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1、第第1111章行政改革章行政改革第1页，本讲稿共14页一、行政改革的基本含义一、行政改革的基本含义o行政改革是指国家行政机关为适应内外部环境的变化，行政改革是指国家行政机关为适应内外部环境的变化，对行政管理的诸方面因素进行的调整和变革。对行政管理的诸方面因素进行的调整和变革。它包括行它包括行政责权的划分、行政职能、行政组织、人事制度、领导政责权的划分、行政职能、行政组织、人事制度、领导制度、行政方式和行政运行机制等方面的改革。制度、行政方式和行政运行机制等方面的改革。o从一般意义上看，行政改革至少涉及以下三个方面：从一般意义上看，行政改革至少涉及以下三个方面：一一是结构性变革，是结构性变革，如
2、行政组织结构的重组、层级的简化、如行政组织结构的重组、层级的简化、人员的精简；人员的精简；二是工具层面的变革，二是工具层面的变革，它涉及到政府治它涉及到政府治理方式、方法以及公务员做事的方式；理方式、方法以及公务员做事的方式；三是价值层面三是价值层面的变革，的变革，涉及到政府人员的观念变革。涉及到政府人员的观念变革。第2页，本讲稿共14页o哈佛大学教授巴达赫哈佛大学教授巴达赫(Bardach)(Bardach)对动力问题的对动力问题的重要性做过如下评论：重要性做过如下评论：公共管理和公共行政公共管理和公共行政学中需要一种理论，能够阐释什么东西在什学中需要一种理论，能够阐释什么东西在什么情况下会
3、激发创新精神而在另外一些情况么情况下会激发创新精神而在另外一些情况下又不能，包括当创新精神被激发出来时将下又不能，包括当创新精神被激发出来时将采取哪些形式。采取哪些形式。o现有研究的缺失在于：现有研究的缺失在于：改革动力被视为一个改革动力被视为一个先验的存在，不需要被探究也无从深究。然先验的存在，不需要被探究也无从深究。然而，忽视了动力问题的深入探讨，改革的深而，忽视了动力问题的深入探讨，改革的深化是不可能的。化是不可能的。二、创新动力的主要理论二、创新动力的主要理论第3页，本讲稿共14页二、创新动力的主要理论二、创新动力的主要理论（一）政府改革动力四理论模型（沃尔克）（一）政府改革动力四理论
4、模型（沃尔克）o公众压力模型公众压力模型 The public pressures modelThe public pressures modelo学习学习/仿效模型仿效模型 The learning modelThe learning modelo竞争模型竞争模型 The competition model The competition model o纵向影响模型纵向影响模型 The vertical influence modelThe vertical influence model公众压力最重要，竞争次之，纵向影响有利于推进改公众压力最重要，竞争次之，纵向影响有利于推进改革，但会减少
5、创新机会并束缚下级的创造性，压力缺革，但会减少创新机会并束缚下级的创造性，压力缺乏时学习对改革的推进作用非常有限。乏时学习对改革的推进作用非常有限。第4页，本讲稿共14页勒温的群体动力学理论：勒温的群体动力学理论：变革的两个关键驱动因素，变革的两个关键驱动因素，一是外部压力情境，二是内部激励机制。前者都比一是外部压力情境，二是内部激励机制。前者都比后者更重要。后者更重要。Maria Teresa Balaguer-CollMaria Teresa Balaguer-Coll研究研究：政府效率得分随政府效率得分随税收的增加而减少。如果有稳定而富足的税收来税收的增加而减少。如果有稳定而富足的税收来
6、源，政府将缺少有效管理政府的动机。源，政府将缺少有效管理政府的动机。虽然虽然“工作更好工作更好”是全世界政府改革的美丽说辞，但是全世界政府改革的美丽说辞，但“成成本更少本更少”无疑是最重要的政治推动力。无疑是最重要的政治推动力。凯特尔凯特尔（二）压力与动力的关系（二）压力与动力的关系第5页，本讲稿共14页 从过程到结果：创造一个少花钱多从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府办事的政府 o我们的目标是创建一个高效率少花费的政府，我们的目标是创建一个高效率少花费的政府，同时改造我们自满的权利倾向的官僚作风。我同时改造我们自满的权利倾向的官僚作风。我们要重新设计，重新创造，再次复兴我们整个们要重新
7、设计，重新创造，再次复兴我们整个国民政府。国民政府。o公众对政府的信心从来没有这么低过，美国民公众对政府的信心从来没有这么低过，美国民众认为每一美元的税收有众认为每一美元的税收有48分是被浪费了。分是被浪费了。5/6的人希望在华盛顿进行基础改造。只有的人希望在华盛顿进行基础改造。只有20%的人认为政府大部分时候做的决定是正确的人认为政府大部分时候做的决定是正确的，远比的，远比30年前的年前的76%低得多。低得多。第6页，本讲稿共14页 三、国外政府改革的主要动力三、国外政府改革的主要动力（一）政府改革的三大动力（一）政府改革的三大动力1 1、国际环境变化与政府改革、国际环境变化与政府改革2 2
8、、国内环境变化与政府改革、国内环境变化与政府改革3 3、政府困境与政府改革、政府困境与政府改革 政府困境的核心是财政危机：一些欧洲学者把发达国政府困境的核心是财政危机：一些欧洲学者把发达国家当代政府改革称为家当代政府改革称为“财政驱动财政驱动”的改革，断言的改革，断言“改革主改革主要是由严重的财政赤字引起的，大规模预算削减的需要要是由严重的财政赤字引起的，大规模预算削减的需要无疑是改革的主要理由。无疑是改革的主要理由。”第7页，本讲稿共14页o 对大政府的厌烦创造了特殊政治气候对大政府的厌烦创造了特殊政治气候o 直接采取集体立法行动限制政府税收直接采取集体立法行动限制政府税收 财政驱动的改革：
9、急剧削弱的预算不能不影响到政府组财政驱动的改革：急剧削弱的预算不能不影响到政府组织和功能，会引起政府质的变化。织和功能，会引起政府质的变化。改革不是个人意志的独立产物，而是个人意志与环改革不是个人意志的独立产物，而是个人意志与环境条件互动的结果；外部压力比个人觉悟、进取心或社境条件互动的结果；外部压力比个人觉悟、进取心或社会责任感更能激起改革和创新；对政府而言，公民的变会责任感更能激起改革和创新；对政府而言，公民的变革期望和压力是行政改革的主要推动力。革期望和压力是行政改革的主要推动力。（二）财政危机与公众作用（二）财政危机与公众作用第8页，本讲稿共14页 四、我国改革深化的动力创新四、我国改
10、革深化的动力创新（一）财政压力的缺乏（一）财政压力的缺乏 花自己钱给自己办事：既讲节约又讲效果花自己钱给自己办事：既讲节约又讲效果 花自己钱给别人办事：只讲节约不讲效果花自己钱给别人办事：只讲节约不讲效果 花别人钱给自己办事：不讲节约只讲效果花别人钱给自己办事：不讲节约只讲效果 花别人钱给别人办事：不讲节约也不讲效果花别人钱给别人办事：不讲节约也不讲效果o管家当家约束乏力管家当家约束乏力（预算开支，其他）（预算开支，其他）o政府收入增长政府收入增长（税收扩张、预算外、部门创收）（税收扩张、预算外、部门创收）o支出结构上的活动余地支出结构上的活动余地第9页，本讲稿共14页o公众需求的表达方式比较
11、消极公众需求的表达方式比较消极o公众需求表达具有间接性特征（层层上传过公众需求表达具有间接性特征（层层上传过滤与失真）滤与失真）o公众需求表达具有被动性（依赖领导理念；公众需求表达具有被动性（依赖领导理念；缺乏刚性约束力）缺乏刚性约束力）俞可平：俞可平：政府创新是通过政府官员的改革行为得以实现的，政府创新是通过政府官员的改革行为得以实现的，因而其直接动力就是政府官员的责任心和进取心。因而其直接动力就是政府官员的责任心和进取心。民民主是个好东西主是个好东西（二）公众需求与体制内改革（二）公众需求与体制内改革第10页，本讲稿共14页 多层次、多元回路多层次、多元回路（三）改革动力的转换机制（三）改
12、革动力的转换机制单中心、单一回路单中心、单一回路 我们的问题：改革失真或扭曲的风险比较大；自我们的问题：改革失真或扭曲的风险比较大；自上而下推动改革，监督成本高昂。上而下推动改革，监督成本高昂。第11页，本讲稿共14页改革开放初期：改革开放初期：“短缺基础上的共同贫穷短缺基础上的共同贫穷”，改革具有明显，改革具有明显的的“帕累托改进帕累托改进”的特点，支持改革的力量最为强大。的特点，支持改革的力量最为强大。企业改革两条路：企业改革两条路：增量改革创造了大批富裕阶层；国企改革经增量改革创造了大批富裕阶层；国企改革经历了历了退出退出、下岗下岗等阵痛，演变成为固化的利益格局。等阵痛，演变成为固化的利
13、益格局。新历史阶段的改革：新历史阶段的改革：和谐社会、社会公正、以缩小地域和和谐社会、社会公正、以缩小地域和贫富差距、基本公共服务均等，改革脱离了贫富差距、基本公共服务均等，改革脱离了“帕累托改进帕累托改进”轨轨道，愈益具有道，愈益具有“劫富济贫劫富济贫”的味道，从而出现的味道，从而出现“原则支持，具体反原则支持，具体反对对”的情况，且潜在抵制者的队伍在壮大，呈现出从的情况，且潜在抵制者的队伍在壮大，呈现出从“孤军奋战孤军奋战”到到“联手行动联手行动”的苗头和趋势。的苗头和趋势。（四）改革阻力加大：现有利益格局（四）改革阻力加大：现有利益格局第12页，本讲稿共14页（五）新理念与传统动力机制之
14、间的矛盾（五）新理念与传统动力机制之间的矛盾o基层和地方政府离民众最近，最有条件了解、理解或直基层和地方政府离民众最近，最有条件了解、理解或直接体验民众疾苦和需求，但实际上主要发挥传声筒的作接体验民众疾苦和需求，但实际上主要发挥传声筒的作用，依靠中央改革意志实施改革。用，依靠中央改革意志实施改革。o改革的原初动力是回应民众需求，但其直接表现却是对中改革的原初动力是回应民众需求，但其直接表现却是对中央意志的响应，各级政府就改革的实施及其效果向中央负央意志的响应，各级政府就改革的实施及其效果向中央负责。责。o干部任用以民众满意、民众拥戴为主要依据，但民众干部任用以民众满意、民众拥戴为主要依据，但民
15、众满意拥戴与否实际上还是上级说了算。满意拥戴与否实际上还是上级说了算。第13页，本讲稿共14页（六）完善动力机制的根本出路（六）完善动力机制的根本出路o“体制内改革体制内改革”转变成转变成“体制外改革体制外改革”o“关门改革关门改革”转变成转变成“开放式改革开放式改革”o“政府主导型改革政府主导型改革”转变成转变成“民众主导型改革民众主导型改革”实现以上转变的核心是实现以上转变的核心是“赋权赋权”，即立足国情通过制度，即立足国情通过制度创新，以适当形式逐步赋予公众决定官员乌纱帽的权力，创新，以适当形式逐步赋予公众决定官员乌纱帽的权力，借此保证官员眼睛向下，增强对民众需求的回应性。借此保证官员眼睛向下，增强对民众需求的回应性。第14页，本讲稿共14页