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1、第十三章金融监管 第一节第一节 金融监管概述金融监管概述 一、金融监管的含义一、金融监管的含义金融监管是指金融监管当局根据金融法规对各类金融机构及其金融活动实施监督与管理，以保证金融体系的安全、稳定，保证公众利益。由于金融是现代经济的核心，是国民经济的命脉，金融活动状况对社会经济生活的影响广泛而深刻。因此，世界各国无不对金融业实行严格的监督管理。为实现监管目标，各国金融监管当局在执行监管时大多要遵循一些基本的原则。（一）依法管理原则各国金融管理体制各有不同，但在依法管理这点上是共同的。这有两重含义：一方面金融机构必须接受国家金融管理当局的监督管理，要有法律保证，不能有例外；另一方面，管理当局实
2、施监管必须依法而行。非如此则难以保持管理的权威性、严肃性和强制性，也就不能保证监管的有效性。（二）自我约束与外部强制管理相结合原则外部强制管理再缜密严格，也总是相对有限的，假如管理对象不配合、不协作、不愿自我约束，而是设法逃避、应付对抗，那么外部监督管理也难收到预期的效果；反之，如果将全部希望放在金融机构本身自觉自愿的自我约束上，则一系列不负责任的冒险经营行为和道德风险就难以有效地避免。因而，理智的做法是遵循自我约束和外部强制管理相结合的原则。（三）综合性管理原则金融管理应着眼于综合配套的系统化和最优化的效能，应当将行政的、经济的和法律的管理手段综合配套使用；应将直接的与间接的、外部的与内部的
3、、自愿的与强制的、正式的与非正式的、报表的与现场的、事先的与事后的、国内的与国外的、经常性的与集中突出性的、专业的与非专业的各种不同管理方式管理技术手段结合起来，综合配套使用。（四）社会经济效益原则安全稳健是一切金融法规和金融监督管理的中心目的，但不是唯一目的。从某种意义上讲，安全稳健并不是金融业存在发展的终极目的，它的终极目的在于满足社会经济的需要，促进社会经济的稳定发展。而要实现这一点，效益问题就具有决定性意义。所以，金融法规和金融管理不应只为安全而安全，只为管理而管理，而必须考虑严格管理同促进金融机构效益的协调关系。（一）经营安全性就是促使银行业成员安全经营，防止倒闭，从而保障社会公众的
4、利益和金融业的稳健运行。银行具有公共性，它接受存款，充当社会的支付系统，一旦个别银行倒闭，不仅会损害存款人利益，破坏整个社会的转账支付系统，甚至会带来挤兑而引发连锁性破产，导致金融风潮，对整个社会经济产生不利影响。（二）竞争平等性就是通过金融监督管理制度创造一个平等竞争的环境。防止垄断，保护竞争，限制大银行不合理的扩张，保证银行顾客不受歧视；但是，又防止过度竞争。鼓励商业银行在合理竞争的基础上提供高效率、多样化的金融服务，促进银行业的健康成长，从而提高社会的整体效益。（三）政策一致性就是通过监督管理，使商业银行的经营活动与中央银行实施货币政策的要求保持一致性。中央银行调节经济的货币政策必须通过
5、商业银行和其他金融机构的经营活动来实现。但是，商业银行以盈利为主要目标，它的经营政策有可能与中央银行货币政策的要求产生矛盾，抵消甚至破坏中央银行货币政策的实施效果。必须通过监督管理，及时发现商业银行那些与中央银行货币政策相违背的经营活动，并予以限制或取消，促使它们协助中央银行执行货币政策。三、金融监管的类型三、金融监管的类型按照不同的划分标准，可以将金融监管划分为不同的类型。根据是否按照不同的金融机构设置专门的监管机构划分，可以分为分业监管和混业监管，其中分业监管按照监管对象的不同又可以划分为银行监管、证券业监管、保险业监管等。根据是按照金融业务的类型来划分监管对象还是按照不同的金融机构来划分
6、监管对象可以划分为功能性监管和机构监管。根据监管模式的不同又可以划分为自律式监管、法制式监管和干预式监管，三者的代表分别是英国、美国和日本。（一）预防性管理包括市场准入、业务范围的限制和规定银行在开展业务活动时应遵守的基本规则等内容。1市场准入管理不管哪个国家，新设立金融机构都必须经有关主管当局审查批准，并依法登记注册，领取营业执照。例如，我国商业银行法规定，设立商业银行，应当经中国人民银行审批。设立商业银行的条件是：（1）有符合商业银行法和公司法规定的章程；（2）有符合商业银行法规定的注册资本最低限额；（3）有具备任职专业知识和业务工作经验的高级管理人员；（4）有健全的组织机构和管理制度；（
7、5）有符合要求的营业场所、安全防范措施和与业务有关的其他设施。中国人民银行审查设立申请时，应当考虑经济发展的需要和银行业竞争的状况。经批准设立的商业银行，由中国人民银行颁发经营许可证，并凭该许可证向工商行政管理部门办理登记，领取营业执照；市场准入管理的目的在于防止不合格成员或素质过低的成员讲人金融行业。3资本充足性管理银行资本除具有营业职能(购置固定资产)和保护职能(对存款和债务提供保护)外，还具有管制的职能，即通过规定资本与银行的资产或负债保持一定的比率来限制银行资产业务规模，控制风险。1988年巴塞尔协议要求签约国银行的资本对其经济加权计算的风险资产的比率(资本充足率)不得小于8，我国目前
8、规定的比率也是8。4流动性管理流动性不足是导致银行危机的最直接原因之一。因此，各国都要求银行必须保持一定的流动性资产，通常是规定商业银行持有的具有一定程度流动性的资产必须要在总资产中占有相当的比例，这就是流动性资产比例，是监管当局为防止银行资金周转不灵而采取的一项重要的措施。6对贷款和其他业务的管理主要是控制贷款的信用风险。比如，为防止贷款过于集中而规定对同一借款人的贷款余额与商业银行资本余额的最高比例，我国规定为10；对关系人发放贷款加以限制，银行不得对关系人发放信用贷款，对关系人发放担保贷款的条件不得优于其他借款人；要求银行对有问题贷款必须提取呆、坏账准备金；规定任何单位和个人不得强令商业
9、银行发放贷款或者提供担保；要求银行发放贷款时应当对借款人的借款用途、偿还能力、还款方式进行严格审查；鼓励银行发放抵押贷款；商业银行贷款，应当与借款人订立书面合同，等等。除以上外，银行法还规定了对银行设立分支机构以及银行合并、分立、终止的管理，对银行股份的管理，对利润分配的管理，对银行账表、清算方法、统计口径的管理等内容。（二）保护性管理银行监督管理制度除了事先采取一些预防性措施以外，还必须有事后的补救手段，万一银行发生倒闭事件或者濒临倒闭时才能及时补救，确保存款人利益，稳定金融体系，避免金融恐慌。紧急救援是当一个银行出现清偿能力危机时，如果中央银行或有关金融管理当局无意令其关门，就要采取有关行
10、动进行抢救。其方式有：（1）提供贷款以解决支付能力问题，具体办法是由中央银行直接贷款或者中央银行和商业银行共同建立的特别机构提供贷款，也有的是官方临时组织大银行集资救助，还有的是存款保险机构出面提供资金。（2）兼并，中央银行或存款保险机构支持大银行兼并有问题的银行，继承其资产和债务。（3）担保，由政府出面担保，购买有问题银行的资产，或者在有问题银行大量存款，或者收购有问题的银行，帮助有问题的银行渡过挤兑和清偿的难关。（4）接管，由金融管理当局对被接管的银行采取必要措施，以恢复其正常经营能力。值得注意的是，存款保险制度和紧急救援的保障作用，有可能造成银行在无“后顾之忧”的情况下从事高风险资产经营
11、，形成新的不安全因素“道德风险”，即是银行将风险转嫁给有关金融管理当局。对此，必须加强预防性的管理监督措施进行制约。二、金融监管的手段二、金融监管的手段（一）直接监管直接监管即是指稽核、检查。根据银行法，中央银行有权要求金融机构按照规定报送资产负债表、损益表以及其他财务会计报表和资料；有权对金融机构的经营活动进行定期或不定期的现场和非现场检查；有权制定金融机构经营的评级标准，并按照其经营管理状况把金融机构分为不同等级，施以不同的监督管理。监督、检查的形式主要有非现场检查和现场检查两种。非现场检查是建立在商业银行经营活动报告制度的基础之上的。中央银行主要通过对商业银行提交的各种报告和统计的分析来
12、完成检查监督职能。非现场检查是可以经常进行的，在检查活动中，非现场检查往往起着探路的作用，在非现场检查中出现的疑点或问题，一般会成为现场检查的重点。现场检查是由中央银行派出检查小组，到各商业银行进行实地检查。许多国家中央银行认为，只有现场检查才能真正发现商业银行存在的问题，是非现场检查所不及的。例如，美、日、法、意等国都十分重视现场检查，把那些在非现场检查中发现的问题，作为不定期现场检查的重点。银行检查的标准各国并不一致。1978年美国监管当局开始采用骆驼评级体系，它规定银行检查主要包括下列前五个方面，1997年采用新骆驼评级体系，在评级体系中加入第六个元素，即敏感性。1资本充足程度即看银行资
13、本与资产的比例是否符合法规标准。2资产质量检查银行逾期贷款、呆账及贷款损失、信用不好的证券等方面的情况，从保证资产安全的角度来评价它的质量。3经营管理能力从管理人员素质、遵守纪律情况、内部控制系统、应付意外事件的能力、近期计划、董事会的种种决定和会计稽核制度等方面来判断。4收益状况检查银行资产收益率(税后利润总资产)，衡量银行盈利水平，并看其是否补充了资本，贷款损失准备是否充足，分红水平是否过高，盈利来源是否合理合法，防止银行因追求眼前利益而忽视长期发展。5资产流动性检查银行的库存现金和随时可变现资产的数量和质量，看银行是否有足够的偿付能力。6敏感性注重分析银行对利率、汇率等市场因素变动的敏感
14、程度。经过以上五个方面的检查，由检查人员对银行进行评级，把银行分为不同级别，最后提出一个完整的检查报告，列出检查评级的情况、发现的问题及处理意见，然后根据不同级别的银行采取不同的管理措施，监督有问题的银行尽快改正。2要发挥行业组织自律监管作用为避免金融机构之间的不正当竞争，规范和矫正金融行为，以促进其协作运行和共同繁荣，金融行业内自律监管不可或缺。金融业自律监管主体主要是金融业公会或协会，以及金融某系统的同业组织，如银行公会，同业公会或行业协会作为一种民间金融监管组织，可以制定同业公约，加强行业管理，协调各方面关系，从而有效地沟通金融监管机构与金融机构之间的信息，有利于监管当局实施宏观金融管理
15、。此外，还可以发挥社会监督的作用。例如，通过建立社会举报制度和查处程序形成强大的社会监督威慑力，督促各金融机构依法经营和规范行事；利用社会监督机构协助进行监督管理，如会计师事务所、审计师事务所、律师事务所、资信评估机构等。第三节第三节 金融监管的模式金融监管的模式 一、世界各国金融监管的不同模式一、世界各国金融监管的不同模式由于各国地理条件和自然状况不同，经济结构和发展水平不同，以及政治和法律制度的显著差异，形成了世界各国金融监管的不同模式。(一)双线多头金融监管模式所谓“双线”是指在中央和地方设立两级中央银行机构，分别行使金融监管权，中央级机构是最高权力和管理机构，地方机构除执行统一的货币政
16、策外，在业务经营管理上具有较大的独立性。所谓“多头”是指在中央一级和地方一级又分别由两个或两个以上的机构负责银行体系的监督管理。世界上实行双线多头金融监管体制的国家不多，主要存在于实行联邦政治体制的国家，如美国、加拿大等。（二）单线多头金融监管模式所谓“单线”是指相对“双线”监管体制而言的，监管权利集中于中央，但在中央一线又分别由两个或两个以上的机构负责金融业务的监督管理。通常，这种多头监管体制是以财政部和中央银行为主体开展工作。实行这一监管体制的国家较多，代表国家有法国、德国、意大利、比利时、日本、新加坡等。在单线多头金融监管体制中，制约金融发展的因素比双线多头监管体制少很多。金融体系的集中
17、统一监管和金融工作的效率是显而易见的。在实行这一监管体制的国家中，人们也习惯和赞成各权力机构相互制约与平衡。各金融机构监管部门之间的协作也是不错的。例如：德国信贷机构联邦监督局同联邦银行之间，日本银行同大藏省银行管理局之间就配合默契，富有成就。即使像法国那种更多头的情况，也没有特殊的困难。但是，这种单线多头金融监管体系运行效率的关键在于各金融管理机构之间的合作。在一个不善合作与立法不健全的国家中，这种体制难以有效运行。再者，这种体制也面临着同双线多头监管体制类似的问题，如重复监管等。（四）跨国金融监管模式跨国金融监管模式是指在经济合作区域内，对该区域内的金融业实行统一的监督与管理的体制。行使这
18、一职能的机构是跨国中央银行，其代表是跨国的西非货币联盟和中非中央银行。跨国金融监管模式具有下列优点：一是跨国中央银行的股本为参加该货币联盟的各国所共有，而不是为某一国所独有；二是它为参加该货币联盟的所有国家执行中央银行职能，而不是单独为某一国家服务；三是它是临近一些国家自然的地区性联合，有利于经济金融合作；四是同某一发达国家有紧密的经济贸易关系，联盟货币与其货币维持共同的平价；五是成员国将金融管理权交给跨国中央银行，既可带来节约和有效的优点，又可避免由于缺乏金融人才和经验而带来的损失；六是具有相互合作、稳定金融、稳定经济的突出优点。但是，跨国金融监管模式运行成功的关键在于成员国的合作。一旦成员
19、国之间出现利益冲突，就会给金融业带来混乱。再者，在合作过程中，该国的金融管理政策也有可能会失去独立性。以上金融监管4种模式可以看出，金融监管模式的选择，一般至少受以下三个因素的影响。第一、市场经济与信用发达程度。市场经济发展水平高，信用发达国家，金融监管制度就比较健全完善，中央银行对外自主性较强，大多趋向双线多头或单线多头的金融监管体制；反之，商品经济与信用制度欠发达的国家，多数实行跨国的金融监管体制。第二、经济运行机制。一般以市场经济为主的国家，多数实行单线多头或双线多头的金融监管体制；中央计划经济为主的国家多数实行高度集中的金融监管体制。第三、国家体制。实行联邦制国家，地方自治权较大，地区
20、性利益较强的国家，多数实行双线多头的金融监管体制；反之，国家政治、经济、立法比较统一，国家权力比较集中，多数实行高度集中的金融监管体制。二、现代金融监管模式的发展趋势二、现代金融监管模式的发展趋势随着经济、金融环境的改变，金融监管体制也在不断进行适应性的调整和创新。虽然由于各国的金融发展水平、金融文化和历史传统存在较大差异，加之经济体制、政治体制、中央与地方的关系不同，各国的监管体制各具特色，但近年来在金融全球化的背景下，改革和重构监管体制已成为各国面临的共同问题。现代金融监管体制在发展的过程中呈现出一些新趋向，具体如下所述。（一）政府监管和自律监管趋于融合根据监管体系中政府监管与行业自律的重
21、要性不同，可分为政府监管体制和自律监管体制两类。政府监管体制是指政府积极参与金融监管，设立专门的监管机构并制定相应的管理法规，而行业自律只是起辅助作用。美国、日本及许多欧洲大陆国家多倚重规范化的政府监管。自律监管体制是指政府除了进行某些必要的国家立法外，较少对金融市场进行规制，市场管理主要依靠行业组织自律，金融机构也通过自我约束给予配合。英国在传统上倚重行业自律性的监管，是自律监管的典型。实际上，政府监管与自律监管是相辅相成的，随着20世纪90年代末期的金融混业化为标志的金融业发展趋势，人们更是认为政府监管与自律监管都是不可或缺的，应该同时强化。一方面，实行政府监管体制的国家开始日益重视行业自
22、律的作用。金融行业自律组织通过对行业内部的管理，避免业内不正当竞争，规范行业运作，促进金融机构同业之间的协作，减轻了政府监管机构的压力，同时与政府监管机构适时沟通，减少了金融机构与政府的摩擦。另一方面，实行自律监管体制的国家也开始通过立法和建立统一的监管机构，加强监管的规范化，将金融同业的自律机制逐渐纳入监管法制体系中。（二）外部监管和内部控制相互促进外部监管主体不再是一味从外部施加管制，而是更加注重促使金融机构强化内部控制制度，提高自我监控水平。金融监管机构对金融机构的内部控制提出了全方位的要求，包括建立科学的企业治理结构、独立与权威的内部监察机构、业务职能部门明确的风险控制分工及彼此相互制
23、约关系、谨慎的授信审批制度或分级授权制度、严格的会计控制制度、有效的内部检查与稽核制度及合理的员工管理制度。金融机构是否具有完善的内控机制和制度是金融监管机构进行检查的重要内容。此外，金融监管机构还鼓励金融机构开发控制风险的内部模型，以提高控制风险的技术水平，并增强其适用性。同时，金融机构健全有效的内部控制也是外部监管的基础。金融监管机构的监管目标必须通过金融机构自身的稳健经营来实现。严密的内部控制将使金融机构有效地防范和规避风险，而金融机构的安全运营是金融系统稳定安全的基本保障。此外，由于内控制度为金融机构划定了行为边界，促使其时刻保持足够的理性，也使金融监管机构实施监管的过程更为顺利。（三
24、）分业监管向统一监管转变分业监管是根据金融机构及其业务范围的划分，由多家专业监管机构分别进行监管；统一监管是指由一家监管机构承担监管职责，将金融业作为一个相互联系的整体统一进行监管。集中监管的支持者认为这种监管体制具有多种优点：首先，全面、广泛、统一的监管体制更适应金融混业经营的发展趋向，能够更为灵敏地发现多样化经营的金融机构不同业务部门存在的问题；其次，集中监管可实现规模经济，有利于节约行政成本；再次，集中监管还可以减少被监管者的奉行成本，因为被监管者只需与一家监管机构接触；此外，集中监管能够提高监管效率，避免过分的职责交叉、机构重叠和相互干扰，同时实现了监管资源共享，能够对监管对象进行有效
25、监管。赞成分业监管的一方则认为即使金融业传统的职能分工特征正在减弱，但是银行业、证券业和保险业仍会存在重要区别；分业监管的针对性和专业性更强，监管目标明确；单一监管机构体系庞大，内部协调和管理的成本将是不小的开支，而且处以绝对的监管垄断地位，容易出现官僚主义。20世纪80年代以来，在金融自由化和金融创新浪潮的冲击下，许多实行分业经营的国家纷纷走上混业经营的道路，与之相应，各国的金融监管体制也在逐渐发生重大转变。根据有关调查显示，虽然目前多数国家仍然实行分业监管，但是受到混业经营的影响，实行完全分业监管的国家在数目上呈现出减少趋势，不少国家的金融监管正向完全混业监管或部分混业监管的模式过渡。（四
26、）功能型监管理念对结构型监管提出挑战功能型监管理念由哈佛商学院的罗伯特莫顿提出。传统的机构型监管是以金融机构的类别为标准划分监管机构，而功能型监管是根据金融产品的特定功能来确定该金融产品的监管机构。功能型监管能够有效地解决混业经营中金融创新产品监管的归属问题，避免出现监管真空，而且主张实行跨产品、跨机构、跨市场的协调监管，更适应混业经营对金融监管体制的要求。由于金融产品的功能具有稳定性，使得据此设计的监管体制和监管规则更具连续性和一致性，同时又为金融创新提供了更大的空间。复习思考题复习思考题1什么是金融监管？为什么要进行金融监管？2金融监管的基本内容有哪些？3金融监管的方法有哪些？讨论题讨论题1结合最近发生的银行、证券业的违法违规案件，谈谈你对金融监管的建议。2金融监管如何与金融创新协调发展？