53块牌子，而据工作人员反映，其中80%都是虚设或重设的机构。村庄征地拆迁、村集体经济分红、土地管理以及村干部与村民间干群关系维护等都需要村委会干部投入大量的时间与精力，同
9、时社会的快速转型带来的村民利益诉求多样化给村干部管理村庄造成巨大的工作压力。如在村庄征地拆迁过程中，“农户的地被征、房子被拆迁后，虽然有补偿，但这点补偿根本不足以维持和保障一家人今后的生活。土地没了，等于失去生活来源，如果得不到较好保障，一向视土地为命的农户怎么不焦虑呢!”村民对拆迁补偿标准的不满引发一系列社会矛盾，给村干部的工作带来巨大的压力。总之，行政任务与村庄事务带来的双重压力让村干部长期处于工作任务重、工作压力大、工作时间长这种职责严重超载状态。（二）村干部职责超载现象的原因探析村干部一方面作为国家在乡村社会的代理人角色，需要承接乡镇政府分配的行政任务以及由此产生的考核评比等；另一方面
10、，作为村庄的当家人，村干部需要在管理村庄事务过程中有效回应村民多元化利益诉求并妥善处理各种与村庄相关的难题等。面对行政与自治工作的双重压力，村干部工作队伍自身建设至关重要，但目前村干部队伍仍存在诸多问题如能力素质不高、文化水平参差不齐等，给村干部管理村庄带来一定的难度和压力。1. 双重角色是村干部职责超载的制度原因建国后，面对乡村社会结构分散，无法有效整合资源进行社会建设的状况，国家在乡村地区建立人民公社体制，以此统合分散的乡村社会进行农村建设与发展。作为计划经济时代的产物，人民公社保持着高度的国家控制色彩，即使是在人民公社解体后，也对乡村社会逐步探索形成的“乡政村治”模式的运作有着持久的历史
11、影响。按照“乡政村治”模式的安排，乡镇政府负责处理行政事务，村委会负责办理与村民自治有关的村庄事务，并协助政府工作。但这种应然层面的制度设计在实际运作过程中却不断偏离制度轨道，乡镇政府与村委会之间在工作中的指导关系逐步演变为领导关系，村委会沦为乡镇政府的“一只脚”，村干部在角色行为方面更偏向于乡镇干部。一方面，中国政府各级的机构设置遵循“上下对齐、左右对口”原则，具有职责同构的特点；另一方面，行政任务由中央政府按照部门职责层层下达，最终到达基层并由基层负责具体的政策实施。但由于基层政府部门设置及人员编制等十分有限，面对诸多上级政府部门的工作任务以及目标考核，只能将行政压力和行政任务进一步向村委
12、会转移，造成基层工作的“上面千条线、下面一根针”现象。2. 农村社会转型导致传统团结纽带断裂产生的压力经济社会体制改革带来社会的快速转型，以及村庄人口流动的加快，让村庄内部的异质性不断增强，村庄内部多元化程度也进一步加深，村民利益诉求日益呈现多样化趋势。但这种体制性的变革造成乡村社会传统秩序不断瓦解，而新的村庄秩序与价值体系又尚未形成，让村民的村庄共同体认知、参与村庄治理的主体性不断弱化，给村庄治理带来了一定的难度。这种农村社会团结纽带的断裂，一方面是由于时代变迁和经济社会发展带来的村庄青壮年劳动力外流，以及村庄集体经济体制、集体土地管理制度等传统体制造成的“外来人口”与“本地人口”的利益差异
13、；另一方面，村委会选举中的“贿选”、村干部工作的行政化色彩不断加深、村庄管理中出现的村务公开不够、村账记录不清以及征地拆迁中村庄集体经济分配中引发的利益矛盾纠纷等。这些问题的出现导致村干部在治理村庄过程中缺乏足够的权威和支持，加大了村干部开展工作的难度和压力。四、如何化解村干部职责超载难题村干部目前的工作压力主要源于自上而下的外部行政压力和村庄自治带来的内生压力，以及村干部队伍总体水平与村庄治理要求相脱节产生的矛盾。因而，在寻求村干部职责超载的化解之道时必须紧紧围绕这几个方面，并结合当前村庄治理中不断出现的新难题、新要求来探索村干部工作“减负增效”的实现。（一）以党建为核心完善村级多元主体治理
14、网络加强党的建设是完善基层治理的核心。村党组织是村庄治理的领导核心，能否有效将村党组织的建设同村庄治理的各项工作有机结合，直接决定着村庄治理工作的效果。因而，有效推动基层党建工作的健康发展，成为促进村庄经济发展、治理升级、文明建设和服务优化的重要推手。如江苏省丹阳市司徒镇在村庄治理过程中，把基层党组织建设作为治理主线引导村庄治理方向，把党建工作与村庄建设紧密结合，以“网格化管理、组团式服务、片组户联系”为依托，构建“网格+支部”工作模式，统筹组织和服务资源，在网格建立工青妇等群团组织以及“一站式”便民服务制度，为群众提供全方位的综合服务，形成部门协作配合、社会各方共同参与的工作格局。1. 健全
15、村两委“一肩挑”制度村党组织和村委会是村级权力的重要核心，但二者之间的运作在权力、民意等方面存在某种张力和矛盾，对村委会管理村庄的日常工作的展开具有一定的阻碍性，而通过建立健全村两委交叉任职的“一肩挑”制度则能够有效缓解村两委间长期存在的矛盾。在涉及村庄公共利益的具体事务上，村两委“一肩挑”制度可以实现决策和处理的协调一致，使事务能够快速处理，让村级权力体系运作更加高效有序。同时，村两委“一肩挑”制度的推行也可以增强村组织间的凝聚力，提高村组织间的配合性和合作性，并以村两委组织的凝聚力提升为契机激发村庄治理过程中的多元主体的活力，形成村庄的多元治理主体格局。2. 加强村干部队伍建设村干部是党在
16、基层联系村民的纽带，身处村庄治理第一线，是村庄治理的组织者。面对当前村庄内部利益不断分化，情况日益复杂的治理现状，探索村干部队伍素质能力的提升办法是需要解决的首要问题。首先，要从村干部候选人选举、村干部队伍学习培训等方面切实推进村干部队伍建设。第一，要规范村委会换届选举程序，严格审查村干部候选人条件，加强政策宣传引导，从源头上把政治上靠得住、工作上有本事、群众中有威信的候选人选举成为村委会成员。第二，要建立健全村干部培训机制，着力提升村干部队伍整体素质，针对基层党建、村庄治理、社会组织培育、村庄协商等内容对村干部进行集中培训，组织村干部考察学习优秀村庄治理理念和治理经验，提升村干部处理村庄矛盾
17、的能力和工作效率。第三，要在基层治理中发挥党员先锋模范作用，通过挖掘典型、培育典型、宣传典型，发挥典型人物引领作用，以榜样力量激发村干部的工作热情。其次，要建立健全保障和激励机制。杜赞奇的“盈利型经纪人”指出了乡村精英处理本村事务时呈现的行为取向，村干部在办理村庄公共事务过程中也受自身利益因素影响。长期以来，村干部的工资和福利保障总体水平与职责二者间不匹配，难以有效调动村干部的工作积极性，甚至许多村干部只能用业余时间处理村委会事务。因而，要有效提高村干部工作效率和积极性，需要推动村干部队伍职业化建设，并建立健全村干部队伍的工资保障和福利激励机制，如实行工资制，让村干部管理村庄的获得感更高，能够
18、把主要精力用于村庄事务的管理。3. 提升村民参与治理的主体性地位在农村地区开展群众自治活动，是激发村民参与管理村庄公共事务的积极性、主体性的重要途径，它可以培养村民的主人翁意识，形成“自我管理、自我教育、自我服务”的价值观念，让村民围绕村庄服务管理主题，发现问题，解决问题，实现村庄治理互动和良性循环的局面，激活村民自治的活力，进而可从自治层面有效缓解村干部管理村庄公共事务的压力。首先，要推进村庄协商工作常态化。村庄作为一个相对封闭和关系复杂的集合体，涉及的利益主体多元化、利益诉求多样化，因而村庄治理水平与成员利益密切相关，直接影响村庄成员利益的实现程度。村庄协商为保障人民群众权益和广泛参与提供
19、了制度平台，使村民的意见和建议能够得到充分反映，在广泛性、代表性和包容性基础上形成“最大公约数”，进一步健全依法治理和民主管理的规章制度，确保村庄治理有法可依，稳步提高村庄治理水平。其次，要发挥村规民约的积极作用。村规民约指全体村民参与制定并认可的村民行为规范，可以是村民在长期的生活实践中逐步形成的习俗总和，也可以是基于国家法律授权，在充分吸收农村社会传统文化中合理部分后制定而成的规章制度。广东省松塘村根据历史文化名城名镇名村保护规划制定了松塘村村规民约，对村内祠堂等古建筑的扩建、改建等作了约定，保护古村岭南建筑风格。如松塘村村规民约第七条规定：“在松塘村内的祠堂民居及其他建筑等项目的新建、扩
20、建、改建、重建，应当保持古村岭南建筑风格；管线网安装等项目，应当与周边环境相协调。”71作为一种基于同意的权力，村规民约通过在村庄成员心里层面建立权威，使村民逐步形成规则意识，推动形成村民安居乐业、村庄安定有序的局面。最后，要推动乡贤参与村庄治理。“乡贤参事”主要以村党组织为领导核心，村民自治组织为基础，以村庄能人为骨干，村民广泛参与的村庄治理新模式。如福建洛江区探索推行“党建+乡贤理事会”，在村党组织的领导下，培育发展红色乡贤理事会，并在村民自治组织的基础上积极参与村级经济社会建设以及公共服务等。同时，借助乡贤带来的外部资源积极招商引资，协同参与公共事务管理，助推家乡建设，打造村庄振兴和发展
21、的新引擎，有效化解村委会治理村庄面临的人力、物力和财力短缺的难题。4. 引进和培育社会组织中共中央、国务院在关于加强和完善城乡社区治理的意见中指出，要在城乡社区大力发展提供公共服务的社区社会组织以及其他组织，推进社区、社会组织、社会工作“三社联动”，统筹发挥社会力量的协同作用。如福建百户村通过政府购买服务的方式引进天朗社会工作服务中心，把孤寡老人、留守儿童等作为主要服务对象，为其提供专业化和规范化的服务。社会组织在村庄提供的基础平台和资源上，以自身作为组织载体，联结内外部资源，形成服务于特定群体的专业力量，并借助社会工作者的支撑，确保“三社联动”机制有效运行，使多元化的服务在村庄实现了供给，改
22、善了村庄服务现状，提升了村民生活质量和幸福感。这种方式弥补了村委会提供公共服务专业性缺失的不足，减轻了村委会服务供给压力。（二）以权责清单规范行政与自治间关系根据村民委员会组织法规定，乡镇政府与村民委员会之间为指导与协助的关系，但在实际运作过程中，二者更多地表现为领导与被领导的关系。为了贯彻落实依法治国和推进基层治理法治化要求，规范基层权力运行，充分发挥乡镇政府和村委会在基层治理中的本职作用，需要厘清乡镇政府与村民委员会之间的权责界限并建立工作清单。一方面，制定乡镇政府权责清单。乡镇政府在村庄治理中扮演着组织者和推动者角色，是推动村庄发展的主要力量，发挥着主导作用，因而也担负着村庄治理的主要职
23、责。但乡镇政府对村委会过度行政化的管理方式必然侵害村委会自治工作，不利于提升村庄治理水平。为了破除传统社会治理格局下乡镇政府行政管理对村委会自治工作的过度干预，需要明确乡镇政府在村庄治理中的职责，建立权责清单。另一方面，制定村委会工作清单。村委会是村庄群众的自治组织，负责处理本村庄的公共事务，但在实际运作中，由于政府角色的“缺位”与“越位”，使得村干部承担的工作进一步加重。为实现村委会干部工作的“减负增效”，需要建立村委会工作清单。浙江宁海县在广泛调研的基础上出台了宁海县村级权力清单36条，规定了村级事务“可为”和“不可为”的边界，为依法约束村级公共权力提供了制度样本和操作细则，推动了村庄“小
24、微权力”的规范运行。此外，如江苏太仓探索的“政社互动”等都是划定乡镇与村两级权责清单的典型经验。具体来说，两级权责清单主要包含4个方面的内容：（1）村委会依法履行自治的职责清单；（2）村委会依法协助乡镇政府的工作事项清单；（3）乡镇政府购买村委会的服务事项清单；（4）村委会工作“负面清单”。通过乡镇政府与村委会两级权责清单的建立，规范了乡镇行政与村委会自治之间的关系，推动了政府行政与村民自治的有效衔接。（三）以“互联网+”助力村庄治理高效化现代信息技术能为村庄管理提供一套高效便捷的手段，通过建立现代化的公共服务平台，或是网上办公平台等，不仅可以实现村庄信息的共享与传播，提高村庄公共服务的质量和效率，也可以借由“互联网+政务服务”，实现“一号申请”“一窗受理”和“一网通办”等，有效简便办事流程，降低办事成本，预防腐败，提高办事效率。但在推进“一网一门一次”的改革过程中，不仅需要“网”上加法，也要“门”下减法。安徽省在全省范围内基本上完成了“互联网+政务服务”建设。乡镇层面设立为民服务中心，村级层面设立为民服务工作站，同时整合部门业务，让诸多业务部门进驻服务中心，并对为民服务中心（站）的工作人员进行培训，提高他们的服务意识和业务能力。另外，乡镇政府通过下派干部或是聘用工作人员指导村级为民服务中心建设，全面提升村庄治理的现代化水平，实现村务办理的程序化、规范化和一站式办理。15