应急管理方面的背景知识.pdf

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1、 应急管理方面的背景知识 一、事故应急救援的基本任务及特点 （一）事故应急救援的基本任务 事故应急救援的总目标-是通过有效的应急救援行动，尽可能地降低事故的后果，包括：1.人员伤亡 2.财产损失 3.环境破坏 事故应急救援的基本任务包括下述 4 个方面：（l）立即组织营救受害人员，保护其他人员。抢救受害人员是应急救援的首要任务。（2）迅速控制事态，防止事故扩大 对事故造成的危害进行检测、监测，测定事故的危害区域、危害性质及危害程度。（3）消除危害后果，做好现场恢复。及时清理废墟和恢复基本设施，将事故现场恢复至相对稳定的状态。（4）查清事故原因，评估危害程度。事故发生后应及时调查事故的发生原因和

2、事故性质，并总结救援工作中的经验和教训。（二）事故应急救援的特点 事故应急救援具有以下 3 个的特点 特点 1:不确定性和突发性 不确定性和突发性是各类公共安全事故、灾害与事件的共同特征，大部分事故都是突然爆发，爆发前基本没有明显征兆，而且一旦发生，发展蔓延迅速，甚至失控。特点 2:应急活动的复杂性 应急活动的复杂性主要表现在：危险工艺、矿山井下事故事故、灾害或事件影响因素与演变规律的不确定性和不可预见的多变性；众多来自不同部门参与应急救援活动的单位，在信息沟通、行动协调与指挥、授权与职责、通讯等方面的有效组织和管理；应急响应过程中公众的反应、恐慌心理、公众过急等突发行为复杂性等。较强的专业技

3、术支持，包括：易燃、有毒危险物质、复杂处置等 对每一行动方案、监测以及应急人员防护等都需要在专业人员的支持下进行决策。特点 3:后果、影响易猝变、激化和放大 公共安全事故虽然是小概率事件，但后果一般比较严重，能造成 广泛的公众影响，应急处理不慎，就可能改变发生混乱和冲突，会使卷入人群数量增加和人员伤亡与财产损失后果加大，猝变、激化与放大，造成失控状态。不但迫使应急呼应升级，甚至可导致社会性危机出现，使公众立即陷入巨大的动荡与恐慌之中。因此，重大事故（件）的处置必须坚决果断，而且越早越好，防止事态扩大 二、事故应急救援的相关法律法规要求 2006 年 l 月 8 日，国务院发布了国家突发公共事件

4、总体应急预案，明确了各类突发公共事件分级分类和预案框架体系，规定了国务院应对特别重大突发公共事件的组织体系、工作机制等内容，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。预案中规定：国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构；国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用；国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作；地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构。预案将突发公共事件分为 4 类：自然灾害 事故灾难 公共卫生事件 社会安全事件 按照各类突发公共事件的性质、严重程度、

5、可控性和影响范围等因素，将公共突发事件分为四级，即：级（特别重大）级（重大）级（较大）级（一般）特别重大或者重大突发公共事件发生后，省级人民政府、国务院有关部门要在 4 小时内向国务院报告，同时通报有关地区和部门。三、事故应急管理的过程 重大事故的应急管理不只限于事故发生后的应急救援行动。应急管理是对重大事故的全过程管理，贯穿于事故发生前、中、后的各个过程，充分体现了预防为主，常备不懈的应急思想。（一）预防 在应急管理中预防有两层含义：一是事故的预防工作，即通过安全管理和安全技术等手段，尽可能地防止事故的发生，实现本质安全；二是在假定事故必然发生的前提下，通过预先采取的预防措施，达到降低或减缓

6、事故的影响或后果的严重程度，如加大建筑物的安全距离、工厂选址的安全规划、减少危险物品的存量、设置防护墙以及开展公众教育等。从长远看，低成本、高效率的预防措施是减少事故损失的关键。（二）准备 应急准备是应急管理过程中一个极其关键的过程。它是针对可能发生的事故，为迅速有效地开展应急行动而预先所做的各种准备。（三）响应 应急响应是在事故发生后立即采取的应急与救援行动 1.组织体制 应急救援体系组织体制建设中的 管理机构-是指维持应急日常管理的负责部门；功能部门-包括：与应急活动有关的各类组织机构，如消防、医疗机构等；应急指挥-是在应急预案启动后，负责应急救援活动场外与场内指挥系统；救援队伍-则由专业

7、和志愿人员组成。2.运作机制 应急救援活动一般划分为 4 个阶段 1.应急准备 2.初级反应 3.扩大应急 4.应急恢复 应急运作机制主要由 4 个基本机制组成：1.统一指挥-是应急活动的最基本原则。2.分级响应-是指在初级响应到扩大应急的过程中实行的分级响应的机制。3.属地为主-强调第一反应的思想和以现场应急、现场指挥为主的原则。4.公众动员-机制是应急机制的基础，也是整个应急体系的基础。3.法制基础 况。2.二级紧急情况-需要两个或更多个部门响应的紧急情况。3.三级紧急情况-能被一个部门正常可利用的资源处理的紧急情况。（三）事故应急救援体系响应程序 事故应急救援系统的应急响应程序，按过程可

8、分为：接警 响应级别确定 应急启动 救援行动 应急恢复 应急结束 如图所示。1.接警与响应级别确定-接到事故报警后，按照工作程序，对警情做出判断，初步确定相应的响应级别。如果事故不足以启动应急救援体系的最低响应级别，响应关闭。2.应急启动-应急响应级别确定后，按所确定的响应级别启动应急程序，如通知应急中心有关人员到位、开通信息与通讯网络、通知调配救援所需的应急资源（包括应急队伍和物资、装备等）、成立现场指挥部等。3.救援行动-有关应急队伍进入事故现场后，迅速开展事故侦测、警戒、疏散、人员救助、工程抢险等有关应急救援工作，专家组为救援决策提供建议和技术支持。当事态超出响应级别无法得到有效控制时，

9、向应急中心请求实施更高级别的应急响应。4.应急恢复-救援行动结束后，进人临时应急恢复阶段。该阶段 主要包括现场清理、人员清点和撤离、警戒解除、善后处理和事故调查等。5.应急结束-执行应急关闭程序，由事故总指挥宣布应急结束。（四）现场指挥系统的组织结构 为保证现场应急救援工作的有效实施，必须对事故现场的所有应急救援工作实施统一的指挥和管理，即：建立事故指挥系统（ICS），形成清晰的指挥链，以便及时地获取事故信息、分析和评估势态，确定救援的优先目标，决定如何实施快速、有效的救援行动和保护生命的安全措施，指挥和协调各方应急力量的行动，高效地利用可获取的资源，确保应急决策的正确性和应急行动的整体性和有

10、效性。现场应急指挥系统的结构应当在紧急事件发生前就已建立，预先对指挥结构达成致意见，将有助于保证应急各方明确各自的职责，并在应急救援过程中更好地履行职责。现场指挥系统模块化的结构由 5 个核心应急响应职能组成:如图所示。1.事故指挥官 事故指挥官负责现场应急响应所有方面的工作，包括：确定事故目标及实现目标的策略，批准实施书面或口头的事故行动计划，高效地调配现场资源，落实保障人员安全与健康的措施，管理现场所有的应急行动。2.行动部 行动部负责所有主要的应急行动：所有的战术行动都依据事故行动计划来完成。3.策划部 准备和起草事故行动计划，并对有关的信息进行归档。4.后勤部 后勤部负责：5.资金/行

11、政部 资金/行政部负责：跟踪事故的所有费用并进行评估，承担其他职能未涉及的管理职责。应急预案的编制 事故应急预案的作用 事故应急预案在应急救援中的具体作用：（1）明确了应急救援的范围和体系，使应急准备和应急管理有据可依，尤其是培训和演习工作的开展。（2）有利于做出及时的应急响应，降低事故的危害程度。（3）是各类突发重大事故的应急基础。可以针对特定危害编制专项应急预案，有针对性地制定应急措施、进行专项应急准备和演习。（4）当发生超过应急能力的重大事故时，便于与上级应急部门的协调。（5）有利于提高风险防范意识。策划重大事故应急预案时应充分考虑下列因素：（1）重大危险普查的结果，包括重大危险源的数量

12、、种类及分布情况，重大事故隐患情况等。（2）本地区的地质、气象、水文等不利的自然条件（如地震、洪水、台风等）及其影响。（3）本地区以及国家和上级机构已制定的应急预案的情况。（4）本地区以往灾难事故的发生情况。（5）功能区布置及相互影响情况。（6）周边重大危险可能带来的影响。（7）国家及地方相关法律法规的要求。重大事故应急预案的层次 应急预案可分为 3 个层次，如图 2-4 所示 对应急预案合理地划分分层次，是将各种类型应急预案有机组合在一起的有效方法。（一）综合预案-相当于总体预案，阐述预案的应急方针、政策，应急组织结构及相应的职责，应急行动的总体思路等。（二）专项预案-是针对某种具体的、特定

13、类型的紧急情况，如危险物质泄漏、火灾、某一自然灾害等的应急而制定的。（三）现场预案-是针对特定的具体场所（即以现场为目标），通常是该类型事故风险较大的场所、装置或重要防护区域等所制定的预案。如：危险化学品事故专项预案下编制的某重大危险源的应急预案等。现场预案的另一特殊形式为单项预案。单项预案可以是针对一大型公众聚集活动（如经济、文化、体育、民俗、娱乐、集会等活动）或高风险的建设施工或维修活动（如人口高密度区建筑物的定向爆破、生命线施工维护等活动）而制定的临时 性应急行动方案。随着这些活动的结束，预案的有效性也随之终结。应急预案的基本结构 如图 2-5 所示的1+4预案编制结构，是由一个基本预案

14、加上应急功能设置、特殊风险管理、标准操作程序和支持附件构成的。（一）基本预案 基本预案是应急预案的总体描述，主要：阐述应急预案所要解决的紧急情况、应急的组织体系、方针、应急资源、应急的总体思路，明确各应急组织在应急准备和应急行动中的职责以及应急预案的演练和管理等规定。（二）应急功能设置 应急功能是指针对各类重大事故应急救援中通常采取的一系列的基本应急行动和任务，（三）特殊风险管理 特殊风险指根据某类事故灾难、灾害的典型特征，需要对其应急功能做出针对性安排的风险。（四）标准操作程序 各应急功能的主要责任部门必须组织制定相应的标准操作程序，为应急组织或个人提供履行应急预案中规定职责和任务的详细指导

15、。（五）支持附件 支持附件主要包括：应急救援的有关支持保障系统的描述及有关的附图表，如：危险分析附件，通讯联络附件，法律法规附件，机构和应急资源附件，教育、培训、训练和演习附件，技术支持附件，协议附件，其他支持附件等。从广义上来说，应急预案是一个由各级文件构成的文件体系，它不仅是应急预案本身，也包括针对某个特定的应急任务或功能所制定的工作程序等。四、应急预案的编制程序 应急预案的编制应包括下面 6 个程序：（1）成立工作组-（2）收集资料-（3）危险源与风险分析-（4）应急能力评估-（5）应急预案编制-（6）应急预案的评审与发布-五、重大事故应急预案核心要素及编制要求 应急预案是针对可能发生的

16、重大事故所需的应急准备和应急响应行动而制定的指导性文件，其核心内容如下：（1）对紧急情况或事故灾害及其后果的预测、辨识和评估。（2）规定应急救援各方组织的详细职责。（3）应急救援行动的指挥与协调。（4）应急救援中可用的人员、设备、设施、物资、经费保障和其他资源，包括社会和外部援助资源等。（5）在紧急情况或事故灾害发生时保护生命、财产和环境安全的措施。（6）现场恢复。（7）其他，如应急培训和演练，法律法规的要求等。应急预案是整个应急管理体系的反映，它不仅包括：事故发生过程中的应急响应和救援措施，事故发生前的各种应急准备和事故发生后的紧急恢复，以及预案的管理与更新。一个完善的应急预案按相应的过程可

17、分为：（一）方针与原则 应急救援体系首先应有一个明确的方针和原则来作为指导应急救援工作的纲领。方针与原则反映了应急救援工作的优先方向、政策、范围和总体目标，如：保护人员安全优先 防止和控制事故蔓延优先 保护环境优先 方针与原则还应体现对事故损失控制的基本思想：预防为主 常备不懈 统一指挥 高效协调 持续改进。（二）应急策划 应急策划包括 3 个二级要素：危险分析-目的：明确应急的对象（可能存在的重大事故）、事故的性质及 其影响范围、后果严重程度等，为应急准备、应急响应和减灾措施提供决策和指导依据。包括：危险识别、脆弱性分析、风险分析 资源分析-目的：针对危险分析所确定的主要危险，明确应急救援所

18、需的资源，列出可用的应急力量和资源，包括：各类应急力量的组成及分布情况；各种重要应急设备、物资的准备情况；上级救援机构或周边可用的应急资源。法律法规要求-有关应急救援的法律法规是开展应急救援工作的重要前提保障，编制预案时应列出引用的有关法律、法规。（三）应急准备 应急预案能否在应急救援中成功地发挥作用，不仅仅取决于应急预案自身的完善程度，还取决于应急准备的充分与否。应急准备应当依据应急策划的结果开展，（一）方针与原则 应急救援体系首先应有一个明确的方针和原则来作为指导应急救援工作的纲领。方针与原则反映了应急救援工作的优先方向、政策、范围和总体目标，如：保护人员安全优先 防止和控制事故蔓延优先

19、保护环境优先 方针与原则还应体现对事故损失控制的基本思想：预防为主 常备不懈 统一指挥 高效协调 持续改进。（二）应急策划 应急策划包括 3 个二级要素：危险分析-目的：明确应急的对象（可能存在的重大事故）、事故的性质及其影响范围、后果严重程度等，为应急准备、应急响应和减灾措施提供决策和指导依据。包括：危险识别、脆弱性分析、风险分析 资源分析-目的：针对危险分析所确定的主要危险，明确应急救援所需的资源，列出可用的应急力量和资源，包括：各类应急力量的组成及分布情况；各种重要应急设备、物资的准备情况；上级救援机构或周边可用的应急资源。法律法规要求-有关应急救援的法律法规是开展应急救援工作的重要前提

20、保障，编制预案时应列出引用的有关法律、法规。（三）应急准备 应急预案能否在应急救援中成功地发挥作用，不仅仅取决于应急预案自身的完善程度，还取决于应急准备的充分与否。应急准备应当依据应急策划的结果开展，（四）应急响应 应急响应包括应急救援过程中一系列需要明确并实施的核心应急功能和任务，这些核心功能具有一定的独立性，但相互之间又密切联系，构成了应急响应的有机整体。应急响应的核心功能和任务包括：1.接警与通知 2.指挥与控制 3.警报和紧急公告 4.通讯 5.事态监测与评估 6.警戒与治安 7.人群疏散与安置 8.医疗与卫生 9.公共关系 10.应急人员安全 11.消防和抢险 12.泄漏物控制 （五

21、）现场恢复 现场恢复也可称为紧急恢复，是指事故被控制住后所进行的短期恢复，从应急过程来说意味着应急救援工作的结束，进入到另一个工作阶段，即将现场恢复到一个基本稳定的状态。在现场恢复的过程中仍存在潜在的危险，如余烬复燃、受损建筑倒塌等，所以应充分考虑现场恢复过程中可能的危险。该部分主要内容应包括：1.宣布应急结束的程序；2.撤离和交接程序；3.恢复正常状态的程序；4.现场清理和受影响区域的连续检测；5.事故调查与后果评价等。（六）预案管理与评审改进 应急预案是应急救援工作的指导文件，具有法规权威性。应当对预案的制定、修改、更新、批准和发布做出明确的管理规定。保证定期或在应急演习、应急救援后对应急

22、预案进行评审。针对实际情况以及预案中所暴露出的缺陷，不断地更新、完善和改进。窗体底端 应急预案的演练 应急预案的演练是检验、评价和保持应急能力的一个重要手段。应急演练重要作用突出体现在：1.可在事故真正发生前暴露预案和程序的缺陷，2.发现应急资源的不足（包括人力和设备等），3.改善各应急部门、机构、人员之间的协调，4.增强公众应对突发重大事故救援的信心和应急意识，5.提高应急人员的熟练程度和技术水平，6.进一步明确各自的岗位与职责，7.提高各级预案之间的协调性，8.提高整体应急反应能力。一、演练的类型 可采用不同规模的应急演练方法对应急预案的完整性和周密性进行评估。（三）全面演练 全面演练指针

23、对应急预案中全部或大部分应急响应功能，检验、评价应急组织应急运行能力的演练活动。全面演练一般要求持续几个小时，采取交互式方式进行，演练过程要求尽量真实，调用更多的应急人员和资源，并开展人员、设备及其他资源的实战性演练，以检验相互协调的应急响应能力。演练完成后，除采取口头评论、书面汇报外，还应提交正式的书面报告。确定采取哪种类型的演练方法时，应考虑以下因素：（1）应急预案和响应程序制定工作的进展情况。（2）本辖区面临风险的性质和大小。（3）本辖区现有应急响应能力。（4）应急演练成本及资金筹措状况。（5）有关政府部门对应急演练工作的态度。（6）应急组织投入的资源状况。（7）国家及地方政府部门颁布的

24、有关应急演练的规定。无论选择何种演练方法，应急演练方案必须与辖区重大事故应急管理的需求和资源条件相适应。应急演练的原则 1、结合实际、合理定位。2、着眼实战、讲求实效。3、精心组织、确保安全。4、统筹规划、厉行节约。应急演练的类型 1、按组织方式分类，可以分为桌面演练和实战演练。2、按演练内容分类，可以分为单项演练和综合演练。3、按演练目的和作用分类，可以分为检验性演练、示范性演练和研究性演练。应急演练的组织与实施。一次完整的应急演练活动要包括计划、准备、实施、评总结和改进等五个阶段。1、计划阶段的主要任务：明确演练需求，提出演练的基本构想和初步安排。2、准备阶段的主要任务：完成演练策划，编制

25、演练总体方案及其附件，进行必要的培训和预演。3、实施阶段的主要任务：按照演练总体方案完成各项演练活动，为演练评估总结收集信息。4、评估总结阶段的主要任务：评估总结演练参与单位在应急准备方面的问题和不足，明确改进的重点，提出改进计划。5、改进阶段的主要任务：按照改进计划，由相关单位实施落实，并对改进效果进行监督检查。演练准备 演练准备的核心工作是设计演练总体方案。演练总体方案是对演练活动的详细安排。演练总体方案的设计一般包括确定演练目标、设计演练情景与演练流程、设计技术保障方案、设计评估标准与方法、编写演练方案文件等内容。成立演练组织机构 1、演练领导小组 2、策划部 3、保障部 4、评估组 5

26、、参演队伍和人员 编写演练方案文件 演练方案文件主要包括演练总体方案及其相关附件。附件一般有演练人员手册、演练控制指南、技术保障方案和脚本、演练评估指南、演练脚本和解说词等。演练的保障工作 人员、经费、场地、物资器材、技术和安全六项保障。演练结束与意外终止 演练实施过程中出现下列情况，经演练领导小组决定，由演练总指挥或总策划按照事先规定的程序和指令终止演练：1、出现真实突发事件，需要参演人员参与应急处置时，要终止演练。2、出现特殊或意外情况，短时间内不能妥善处理或解决时，可提前终止演练。编写演练总结报告 演练总结报告的内容包括：演练目的，时间和地点，参演单位和和人员，演练方案概要，发现的问题与

27、原因，经验和教训，以及改进有关工作的建议、改进计划、落实改进责任与时限等。二、演练的参与人员 应急演练的参与人员包括：参演人员-是指在应急组织中承担具体任务，并在演练过程中尽可能对演练情景或模拟事件做出真实情景下可能采取的响应行动的人员，相当于通常所说的演员。控制人员-是指根据演练情景，控制演练时间进度的人员。模拟人员-是指演练过程中扮演、代替某些应急组织和服务部门，或模拟紧急事件、事态发展的人员。评价人员-是指负责观察演练进展情况并予以记录的人员。观摩人员-是指来自有关部门、外部机构和旁观演练过程的观众。这 5 类人员在演练过程中都有着重要的作用，并且在演练过程中都应佩戴能表明其身份的识别符

28、。三、演练实施的基本过程 三、演练实施的基本过程 由于应急演练是由许多机构和组织共同参与的一系列行为和活动，因此，应急演练的组织与实施是一项非常复杂的任务，建立应急演练策划小组（或领导小组）是成功组织开展应急演练工作的关键。策划小组应由多种专业人员组成，包括来自消防、公安、医疗急救、应急管理、市政、学校、气象部门的人员，以及新闻媒体、企业、交通运输单位的代表等；必要时，军队、核事故应急组织或机构也可派出人员参加策划小组。为确保演练的成功，参演人员不得参加策划小组，更不能参与演练方案的设计。综合性应急演练的过程可划分为演练准备、演练实施和演练总结3 个阶段，各阶段的基本任务如图所示。四、演练结果

29、的评价 应急演练结束后应对演练的效果做出评价，并提交演练报告，详细说明演练过程中发现的问题。按照对应急救援工作及时有效性的影响程度，将演练过程中发现的问题分为：不足项 整改项 改进项 （一）不足项 不足项指演练过程中观察或识别出的应急准备缺陷，可能导致在紧急事件发生时，不能确保应急组织或应急救援体系有能力采取合理应对措施，保护公众的安全与健康。（二）整改项 整改项指演练过程中观察或识别出的，单独不可能在应急救援中对公众的安全与健康造成不良影响的应急准备缺陷。整改项应在下次演练前予以纠正。（三）改进项 改进项指应急准备过程中应予改善的问题。改进项不同于不足项和整改项，它不会对人员安全与健康产生严重的影响，视情况予以改进，不必一定要求予以纠正。（注：专业文档是经验性极强的领域，无法思考和涵盖全面，素材和资料部分来自网络，供参考。可复制、编制，期待你的好评与关注）