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1、徐世榮：以民眾觀點探討環境影響評估制度101臺灣土地研究民國九十年五月第二期第101頁至第130頁Journal of Taiwan Land ResearchVol.2,pp.101 130註1.作者感謝論文匿名評審人給予本文提供寶貴的意見及後續的研究方向，特此致謝。*國立政治大學地政學系副教授。*國立政治大學地政學系碩士班學生。以民眾觀點探討環境影響評估制度1徐世榮*許紹峰*論文收件日期：八十九年七月二十日論文接受日期：九十年四月十二日摘要環境影響評估制度的最主要功能是要解決經濟發展與環保抗爭的衝突，然而實施多年之後，可以感受的到上述目標仍然沒有能夠達成，環保抗爭仍然充斥於我們的社會，土地
2、的開發依舊是荊棘滿佈。為什麼會如此呢？本文於深入探討之後，主張問題的關鍵乃是在於目前的環境影響評估制度依然是建基於科技決定論的意識型態，一般民眾仍然是沒有實質參與的機會。然而，經濟開發及環境影響評估皆應該是屬於公共政策制訂的範疇，在此開發過程之中，民眾的參與應該扮演著非常重要的角色。尤其是政策的制訂通常是一種主觀的價值選擇，而不是猶如科技決定論者所謂的客觀事實的認定。因此，在一個民主社會裡，選擇的權力應該是保留在民眾的手中，也唯有經由民主的參與才可以促進理性目標的達成。本文由此立論出發，在理論建構及實務評估之後，認為目前環境影響評估制度最主要的缺失乃是缺乏民眾的參與，並提出五點改進的意見：(一
3、)納入 社會影響評估 或是 環境正義評估；(二)轉移環境影響評估報告書製作的權責單位；(三)賦權予地方進行環境影響評估；(四)重組環境影響評估審查委員會；(五)公民訴訟制度的引進，希望上述意見的提出能夠讓大家一起來省思環境影響評估制度未來可能的改進方向。本文認為透過民主參與制度的引進，或將可以解決目前的衝突景象，並使環境影響評估制度真正的落實。關鍵字：土地開發、環境影響評估制度、科技決定論、民眾參與、環境規劃、賦權、公民投票、公民訴訟。臺灣土地研究第二期102The Research of Environmental Impact As-sessment from the Viewpoint
4、of Citizen Par-ticipationShih-Jung Hsu*and Shao-Feng Hsu*AbstractThe key objective of the institution of Environmental Impact Assessment(EIA)is toresolve the conflict between economic development and environmental protest.Ironically,the protest activities do not decrease because of the implementatio
5、n of the EIA in Taiwan.The development for industrial zones still causes violent protests coming from localcommunities.Why the EIA does not work?The paper argues that it is because the EIA isstill based upon the ideology of technological determinism,and local communities are ex-cluded from the EIA i
6、nstitution.Land development and the EIA should be in the domain ofpublic policy decision,and citizens participation is therefore very important in this sense.The choice of public policy is usually related with subjective value,never restricted onlywithin objective facts.Thus,power of choice should b
7、e kept in the hands of citizens.Citi-zens and local communities should be empowerment to own a relative autonomous positionrelated to the state government and business conglomerates.Nowadays,the major short-coming of the EIA is lacked of democratic participation,which is the best way for thesuccess
8、of the EIA.The paper maintains that local communities should have the power forthe preparation of the EIA reports.In addition,many other suggestions are also submittedin the paper.Above all,the authors believe that with the inclusion of citizens in the institu-tion of EIA the conflicts within econom
9、ic development and environmental protection couldbe resolved.Keywords:land development institutions,environmental impact assessment(EIA),technological determinism,empowerment,citizen participation.*Associate professor of the Department of Land Economics,National Chengchi University.*Graduate student
10、 of the Department of Land Economics,National Chengchi University.徐世榮：以民眾觀點探討環境影響評估制度103一、前言隨著經濟的快速成長及政治的民主化，臺灣人民對於土地開發的敏感程度也是逐漸的提升，民眾所要求的生活環境空間，不再僅是一個以經濟生產為主的地域，而是必須同時考量環境的保育、文化上的認同、及一個可為社區民眾所治理的政治環境。眾所皆知，以往臺灣的發展是以經濟成長為最主要的標的，也由此創造出臺灣的經濟奇蹟。然而，許多的環保抗爭運動卻從1970年代開始展開，到了1980年代更是達到其高峰期，而這個抗議的浪潮並未隨著科技的進步
11、而消失。由於環保抗爭運動對於經濟活動造成嚴重的干擾，因此往往被主政者視之為一個不理性、及非經濟的因素，必須給予排除。可是，經過主政者及開發者長時間的強力運作，卻發現它仍然是一個無法解決的棘手難題。為了克服這個問題，繼續維持臺灣的經濟發展，西方工業國家所使用的的環境影響評估制度乃於1980年代逐漸的被引進臺灣，它被視之為是解決經濟成長與環保抗爭二者衝突的最佳利器。可是，雖然 環境影響評估法 已經通過多年，許多重要的土地開發案件皆必須經過環境影響評估的審查，然而，環保抗爭運動卻沒有因此而消失，許多激烈衝突的景象仍然不斷的重演。本文的研究問題因此為：為什麼環境影響評估制度無法解決目前臺灣於經濟開發時
12、所面臨的衝突困境？其主要的原因為何？面對這個問題，環境影響評估制度可能必須做何種的更張，以適合臺灣民眾的需要，進而來解決環保抗爭與經濟成長之間的衝突？本文共分為六個部分，除前言外，分別為：土地開發之困境與環境影響評估制度之建立、風險社會中民眾參與的重要性、環境規劃理念的變遷、環境影響評估報告書之檢視、環境影響評估新制度內容的建議、及結論等六大部分。至於本文之研究方法可包含二個主軸，一為文獻回顧與理論的建構，另一則為環境影響評估報告書之檢視。二、土地開發之困境與環境影響評估制度之建立可能是受到傳統經濟發展理念的影響，以往對於土地開發之見解皆較偏重於土地開發之後土地市場價格的提昇，例如素地被開發成
13、為住宅區或工業用地，其市場價格也因此而上漲，如此就被稱之為土地開發。然而，倘若是由永續發展的概念來省思(徐世榮 2000)，上述土地開發的定義可能就會顯得過於狹隘，無法顯示出民眾對於環境保育及鄉土社區認同的追求，因為當土地被作為生態保育使用時，其使用臺灣土地研究第二期104價值可能並非是市場經濟價值所可以衡量及評斷。因此，本文於探討土地開發時，將從廣義的角度切入，係指提升生活環境品質為目的之各種利用土地行為(陳立夫1999，29)，如此一來，它不僅包括了對於土地的積極規劃利用，也包含了各種土地用途管制、變更、與保護，其範圍可謂是相當的廣泛。從本文關懷的重點思慮，在所有土地開發的行為中，首先值得
14、探討的為工業用地的開發。為了促進臺灣的經濟起飛，工業發展成為政府施政的主要重點，而工業政策也是完全配合上述的經濟政策。在促進興辦工業人的投資意願之下，土地的開發利用政策也必須連帶的改弦更張。從歷史的角度觀之，1960年9月10日政府制訂獎勵投資條例，雖然主要的目的是要以減免稅捐的規定來吸引投資，但是其中也包括了七條有關於工業用地編訂、取得及使用管理之規定，如工業用地之取得可由政府主動就公有土地或私有農地加以變更(第25條)；或凡創辦工業或擴展原有工業經經濟部證明確有特殊需要者，得購買或租用編為工業用地區域以外之私有農地，變更為工業用地(第29條)。雖然後來 獎勵投資條例 經過多次的修改，但是卻
15、維持上述便利興辦工業人取得所需之建廠用地的主旨(許松根及莊朝榮 1991，40)。如1965年修改該條例時，除了保留前述之第 29條外(當時為第39條)，並且增列一條文，允許原有工廠為增闢必要之道路，其計畫經主管機關核准者，所需之相鄰土地，如尚未編為工業用地時，得依規定申請變更為工業用地。因此，興辦工業人因創辦工業、擴展原有工業、及增闢必要之道路等三項理由，可以自行選擇適當的工業用地。興辦工業人所選擇之工業用地大抵皆位於都市附近交通及公共設施方便之平坦農地，在缺乏細緻都市計畫及建築管理的情況之下，工廠房舍隨意的興建，並且沿著主要交通幹線做帶狀及蛙躍式的發展。這種缺乏計畫的土地利用方式，造成農業
16、用地大量的轉變為工業用地，引發了農工爭地的現象，並且嚴重破壞了生活環境品質(陳聖怡 1982)。例如，1970年代，為了促進經濟成長及增加國民就業機會，政府積極努力推展工業的發展，而工廠的設置地點除了由政府主動規劃工業區之外，也允許許多中小型的工廠設置於鄉村地區。因此，許多中小型的工廠設置於都市周遭及鄉村地區，這些工廠之旁往往就是優良的農田，此種農田、工廠交相雜處的景象也蔚為臺灣經濟奇蹟的一個部份。由於設廠之初並未考量環境污染問題，在節約成本並儘量創造利潤的原則之下，工廠在防治環境污染方面的作為幾乎是完全付之闕如，在生產過程中所製造出來的污水、廢物、廢氣、或噪音皆可自由的排放入大自然裡，由毗鄰
17、的農田及社區，甚至是廣大的社會來承擔工廠生產的外部成本。諸如此類的例子在臺灣俯拾即是，並可謂是屢見不鮮。徐世榮：以民眾觀點探討環境影響評估制度105臺灣過去因為追求工業及經濟之快速發展，嚴重忽略了自然生態環境的保育，致使環境污染事件相當頻繁。而隨著政治風氣的逐漸開放，許多地方社區民眾用直接的抗議行動來表達他們的不滿，許多所謂的 自力救濟 事件成為1970及1980年代社會事件的主軸(蕭新煌，1987)。許多大型的開發案都受到民眾的抵制，而無法順利的動工興建。為了解決這個問題，並平衡環境保護與經濟成長之間的矛盾，環境影響評估制度乃逐漸的受到國人的重視，企圖透過此制度的建立與實施，一方面能夠保護臺
18、灣的自然生態與社會環境，另一方面則是繼續保持臺灣的經濟成長，由此創造出彼此雙贏的局面。然而，雖然經建會前身 經濟設計委員會 於1975年即首先將美國環評制度之概念引介進入國內，但是，卻一直要等到1994年12月立法院才三讀通過 環境影響評估法。此法的通過代表著臺灣政治經濟結構的急速變遷，及環境保護團體與地方民眾多方努力的成果，其間大致的發展脈絡可由表一所示。然而，何謂環境影響評估？依現行 環境影響評估法 第四條第一項第二款之規定：指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，
19、並公開說明及審查。環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序。而學者邱聰智(1986，453；1991，2)亦闡明環境影響評估之定義為：於擬定經濟開發或措施時，在其計畫階段或正式實施前，就開發或措施行為，對環境(包括空氣、水體、土地、野生動物等自然環境，乃至社會條件、自然景觀，甚而文化遺產等文化環境)所可能影響之程度及範圍，事前加以科學上之客觀的、綜合的調查、預測、估計，進而提出公開說明，並付諸審議之程序；其目的則在於用以作為決定該項開發或措施，是否值得實行之參考。由上述對於環境影響評估的定義可知，彼等都非常注意科學及客觀的評定辦法，企圖由此辦法來作為開發政策的主
20、要判準。而科學及客觀在此似乎被劃上了等號，只要是符合科學的，就是屬於客觀的，其應不包含主觀的成分，因此是可以為一般社會大眾所接受的。再者，何種開發行為必須經過環境影響評估呢？根據該法第五條之規定，下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：1.工廠之設立及工業區之開發。2.道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發。3.土石採取及探礦、採礦。4.蓄水、供水、防洪排水工程之開發。臺灣土地研究第二期106事由說明經建會之前身經設會首度將美國 EIA之制度譯介並刊載於 自由中國之工業 第44卷第6期。行政院第一次科技會議提出環境影響評估之概念。行政院院會通過衛生署主辦環境影響評估制度，並
21、初步制訂實施方針。行政院試行 臺灣北部沿海工業區環境影響評估示範計畫；臺灣省政府訂定 臺灣省政府推行環境影響評估制度要點。衛生署執行 大園工業區環境影響評估計畫。行政院第1692次院會指示：請有關部會及省市政府擇重大計劃試辦環評，並應於規劃階段列預算辦理。衛生署提出第一件環境影響評估法草案，但因經建會反對而遭退回重新修訂。行政院第1854次院會指示：評估法改以方案方式重新報院，重大經建計畫需先評估再核准辦理。行政院院會通過 加強推動環境影響評估方案，方案中選擇14個重大示範計畫。山坡地保育利用條例 修正，將環境影響評估納入山坡地重大開發計畫中。前衛生署環境保護局升格為行政院環境保護署，環保署向
22、行政院提出第二件環境影響評估法草案。國建會將環境影響評估制度納入討論議題。環保署將環評法草案報請行政院核轉立法院審議。行政院通過環境影響評估法草案，送至立法院審查。加強推動環境影響評估方案 期滿，環保署另行擬定 加強推動環境影響評估後續方案 為實施依據。立法院內政、司法、經濟委員會聯席審查環境影響評估法草案。立法院三讀通過環境影響評估法。表一臺灣引用環境影響評估制度之時序時間1975年12月1978年1月1979年5月1980年4月1980年7月1980年7月1983年7月1983年10月1985年10月1986年1月1987年8月1988年8月1989年3月1990年8月1990年10月19
23、91年11月1994年12月資料來源：整理自林正壹 1989，22-26；劉力仁 1995，57。5.農、林、漁、牧地之開發利用。6.遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場地之開發。7.文教、醫療建設之開發。8.新市區建設及高樓建築或舊市區更新。9.環境保護工程之興建。10.核能及其他能源之開發及放射性核廢料儲存或處理場所之興建。徐世榮：以民眾觀點探討環境影響評估制度10711.其他經中央主管機關公告者。前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後一年內定之，送立法院備查。根據此法條第二項之規定，行政院環保署後來並訂立 開發行為
24、應實施環境影響評估細目及範圍認定標準，許多土地開發行為因此在開發之前都必須實施環境影響評估，等到通過之後才得以開發營運。因此，此法的實施對於臺灣之土地開發確實帶來了相當大的衝擊。至於，環境影響評估的審查作業流程也值得注意，臺灣現行環境影響評估制度是採取 兩階段審查 的制度。開發者於規劃階段應依 開發行為環境影響評估作業準則 之規定，先行提出 環境影響說明書，而這就是所謂的第一階段環境影響評估。根據 環境影響評估法 第六條之規定，該說明書應記載下列事項：1.開發單位之名稱及其營業所或事務所。2.負責人之姓名、住、居所及身分證統一編號。3.環境影響說明書綜合評估者及影響項目撰寫者之簽名。4.開發行
25、為之名稱及開發場所。5.開發行為之目的及其內容。6.開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況。7.預測開發行為可能引起之環境影響。8.環境保護對策、替代方案。9.執行環境保護工作所需經費。10.預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。由上述之規定可知，民眾之意見並不包含於第一階段環境影響評估。環境主管機關於審查此說明書之後，若是認為其對環境有重大影響之虞者，則必須進入第二階段環境影響評估之審查。倘若進入第二階段的審查，則會增加許多作業程序。根據 環境影響評估法 第十一條之規定，開發單位應編製環境影響評估報告書(評估書)初稿，向目的事業主管機關提出。此評估書應記載下列事項：1.開發單位之
26、名稱及其營業所或事務所。2.負責人之姓名、住、居所及身分證統一編號。3.評估書綜合評估者及影響項目撰寫者之簽名。4.開發行為之名稱及開發場所。5.開發行為之目的及其內容。臺灣土地研究第二期1086.環境現況、開發行為可能影響之主要及次要範圍及各種相關計畫。7.環境影響預測、分析及評定。8.減輕或避免不利環境影響之對策。9.替代方案。10.綜合環境管理計畫。11.對有關機關意見之處理情形。12.對當地居民意見之處理情形。13.結論及建議。14.執行環境保護工作所需經費。15.預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。此評估書之主要內容仍然是著重於環境影響的預測、分析及評定，與說明書一樣，皆是相
27、當科技導向。不過，當地居民之意見 終於在第二階段環評中被包含了進來，在此階段中也增加了 專家、學者、團體 的參與機會，並必須召開公開說明會(第八條)及聽證會(第十二條)。於此，環境保護團體及當地居民參與的重要性似乎是受到了重視，而由政府機關及專家學者所組成的 審查委員會 更是對於開發案的通過與否具有絕對的決策能力。例如，在 環境影響評估法 通過之後，環保團體便非常注重審查委員會的組成，要求能夠分配適當的名額，以便爭取重大開發案的審查機會(劉力仁 1995，62)。上述環境影響評估實施的流程可由圖一來簡單進行說明。三、風險社會中民眾參與的重要性環境影響評估的實施非常強調科技的重要性，這可由該法第
28、四條之內容得知。科技被賦予價值中立的角色，被視之為可超脫於現實污穢不堪的政治利益衝突，論者主張在工業革命之後，從經濟成長的歷史視之，科技的貢獻是不容忽視的，其客觀及非人性化的立場，必須為社會各界所共同服膺。持此論者對於伴隨經濟成長而來的社區環境嚴重污染問題，所提出來的解決方案仍然是以科技為思索方針，彼等深信經過人們自由的選擇科技，環境污染或是所謂的外部性將可獲得解決(Rosenberg 1972)。因此，每當政府或是大企業面對著嚴峻的環保抗爭時，科技理性就成為它強而有力的辯護武器，解決環境污染的根本辦法就是科技不斷的創新及改進。在這種思維底下，政治及社會方面的價值觀，如民主參與、社會公平、環境
29、及生態的均衡發展等，都被置之一旁而無暇顧及了。換言之，地方社區的價值及其徐世榮：以民眾觀點探討環境影響評估制度109圖一我國環境影響評估實施流程圖開發單位於規劃時實施評估 提出環境影響說明書 環境主管機關審查 需進入第二階段環評 50日內作出審查必要時延長50日不需進入第二階段環評 公開之說明會 目的事業主管機關審查 環境影響說明書之公展30日並舉辦公開說明會 有關機關或當地居民異議之提出 主管機關邀集各界代表界定評估範疇 開發單位參酌各界意見編製並提出評估書初稿 目的事業主管機關於30日內邀集各界代表進行現勘與聽證會，並於30日內提出記錄 環境主管機關於60日內審查現勘記錄、聽證會記錄、評估
30、書初稿，必要時延長60日 開發單位做成評估書送環境主管機關認可 目的事業主管機關不得為開發之許可 將評估書與審查結論公告並刊登公報 後續之追蹤、考核 通過審查 有條件通過審查 認定不得開發 臺灣土地研究第二期110社會意義已在科技決定論的意識型態底下，被摧殘得支離破碎(徐世榮 1995)。然而，這種科技決定一切的論點其實是受到社區民眾的強烈質疑及反對，因為他們已逐漸體認科技所帶給人們的負面影響(Norgaard 1988，610)。Redclift(1988)也對於這種將環境問題化約成科技管理問題深不以為然，並給予許多的批評。由於不斷惡化的生存環境已促使基層民眾群起抗爭，積極要求參與政府制定決
31、策的過程，所謂的科技中立之說及科技是純粹追求事實而不考慮任何後果的立論，已經為環保工作者所拒絕(Freudenberg&Steinsapir 1992)。同樣地，由Goldsteen&Schorr(1991)對於美國賓州三浬島核電廠附近社區的研究顯示，他們除了接受上述論點之外，更進一步的發現原來在地方社區裡被尊重的一些價值觀念已經逐漸地被科技及大公司所破壞，他們一方面被教導著要相信植基於科技的理性抉擇，可是另外一方面，他們的權利也被踐踏，所關心的事物完全未被接受。最後，在地方社區的生活品質嚴重惡化之際，居民們終於憤怒地理解科技並不是一個他們所可以倚賴的對象。科技，一個被工業及資本社會所肯定的中
32、立物質其實隱藏著許多重要的價值選擇。為了保持科技至上及經濟效率第一的價值觀能夠支配整個社會，Edelstein(1986/1987)指出，政府技術官僚經常想出辦法來避免科技及市場的運作遭到民眾參與的干擾，行政程序的設計是為了要避免市民的參與，即使有些市民被邀請來參加，他們也只是代表著象徵的意義罷了。另一方面，Freudenberg&Steinsapir(1992)也表示，政府及企業界通常把那些原本是政治的事件轉變成科技的問題，因此，去解決這些問題的方法就是要仰賴專家而不是民眾的民主參與。在Nelkin(1974)的研究中，她說，技術官僚們通常根據一套僅能實現侷限目標的規劃及程序來發展科技計劃，
33、大部分的決定都是取決於特定科技的可能性，對於那些因擴大民眾參與而有可能帶來的不確定性或是不可預測性，則是缺乏容忍的能力。因此，現代化觀念強調科技的結果，使得環境問題都被化約成科技的問題，解決之道也唯有依靠科技的手段，至於人類的行為或是選擇，則並非是考量的重點。因此，Redclift(1994，31)就指出，當人們把自己與科技分離時，並將責任委由科技來承擔時，人們就很不可能為那些因自己的行為所造成的不良環境後果來承擔責任。諸多環境問題，如溫室效應、臭氧層破洞等問題，就皆被視之為外部性問題，解決之道，並非依賴人類的一起努力，而是必須依賴於少數菁英專家。此外，重視科技的另外一個意涵，就是誰掌握了科技
34、，也就擁有了社會的權威，對於未來發展具有絕對的影響力量。徐世榮：以民眾觀點探討環境影響評估制度111此外，根據社會學者的研究，現代的社會其實已經步入 風險社會 的年代，其具有下列四項特質：(1)鉅大且影響廣泛而深入(2)難以認知性(3)難以計算性(4)決策決定性註2(顧忠華及鄭文輝 1993，11-16)。由於科學知識有其不確定性，科學技術的可靠性也有一定的限度，這使得 科學家面對日益複雜的高科技，其預測風險的能力相對降低，而在管理上的疏失往往和科層組織的流弊相結合，使得高科技產業成為最大可能風險的製造者(顧忠華及鄭文輝 1993，31)。亦使得一般的民眾對於科技的正面效果及其客觀性產生了相當
35、大的懷疑。科技專家為了解決這個問題，嘗試建構起 可接受的風險(acceptable risk)的概念。彼等依照 客觀的事實，將風險置於 可計算性 的範疇內予以解析，依賴 機率 的概念將其量化計算，繼而將其轉化為 可接受的風險，並且建構出層層的 預防歸因補救 機制來加以防範(顧忠華 1999，139；Fischer 1996)。然而，由於 客觀的事實 往往是受到觀察者主觀立場的影響，這使得部份科技專家所認定的可接受風險，與那些可能因此決定而受到負面波及者，有了相當大的差距(孫治本 2000，22-24)。如何對 可接受的風險 產生共識，並獲得決策，就是現存社會的一個重大的課題。Beck(1992
36、)認為我們可能必須重新定位科技進步與文明發展的整體關係，並將科技決策的決定權回歸於社會，經由社會理性之論述來達成。也就是說，可接受風險 的決策是一個結合了自然科學與人文科學、日常理性與專家理性的共生體，它不能透過個別專業化而彼此孤立，不能依各自理性來發展，而是必須跨越學科及團體來尋取共識。而這也是顧忠華所指出的：由於現代風險普遍存在，且有認知及評估的困難，因而公共政策制定時，必須將風險因素納入決策之考量。且現代風險處理已非純科學理性就能勝任，風險處理必須重視風險溝通，因而人文因素應納入考量，尤其非經濟因素與經濟因素應並重，不宜一味以經濟利益來要脅，而模糊爭議的主題。再者由於現代風險處理著重雙向
37、溝通，在民主政治體制下，民眾參與決策的功能必須加以發揮。(1993，114)註2.顧忠華及鄭文輝(1993，16)指出：傳統的主要風險，例如地震、風災、瘟疫，其發生與否都是人類無法預測及決定，而現代風險有許多是在決策前就知道的(雖然知道得不算完全)，例如在決定建造核能電廠時，政府就知道核能電廠在什麼情況下會發生災變.。在這種情況下，風險已經不再是意料之外的 潛在的負面效應(latent side effect)，而是任何一個決定所必然包含的 利弊 得失兩面之中的後者，風險在現代已經是一種 市場選擇(marketopportunity)，任何一種決定都負擔著早已知曉的可能的風險(Beck 199
38、2:46；Giddens1991)。臺灣土地研究第二期112因此，在一個民主的社會裡，市民對於決策完全由科技專家決定，自己反而被排除於決策過程之外的現象往往是不能接受的，許多草根性的環保抗爭或是社區運動不斷的風起雲湧，他們用直接的抗爭行動來表達他們內心強烈的不滿。因此，由某一個角度視之，這些抗爭行動可以被理解為民眾想要向官僚體系及科技專家取回他們自己的政治權力，重拾一個自己能夠治理的社區，而這也就是GoldsteenSchorr(1991)所強調的，在決策過程之中，當民眾面對環境風險時，民主的參與是絕對有其必要，科技的決定必須要併入民主的過程當中。而當正規的政治管道無法容納他們的參與時，來自於
39、民間社會的直接行動或許就成為市民不得不採行的手段。也就是因為如此，環境影響評估不應完全以科技為導向，並認為只要科技預測為可行的，社區民眾就必須給予接納。其實，社區民眾的意見必須給予充分的重視，將其納入環境影響評估制度之中，並賦予他們有選擇的權力。針對這一點，學者之間已有重要之論述，Gismondi(1997)就認為環境影響評估其實是充滿了政治、社會及道德的相關議題，不應由科學所獨占。他進而指出，社會科學須先於自然科學，被納入於環境影響評估之中。另外，蕭新煌則主張 社會影響評估(Social Im-pact Assessment,SIA)的重要性，他指出：社會影響評估(social impact
40、 assessment,SIA)應該是任何完整的 環境影響評估 不可或缺的重要內涵。簡單的說，SIA所著重的就是EIA當中社會 的部分。.SIA首先要重視的應該是評估開發計畫會對 受影響地區的社會 產生什麼樣的人文衝擊，而焦點更是人民的福祉(Well-being)和社會系統的秩序。這個時候，所謂 社會成本 的考慮也就變得格外重要。對福祉和秩序的重視，以及對 社會成本 的計算，當然不能企圖藉著溝通和疏導來打發掉，也不能光靠 民意調查 就能做到，更不能單單把它看成只是 當地人偏好的選擇 而已。福祉和秩序是人類社會裡重要的價值，被影響的人 有權利要求 開發者 給予絕對的尊重。(1991，209-21
41、0)可是，從國內已經做出來的 EIA來看，蕭新煌說，SIA實在還沒有受到適當的重視。因此，王俊秀及蕭新煌(1989，65-66)就建議政府宜早擬定SIA之本土作業準則，甚且 可將SIA由EIA中分離出來，使SIA有較大的發展空間，充分應用社會科學過去累積的理論及方法。晚近，相同的社區人文關懷也在美國受到相當的重視，一個新的評估方法已經被提了出來，並實際的在運作之中，這個評估方法就是所謂的環境正義評估徐世榮：以民眾觀點探討環境影響評估制度113(Environmental Justice Assessment,EJA)。它的基本定義為，所有的人，不論他的種族、膚色、原來之國籍、或所得，在環境法令
42、、規則、及政策方面，皆應該受到公平對待及享有有意義的參與機會(EPA，1992)。這裡所謂的公平對待，其所指涉的是所有的社區不應該因為工業生產、或政府之行為，使得他們受到比別的社區還高的環境風險。美國環保署在 1993年7月成立了國家環境正義諮詢委員會(TheNational Environmental Justice Advisory Council,NEJAC)，此委員會的成員包含了社區、環保組織及非政府組織、州及地方政府、學術界、及工業界的代表。NEJAC指出，環境正義觀點的提出，是因為我們已體認到社區的實質環境，其實是與當地經濟、人們、文化、及精神健康等面向深深的產生關聯。透過環境正義
43、觀點，我們要建立起一個新的典範及願景，建造一個社會公平、環境健康、經濟安全、充滿活力、及心靈完整的永續社區(1996，18)。1994年2月11日，前美國總統柯林頓並發出重要的行政命令第12898號，其主題為 為了少數民族及低收入人民，聯邦政府採取環境正義行動，此行政命令要求聯邦政府及其所屬機構將環境正義列為其使命的一部份，並指出所有的社區及人民都應該居住於一個安全及健康的環境。由上述對於EJA的論述，可以知道近年來美國社區居民參與於環境影響評估是受到相當的重視，而這一點或許是值得我們借鏡的地方。四、環境規劃理念的變遷賦予地方社區對於未來發展的自主權，開放並且公平參與的權力結構，不再完全倚賴於
44、技術菁英的指揮，可謂是環境影響評估的主要重點。這種理念其實在過去的規劃理論思辨中，就有學者大聲疾呼其重要性，例如 Davidoff(1965)就特別重視公民在規劃過程中的民主參與，他認為公民在公共政策的制訂過程中應扮演著非常重要的角色，在規劃的過程中不應把民眾排除在外。他主張政策的制訂通常是一種主觀的價值選擇，而不是猶如環境經濟學者所謂的客觀事實的認定。因此，在一個民主社會裡，選擇的權力應該是保留在民眾的手中，也唯有經由民主的參與才可以促進理性目標的達成。他提出了辯護式規劃的概念(advocacy planning)，建議規劃者必須幫助民眾參與，並應該特別協助那些無法參與的弱小團體。David
45、off的觀點對於傳統的規劃理論帶來了相當大的影響。然而，過去由於受到了經濟效率及科技決定論兩大思潮的大力衝擊，在二次大戰結束之後，不少規劃學者認為規劃理論的重點應該是以訓練技術人員為主，至於那些與政治及社會有關臺灣土地研究第二期114的價值觀則應該是儘量少去觸及，因為它們是無法經由規劃者所建立的模式來進行衡量(Harris 1960)。效率因此也就成為規劃者工作時最重要的準繩，而也唯有如此才算是理性的規劃。MeyersonBanfield(1955，314)認為一個理性的規劃者在作政策決定時，可以事先獲得所有的資訊，並且知道所有解決問題的途徑；此外，一個理性的規劃者也可以清楚的認知所有解決問題
46、的途徑可能帶來的影響及後果；最後，一個理性的規劃者將可以根據他的價值判斷(如效率)來選擇最好的途徑。至於理性規劃者的主要任務則是要幫助市場的運作，因為在一個民主的資本主義社會裡，市場對於都市設計及都市結構的影響是遠比政府還來的重要多了(Meyerson1956)。可是，許多學者對於上述傳統的理性規劃思潮卻迭有批評，並且提出了不同的規劃理論。在 Davidoff之後，Friedmann(1973)也提出了類似的接觸規劃理論(transactive planning)，他指出規劃的工作往往僅由技術人員來完成，使得具有專業技能的規劃者與擁有生活經驗知識的被規劃者之間已經有了一條鴻溝，二者無法進行有效
47、的溝通。面對這種情勢，Friedmann(1973)認為規劃者與被規劃者之間的關係必須做結構性的調整，他指出規劃者與被規劃者必須多進行對話，經由這種對話接觸，彼此將可以交換知識，進行互相學習，然後一起把知識轉化為行動。GrabowHeskin(1973)也頗同意上述觀點，彼等認為以經濟理性為主導的規劃模式是一種權力集中、菁英式、及反對變遷的保守規劃型態，他們並大力批評所謂的理性規劃學者所堅持的科技及客觀的理念。他們要求徹底的更改這種規劃模式，將規劃的權力分散，轉交給能夠促進人們發展的社區及社會。而 Beauregard(1978)也從類似的觀點來批評理性規劃模式，他認為從某一方面而言，規劃專家
48、所主張的的專業技能及追求效率的考量，是用來維持現有的權力結構及保障特權。他因此認為現有以科技專家為主的意識型態，及規劃者與政府之間的關係，都必須做全面的重組。規劃理論在價值的選項方面，公平的考量必須取代效率，並且著重於社會分配的正義。另外，為了追求一個民主的規劃過程，幫助民眾直接參與，Forester(1982)繼Davidoff(1965)提倡的辯護式規劃之後，提出漸進式規劃(progressive planning)的理念。他藉由Lukes(1974)所述 權力三種面向 的理念，指出規劃過程中的資訊往往因政治及經濟等結構性因素而被扭曲，在這種情況之下，規劃者的主要任務即是避免這種情事的發生
49、，讓民眾能夠接觸到正確的資訊，瞭解政治經濟不公平的結構關係，如此一來，民眾才能夠被賦予批判的力量，而真正的民主規劃過程才有可能達徐世榮：以民眾觀點探討環境影響評估制度115成。Forester(1996)深受Habermas的影響，認為過去以科學為主的化約方法根本沒有辦法來解決複雜的社會問題，因此進一步指出，唯有透過用心溝通，並仔細傾聽民眾所講的的故事，才是規劃的主要內涵。因此，規劃理論的主要內涵已由過去所強調的實質規劃轉變為重視溝通過程，被視之為交互主觀、互相學習的辯論過程(Healey 1996；Innes 1998，1999)。由此觀之，規劃理論正處於一個典範交遞的年代，論者習以 現代化
50、 及 後現代化 相稱(Beauregard 1996；Healey 1996)。以往的主導者理性規劃模式已受到相當多的質疑，因為長久以來侷限於科技理性的觀點已經變成了一種支配霸權，它將許多其他重要的想法(如道德、公平、審美觀等)皆排除在外，認為彼等不值得人們的眷戀，而也唯有建築於科技理性之上的行動才算是人類文明的進步。如此一來，在這種追求進步的理念之下，資本的重要性往往凌駕於對於人類及環境的關懷，規劃理論的重心反而是以促進經濟成長及競爭力為主要的考量。如今，這種建基於對於現代化理念追求的規劃理論正面臨了相當大的挑戰，人們不再相信科技理性是唯一的判準。由此可知，一個仍然是立足於科技理性的環境影響