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1、我国国有资产信托监管制度研究内容摘要：加强对国有资产信托的监管既是有效防备信誉风险的需要，也是信托投资公司稳健运营的需要。本文从我国国有资产信托监管的现状和将来出发，重点研究了我国国有资产信托监管的监管主体体系架构和监管重心转移咨询题，并就监管配套制度建立同时提出了本人的看法。 关键词：国有资产信托 监管主体 监管重心 在变幻莫测的市场上，信托工具买卖的复杂性和风险性给国有资产治理和信托市场的健康开展带来了极大的不稳定要素：一方面，投资者追求高报答，其所面临的选择和投资渠道越来越多，但对信托创新产品的认识和理解却又相对缺乏；另一方面，一些信托投资公司等金融机构内部风险治理存在着疏漏或松懈，一旦
2、运营失败却极易引发市场动乱甚至诱发一系列的金融危机。因而，加强对国有资产信托的监管既是有效防备信誉风险的需要，也是信托投资公司稳健运营的需要。 一、国有资产信托监管体制：现状与将来 监管是监管主体为了实现监管目的利用各种监管手段对监管对象所采取的一种有认识的主动的干涉和操纵活动。1 金融监管的目的、目的和原则决定了金融监管的内容。2 目前，世界上许多国家对银行业和其他金融效劳业的监管仍采纳分业监管的体制，我国也不例外。在借鉴国际先进经历和充分考虑到我国国情的根底上，我国从大一统的金融监管体制过渡到现阶段的分业运营和分业监管体制，它习惯了中国初步建立市场经济条件下的经济、金融开展的情况，有效地保
3、障了金融业的稳健运营。3从目前的情况来看，我国国有资产信托实行的是双重监管方式，一方面要接受国有资产监视治理机构的监视治理；另一方面又要接受信托业监视治理机构的监视治理，而这两种监管均来自政府部门。于前者而言，这种监管是现行国有资产治理体制的必定要求，关于国有资产任何方式上的利用以及形态上的转换，各级、各地国资委作为出资人代表，必须严把审计评估、资产出让、产权买卖、债务处理、运转监视以及民主参与关，必须严格执行国有资产监视治理的法律法规；于后者来说，这种监管又是现行金融监管体制的必定结果，按照我国银行业监视治理法第2条第3款的规定，由国务院银行业监视治理机构（即银监会）对信托投资公司及其业务活
4、动进展监视治理，通过促进信托业的合法、稳健运转，维护公众对信托业的决心，以保护信托业的公平竞争，提高信托业的竞争力。2004年银监会下发的关于信托业监管的文件有70多个，明显加快了信托业监管的制度建立。针对一些人认为如今对信托业的监管过严了，中国银监会有关部门负责人曾表示，在现阶段，任何关于信托公司应该放松监管的说法，都不利于保护委托人、受益人的利益，也不利于信托公司行业的整体开展。4 总之，目前对国有资产信托的监管主要是从上述对国有资产的监管和对信托投资公司的监管这两个方面进展的。一方面，各级国有资产监视治理委员会代表国家履行着对国有资产出资人的监管职能；另一方面，国务院银行业监视治理委员会
5、按照银行业监视治理法的规定对信托投资公司这一非银行金融机构进展监管。关于这种监管方式，一些人提出了本人的担忧，即这种监管方式要么可能导致多重监管，降低监管效率，不利于国有资产信托的开展；要么可能出现监管的真空地带，不利于操纵金融体系的稳定与风险。 笔者认为，这种担忧并不是多余的，但必须说明的是，对任何国家来说，其所选择的详细监管方式，不仅有其经济尤其是金融开展程度方面的要素，同时也与其长期的历史监管方式和监管习惯不无关系。不以详细的环境为根底即对一种详细的监管方式作出必定优或劣的推断，未免会失之武断。随着国有资产信托的开展，合理确定其监管体制已成为顺理成章的事情，笔者认为，在一个新兴的金融市场
6、中，在一个没有健全的行业治理组织和高度自律的环境下，政府部门关于国有资产信托市场的监管是无可替代的，而且这种双重监管方式的选择完全合适我国国有资产信托开展的实际情况，双方监管的目的和重点并不一样。但是，反对政府管制的观点无疑也提示着政府管制有着其相伴而来的缺陷，应当在加强政府监管的同时，通过各种措施将政府监管所带来的消极妨碍降低到最小限度，如由于市场准入困难而造成的实际的垄断、市场参与者的道德风险等。从长远的开展趋势上看，必需要在政府监管的根底上，强调与培育市场参与者及自律组织的积极主动性，最终构成政府、自律组织、市场参与者等各个层面上的合理治理和监视，最终促使国有资产信托健康开展，有效防止国
7、有资产流失，实现国有资产的保值增值以及经济效益和社会效益的统一。 二、我国国有资产信托监管主体的体系架构 对国有资产信托监管方式的选择，直截了当触及监管组织的体系构造、监管方式和监管效率等金融监管的根本咨询题，也决定着监管目的的实现程度以及监管施行的本钱大小等重要事项。因而从理论上对国有资产信托的监管主体展开研究是十分必要的，它构成了对国有资产信托监管方式选择的根底性前提。监管主体从性质和权力来源上，能够细分为两类或者两个层面：其一是政府部门，即狭义的行政监管当局。其权利由国家给予，负责制定监管的各种规章制度并负责施行此类制度，任何市场主体违背规章制度，会遭受行政处分乃至刑事处分。其二是各种非
8、政府性质或者半官方的民间机构、行会组织。其权力主要来自于成员对机构的章程、决策的普遍认可，违背了其规定一般不会必定引发法律上的责任，却可能遭到机构的纪律处分。5 在我国的金融领域，由于银行、证券、保险、信托等金融行业之间的穿插和浸透日益明显，已经构成了一家金融机构需要多家监管机构共同施行监管的场面。就国有资产信托来说，前述现行的国有资产监管主体体系构成是存在缺陷的。应该看到，国资委和银监会是政府意志的代表，而政府监管在一定条件下的无效或失灵是不可否认的。政府在市场经济中的缺陷主要表现为：政府干涉假设无限扩张，就会导致设置庞大的机构，人员臃肿，超出政府应该调控的范围、层次和力度，不仅没有弥补市场
9、机制的短处，反而阻碍了市场机制造用的正常发挥。或者，由于政府制定法规、政策的失误和实行措施的不得力等缘故，也会出现政府的无效干涉。因而说，政府对金融业的监管是必要的，但其作用是有缺陷的，甚至可能出现监管失灵的情况。6 目前看来，行业自律与市场约束机制的缺乏，使得政府监管在整个监管体系中承担的责任畸重，其风险承担才能与责任不相匹配，进而导致假如放松行业监管将被迫承担监管不力的责任；而一旦管制过严，市场的创新空间被阻碍，又不利于提高整个行业的市场竞争力。这种进退两难的窘境的直截了当表现确实是监管体系构成要素失衡，责任风险不能有效分散，造成了监管当局在监管政策取向方面缺乏连接性，业界对监管政策不能构
10、成稳定预期。7从世界范围来看，在新的情势下，金融监管体制开展的一个新趋势是，对银行业和其他金融效劳业实行统一的监管，英国、日本、韩国都成立了统一的超级监管机构，对国内所有的（或绝大部分）金融业进展监管，显然我们不能无视国外金融业监管开展中出现的这种趋势，从长远角度看，国有资产信托的政府监管主体不宜太多，应适当进展集中。 建立以政府监管、行业自律与市场约束为特征的三位一体的监管主体体系，是实现市场风险识别和风险承担责任的合理分散和匹配，促进国有资产信托市场健康稳步开展的重要保障。信托行业的自律组织是不可或缺的市场治理者，其通过会员共同制定的规则能够有效约束行业内部的运营行为和买卖行为等，缓解监管
11、者与被监管者之间博弈过程中的紧张关系，进而维护金融平安，同时也能够有效节约政府监管的本钱支出。假如说政府监管对国有资产信托产品市场所采取的治理、制裁或处分等所产生的只是外部的强迫效应，那么，利用信托行业自律组织的自律认识进展自我约束、自我治理，则能够充分发挥内部约束的效果，从而构成前者有效发挥作用的根底。自律组织处于维护行业信誉和运转平安的考虑，所制定和执行的自我监管标准和标准较之法律规定而言要求要高出非常多，这些高标准的监管标准在信托产品市场的第一线进展实时、动态的风险监控，能够非常好地弥补政府金融监管部门监管才能的局限性，不但会节约施行有效监管的本钱，而且会提高整个信托市场的监管效率，成为
12、政府监管的有益补充。 与此同时，加强对信托公司市场行为的约束同样重要，笔者认为，在这一方面，建立国有资产信托的受托人破产隔离制度是其中的关键。该制度不仅是保护国有资产信托受益人和委托人利益的必定要求，而且从根本上看，是有效保护国有资产、防止国有资产流失的重要措施。我国信托法对破产隔离有所论及，但其所提供的机制尚不完全。完好的信托破产隔离应该包括两个方面，即信托财产与委托人破产风险的隔离和与受托人破产风险的隔离，任何一个方面的不完善都不是真正意义上的破产隔离，信托制度也将失去其应有的根源魅力。8 信托破产隔离与信托财产的独立性亲密联络在一起，受托人破产时，假如纯因其固有财产治理不善所致，且受托人
13、没有对信托财产发生道德风险，这种情况下信托财产与受托人破产是绝缘的，受托人破产后处理信托事务的权利义务由新受托人承继；但假如受托人在治理信托财产过程中发生了对信托财产的道德风险，那么显而易见该信托财产的平安便无法与受托人破产风险相隔离，受托人的道德风险足以威胁信托财产的平安性。9笔者认为，现时加强国有资产信托受托人破产隔离功能的关键，是对受托人道德风险施行有效的约束和操纵，为此，能够将基金托管中独立托管人制度引入国有资产信托中，明确规定托管人的资历和职责。 三、我国国有资产信托监管重心的转移 在现代经济社会中，假如没有恰当的监管，任何金融市场都难以运作良好。恰当、可靠、有效的监管能保证市场效率
14、，减少不确定性，加强市场决心；而糟糕的监管会使金融市场虚弱多病，不当监管甚至导致金融市场的灾难。因而，金融市场的竞争力，在相当程度上依赖于监管体系的组织才能和相应的支持性制度。笔者认为，就国有资产信托的监管来说，在建立和完善监管主体制度的同时，监管重心应从目前的合规性监管逐步向信托风险的防备和化解上转化。 目前的合规性监管有着其深入的现实缘故，其主要表现确实是信托市场的运转主体体系本身存在诸多缺乏，一方面，信托公司作为市场化的主体，其法人治理构造、内部风险操纵体系亟待完善，滥用关联买卖进展利益输送等违犯受托人诚信义务的行为仍时有发生，这种恶意侵占其他市场主体利益的倾向与真正的市场化原则是背道而
15、驰的；另一方面，信托产品的投资者应该是具有一定风险识别和承担才能的主体，但现实的情况是大多投资者极不成熟，在追求信托高收益的同时却不愿意承担相应的风险，期望由政府和银行为本人的投资风险买单，这一办法实际上折射出信托市场需求的一些非市场化要素。因而，维护社会稳定与恪守市场纪律成为了检验信托市场化运转的试金石。显然，在这一过程中仅仅实行合规性监管是远远不够的，信托公司作为专业化的金融机构，风险和收益一直是永久的话题，其在实现委托人利益最大化的同时，操纵相关的风险是其成功履行本身财产治理人职能的关键。 从微观层面看，国有资产信托在信托市场上涉及的风险主要有市场风险、信誉风险、流淌性风险、营运风险以及
16、法律风险等。整体而言，2003年信托产品在风险操纵方面采取了多种措施，详细包括财政支持、资产抵（质）押、第三者担保、贷款保险、银行信誉、优先/次级构造和发行公司本身的信誉等。相比之下，尽管2003年和2002年在信托产品的设计中采纳的风险操纵措施品种仍然一样，但对各种措施的使用侧重点有所不同。以政府信誉为例，在2003年的比重有明显下降，即由原来的36.84%下降到11.81%，从而反映了信托投资公司在信托产品开发中留意躲避可能由于政府信誉滥用而导致的风险，并力图通过其他市场化的风险操纵措施来到达同样的目的。而采纳资产抵押和质押以及依托信托公司本身信誉的比重则明显上升，均由过去的5.26%分别
17、到达2003年的14.96%和23.62%。总体上讲，在信托产品的风险操纵措施安排方面表现出较好的开展态势。但是，不同的信托产品其所面临的风险并不完全一样，越是在这种情况下，加强对国有资产信托的风险防备和操纵方面的监管就变得更为重要一些。 应该明确的是，监管重心的上述转化其最终目的仍然是为了促进国有资产信托市场中合格市场主体地位确实立，这种确立绝不是以信托机构股权构造中国有成份和民营成份比例的变化作为决定性要素，更不是只要简单的实现国退民进就可包治百病。笔者认为，构建股权构造合理、法人治理构造完善以及内部风险操纵健全的信托投资公司才是其真正市场主体地位成立的关键。应该说对这个咨询题信托业界根本
18、构成了共识，而且最近一段时间信托投资公司的监管部门制定的关于强迫信息披露、关联买卖操纵以及信托公司评级分类等措施的出台，也从外部推进了信托公司加快完善相关法人治理构造和内部风险操纵措施的步伐，但如何依照各个公司的实际情况，将这些原则与要求引入到公司的日常运营治理中去，建立实在可行的制度，则尚需时日，因而构建以资本充足率为核心的风险治理体系和以透明度建立为重点的公司信息披露制度，是国有资产信托监管中不可无视的重点所在。只有这些制度和体系真正得到完善，信托公司作为一个受人之托，代人理财的专业金融机构的市场主体地位才算真正得到确立，国有资产信托的平安也才会有更可靠的保障。 四、我国国有资产信托监管体
19、系的配套制度建立 除了信托税制改革之外，作为国有资产信托监管体系的配套制度建立还包括信誉制度建立和法制建立两个重要方面。笔者认为： （一） 要提高国有资产信托的监管效果，必须加强信誉制度的建立步伐。现代市场经济条件下，信誉不能仅仅作为一种美德来倡导，还必须构成一种制度。国有资产信托的开展，离不开信誉这一根底。因而，首先要建立和完善个人和企业信誉制度，通过多种方式强化市场主体的信誉观念和信誉认识，这是健全整个社会信誉体系的关键；其次要进一步促进信誉中介效劳行业的市场化开展，通过开展各种提供信誉效劳的中介机构，建立社会信誉评估体系，以减少信息不对称所带来的信誉风险；再次要加强政府信誉建立，加快建立
20、国家信誉治理体系，通过建立信誉材料数据库和实现信誉材料的开放，对信誉材料的公开、合法、正当的搜集与使用通过立法的方式作出明确规定，确保向社会公众提供风险信息的中介效劳机构能够健康开展，为社会信誉确实立奠定根底；最后，要进一步加强行业自律建立，引导企业加强本身信誉治理，提高其自我信誉操纵才能和信誉风险防备才能。建议通过引导企业建立客户资信治理制度、内部授信制度和应收账款治理制度等方法，提升企业的信誉治理水平。（二） 法制建立是国有资产信托监管配套制度建立中的重中之重。目前的一法两规只是搭建了信托根底法、信托主体法和信托主业法的框架，尚有许多内容需要补充和完善，特别是关于信托业务立法在国外乃立法的
21、重点，如日本的证券投资信托法、贷款信托法都是围绕着专业的业务品种所进展的立法，而目前我国这方面的立法只局限在资金信托业务，关于更广泛的财产信托和公益信托等业务还存在法律空白，这直截了当导致了法律的真空，去年信托创新中个别信托公司通过财产信托的方式躲避资金信托200份的限制导致的争论充分说明了这一点。因而，顺应市场变化需求，及时出台相关的业务专项法律法规是信托业开展所必须的制度保证。就国有资产信托来说，今后我国应进一步加大对国有资产信托业务和信托产品监视和治理的立法工作力度，以单行法和特别法等方式，建立起一套具有中国特色，能够满足国有资产信托健康开展的信托法律制度体系，因而条件成熟时完全有必要制定一部系统的国有资产信托法。