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1、第八章第八章 政策执行政策执行第一节第一节 政策执行的概念政策执行的概念一、基本含义一、基本含义1.1.政策执行是政策实施的具体过程，包括使政策作用于目标群体，政策执行是政策实施的具体过程，包括使政策作用于目标群体，以及使政策目标得以实现。以及使政策目标得以实现。2.2.政策执行一般涉及政府机构及其官员，他们所依赖的行政程序和政策执行一般涉及政府机构及其官员，他们所依赖的行政程序和技术，他们所遇到的政治上的支持和反对，以及目标群体给予的服技术，他们所遇到的政治上的支持和反对，以及目标群体给予的服从和反抗。从和反抗。3.3.政策执行并非是一个例行的、常规的或可预测的过程。政策执行并非是一个例行的
2、、常规的或可预测的过程。4.4.为了能够有效执行政策，政策有时候只能包括一些基本的目标为了能够有效执行政策，政策有时候只能包括一些基本的目标（有时甚至可能是不清晰的、不连贯的或没有被详细说明的）、一（有时甚至可能是不清晰的、不连贯的或没有被详细说明的）、一个指导性框架、实现政策目标的基本途径和所具有的一些局限。个指导性框架、实现政策目标的基本途径和所具有的一些局限。5.5.行政机构常被授权并且有很大的自由度颁布有关某一项政策的详行政机构常被授权并且有很大的自由度颁布有关某一项政策的详细规定和命令，使得该政策更加具体和更便于操作。细规定和命令，使得该政策更加具体和更便于操作。6.6.政策执行过程
3、中行政部门所要做的事，大部分是一些日常的、例政策执行过程中行政部门所要做的事，大部分是一些日常的、例行的、看似很乏味的事务性工作。然而正是这些普通和琐碎的工作行的、看似很乏味的事务性工作。然而正是这些普通和琐碎的工作导致了政策执行的结果，对政策内容的贯彻、政策影响的大小、政导致了政策执行的结果，对政策内容的贯彻、政策影响的大小、政策成功的程度都有着非常重要的影响。策成功的程度都有着非常重要的影响。二、政策执行的特征二、政策执行的特征（一）对象的适用性（一）对象的适用性1.1.对象的适用性指一定的政策只适用于一定的对象。对象的适用性指一定的政策只适用于一定的对象。2.2.任何政策的执行都要弄清楚
4、该项政策的适用对象及其范围。任何政策的执行都要弄清楚该项政策的适用对象及其范围。3.3.在政策中如何准确表达其对象和范围，是影响对象适用性的关键。在政策中如何准确表达其对象和范围，是影响对象适用性的关键。例如，消费者是否包括知假买假者？例如，消费者是否包括知假买假者？（二）执行的灵活性（二）执行的灵活性1.1.执行的灵活性是指执行机构可根据复杂多变的政策环境，采取多执行的灵活性是指执行机构可根据复杂多变的政策环境，采取多种多样的执行途径来实现既定的政策目标。种多样的执行途径来实现既定的政策目标。2.2.如果政策被不恰当地灵活执行，则会导致执行主体避重就轻，甚如果政策被不恰当地灵活执行，则会导致
5、执行主体避重就轻，甚至完全背离政策本身的初衷，反向执行。至完全背离政策本身的初衷，反向执行。3.3.例如，上有政策、下有对策；上有大政策，下有土政策。例如，上有政策、下有对策；上有大政策，下有土政策。（三）执行的有序性（三）执行的有序性1.1.执行的有序性是指政策执行应保持一定的阶段性顺序性和过程的执行的有序性是指政策执行应保持一定的阶段性顺序性和过程的连续性。连续性。2.2.执行的有序性要求执行程序的每个环节具有时间上的前后次序。执行的有序性要求执行程序的每个环节具有时间上的前后次序。政策执行一旦启动，就要一个阶段接一个阶段，一环扣一环，层次政策执行一旦启动，就要一个阶段接一个阶段，一环扣一
6、环，层次推进，依规定的次序进行下去。推进，依规定的次序进行下去。3.案例：案例：1987年十三大提出经济建设的总体战略部署：第一步目标，年十三大提出经济建设的总体战略部署：第一步目标，1981年到年到1990年实现国民生产总值比年实现国民生产总值比1980年翻一番，解决人民的温年翻一番，解决人民的温饱问题；第二步目标，饱问题；第二步目标，1991年到二十世纪末国民生产总值再增长一年到二十世纪末国民生产总值再增长一倍，人民生活达到小康水平；第三步目标，到二十一世纪中叶人民倍，人民生活达到小康水平；第三步目标，到二十一世纪中叶人民生活比较富裕，基本实现现代化，人均国民生产总值达到中等发达生活比较富
7、裕，基本实现现代化，人均国民生产总值达到中等发达国家水平，人民过上比较富裕的生活。国家水平，人民过上比较富裕的生活。（四）过程的动态性（四）过程的动态性1.1.过程的动态性是指政策执行的整个过程中，政策执行机构会根据过程的动态性是指政策执行的整个过程中，政策执行机构会根据具体情况不断改变、修正和调整原定的执行策略、计划和程序。具体情况不断改变、修正和调整原定的执行策略、计划和程序。2.2.政策的制定不能完全与复杂多变的客观现实一致；随着时间、执政策的制定不能完全与复杂多变的客观现实一致；随着时间、执行活动推进以及环境和条件的变化，执行中会遇到新情况、新问题，行活动推进以及环境和条件的变化，执行
8、中会遇到新情况、新问题，都会导致政策执行的变化和调整。都会导致政策执行的变化和调整。（五）执行的协调性（五）执行的协调性1.1.政策执行是各种政策要素在空间上的分配、重组、展开和运动的政策执行是各种政策要素在空间上的分配、重组、展开和运动的过程，其中任一要素的发展变化及各种要素的分配方式、比例和组过程，其中任一要素的发展变化及各种要素的分配方式、比例和组合结构等变化都会直接影响政策执行的进程。合结构等变化都会直接影响政策执行的进程。2.2.执行的协调性是指政策执行在空间上的协调性。执行的协调性是指政策执行在空间上的协调性。3.3.影响政策执行协调性的最主要因素是制度性因素。影响政策执行协调性的
9、最主要因素是制度性因素。（六）执行的时限性（六）执行的时限性1.1.政策执行的时限性不仅指政策执行中每一个环节都有时间上的要政策执行的时限性不仅指政策执行中每一个环节都有时间上的要求，还指政策执行进程的及时完成。求，还指政策执行进程的及时完成。2.2.执行的时限性要求政策执行不能急速地进行或过于缓慢地进行。执行的时限性要求政策执行不能急速地进行或过于缓慢地进行。3.3.影响执行时限性的一个主要因素：由利益冲突导致的某种妥协。影响执行时限性的一个主要因素：由利益冲突导致的某种妥协。三、政策执行的功能三、政策执行的功能（一）确保政策目标的实现（一）确保政策目标的实现1.1.任何政策最终都必须通过执
10、行过程才能实现政策目标，所以政策任何政策最终都必须通过执行过程才能实现政策目标，所以政策执行的首要功能是通过将政策转换成可操作的具体活动，按照政策执行的首要功能是通过将政策转换成可操作的具体活动，按照政策目标进行各种努力。目标进行各种努力。2.2.为实现政策目标，政策执行的过程往往是修正政策缺陷和弥补政为实现政策目标，政策执行的过程往往是修正政策缺陷和弥补政策漏洞的过程。策漏洞的过程。3.3.案例：我国房地产政策的变化轨迹案例：我国房地产政策的变化轨迹（1 1）19981998年，住房分配货币化。年，住房分配货币化。（2 2）20002000年，规范房地产市场，统一房屋中介收费标准；商年，规范
11、房地产市场，统一房屋中介收费标准；商品房买卖合同印发新示范文本；房产测量推行国家规范。品房买卖合同印发新示范文本；房产测量推行国家规范。（3 3）20012001年，为刺激消费，对房屋出租的税费进行减免等，年，为刺激消费，对房屋出租的税费进行减免等，繁荣房地产市场。繁荣房地产市场。（4 4）20032003年年8 8月国务院将房地产业作为国民经济的支主产业。月国务院将房地产业作为国民经济的支主产业。（5 5）20042004年出台年出台831831大限提高拿地大限提高拿地“门槛门槛”，从土地供给抑，从土地供给抑制房地产过热。制房地产过热。1010月央行月央行1010年来首次宣布上调存贷款利率。
12、年来首次宣布上调存贷款利率。（6 6）20052005年年3 3月房贷优惠政策取消，调控涉及消费层面，对月房贷优惠政策取消，调控涉及消费层面，对房价上涨过快的城市或地区，个人房贷首付比例从房价上涨过快的城市或地区，个人房贷首付比例从20%20%上调到上调到30%30%。3 3月房地产税改革深入，调控涉及交易环节。老国八条月房地产税改革深入，调控涉及交易环节。老国八条出台，调控上升到政治高度。出台，调控上升到政治高度。5 5月出台新国八条月出台新国八条 。9 9月银监会月银监会收紧房产信托。收紧房产信托。1010月国税局重申买卖二手房需缴纳个税。月国税局重申买卖二手房需缴纳个税。（7 7）200
13、62006年，调控从指导意见转向可操作性。房贷利率再次年，调控从指导意见转向可操作性。房贷利率再次上调；国六条出台；出台限制套型上调；国六条出台；出台限制套型90/7090/70政策，即凡新审批、政策，即凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积新开工的商品住房建设，套型建筑面积9090平方米以下住房面平方米以下住房面积所占比重，必须达到开发建设总面积的积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%70%以上以上。个人将购个人将购买不足买不足5 5年的住房对外销售全额征收营业税年的住房对外销售全额征收营业税；未取得预售许可未取得预售许可证的楼盘不得发布预售广告证的楼盘不得发布预售广告；出台出台“
14、外资限炒令外资限炒令”；全国范全国范围内强制征收二手房转让个人所得税围内强制征收二手房转让个人所得税，等等。，等等。（8 8）20072007年，年，5 5次加息，二套房首付比例不得低于次加息，二套房首付比例不得低于50%50%，贷款，贷款利率上浮至利率上浮至1.11.1倍，从金融层面打压房地产。倍，从金融层面打压房地产。（9 9）20082008年上半年年上半年 ，3 3次上调存款准备金率，严控土地和小次上调存款准备金率，严控土地和小产权房。但金融危机后的下半年，存贷款基准利率和存款准产权房。但金融危机后的下半年，存贷款基准利率和存款准备金率下调，同时储蓄存款利息所得税暂免征收个人所得税。备
15、金率下调，同时储蓄存款利息所得税暂免征收个人所得税。个人首次购房在税收优惠、贷款利率个人首次购房在税收优惠、贷款利率7 7折优惠，最低首付下调折优惠，最低首付下调为为20%20%。（1010）20092009年政策整体来看，从年政策整体来看，从5 5月开始为政策分水岭，在月开始为政策分水岭，在GDPGDP保八的前提下，前半年出台的政策仍然有利房地产市场发保八的前提下，前半年出台的政策仍然有利房地产市场发展。后半年由于房价快速飙升，投机日盛，房地产宏观调控展。后半年由于房价快速飙升，投机日盛，房地产宏观调控再次卷土重来。再次卷土重来。（1111）20102010年中央对房地产市场进行史上最严厉的
16、宏观调控。年中央对房地产市场进行史上最严厉的宏观调控。出台出台“国十一条国十一条”，二套房贷款首付不得低于，二套房贷款首付不得低于40%40%。申报住宅。申报住宅用地的用地的,经济适用住房、廉租住房和中低价位、中小套型经济适用住房、廉租住房和中低价位、中小套型普通商品住房用地占住宅用地的比例不得低于普通商品住房用地占住宅用地的比例不得低于70%70%；出台了；出台了1919条土地调控新政，开发商竞买保证金最少两成；条土地调控新政，开发商竞买保证金最少两成；1 1月内付清地月内付清地价价50%50%；囤地开发商将被；囤地开发商将被“冻结冻结”等；严控向大套型住房建设等；严控向大套型住房建设供地；
17、重组供地；重组7878户不以房地产为主业的中央企业；对贷款购买户不以房地产为主业的中央企业；对贷款购买第二套住房的家庭，贷款首付款不得低于第二套住房的家庭，贷款首付款不得低于50%50%，贷款利率不得，贷款利率不得低于基准利率的低于基准利率的1.11.1倍；在建及在售小产权房须停建停售；开倍；在建及在售小产权房须停建停售；开发商买地不得贷款，等等。发商买地不得贷款，等等。（1212）20112011年年1 1月月2626日公布日公布,新新“国八条国八条”，把二套房贷首付，把二套房贷首付比例提至比例提至60%60%，贷款利率提至基准利率的，贷款利率提至基准利率的1.11.1倍。加上此前的倍。加上
18、此前的政策，首套房商业贷款的首付为政策，首套房商业贷款的首付为30%30%，第三套及以上住房不发，第三套及以上住房不发放商业贷款。在东莞无法提供一年的纳税证明或社保证明的放商业贷款。在东莞无法提供一年的纳税证明或社保证明的家庭，也无法获得商业贷款。住建部与地方签订保障房责任家庭，也无法获得商业贷款。住建部与地方签订保障房责任书，加大保障性住房建设和供应，增加住房用地有效供应。书，加大保障性住房建设和供应，增加住房用地有效供应。（1313）20122012年，房地产调控政策稳中趋紧，在保证经济发展年，房地产调控政策稳中趋紧，在保证经济发展的背景下坚持调控不放松，通过差别化信贷等手段，支持合的背景
19、下坚持调控不放松，通过差别化信贷等手段，支持合理自住需求，抑制投资投机需求；保障房建设力度持续加大。理自住需求，抑制投资投机需求；保障房建设力度持续加大。住建部启动的全国住建部启动的全国4040个城市的个人住房信息系统的建设工作个城市的个人住房信息系统的建设工作将在年底前完成。该将在年底前完成。该4040个城市包括省会城市，计划单列城市，个城市包括省会城市，计划单列城市，及一批大型的地级市。四大行首套房贷利率降到基准线，但及一批大型的地级市。四大行首套房贷利率降到基准线，但首套房首付比例仍然执行首套房首付比例仍然执行30%30%的标准。的标准。（1414）20132013年年2 2月月2020
20、日，出台日，出台“新国五条新国五条”，重申坚持执行以，重申坚持执行以限购、限贷为核心的调控政策，坚决打击投资投机性购房，限购、限贷为核心的调控政策，坚决打击投资投机性购房，要求各地公布年度房价控制目标。国五条规定，其中二手房要求各地公布年度房价控制目标。国五条规定，其中二手房交易中个税按个人所得的交易中个税按个人所得的20%20%征收。今年保障性安居工程的建征收。今年保障性安居工程的建设目标是：基本建成设目标是：基本建成470470万套、新开工万套、新开工630630万套，并继续推进万套，并继续推进农村危房改造。坚决遏制在建在售小产权房。中国出台税收农村危房改造。坚决遏制在建在售小产权房。中国
21、出台税收优惠政策改善棚户区居民住房条件。优惠政策改善棚户区居民住房条件。（二）检验政策成效（二）检验政策成效政策的好坏要通过实践来检验。一定意义上说，政策执行的过程就政策的好坏要通过实践来检验。一定意义上说，政策执行的过程就是政策结果产生的过程。只有通过政策执行，才能取得政策结果，是政策结果产生的过程。只有通过政策执行，才能取得政策结果，才能对其进行分析和评价。才能对其进行分析和评价。（三）为后续政策制定提供依据（三）为后续政策制定提供依据为后续政策制定提供依据也被称为政策执行的反馈功能。一定意义为后续政策制定提供依据也被称为政策执行的反馈功能。一定意义上说，我们所面临的社会现状就是过去无数政
22、策和现行政策实际发上说，我们所面临的社会现状就是过去无数政策和现行政策实际发挥影响所形成的的结果。制定一项新的政策往往要依据先前政策实挥影响所形成的的结果。制定一项新的政策往往要依据先前政策实施后由各种渠道反馈上来的信息，在分析先前政策效果的基础上，施后由各种渠道反馈上来的信息，在分析先前政策效果的基础上，设计和制定新的政策。设计和制定新的政策。四、政策执行过程四、政策执行过程一、政策宣传一、政策宣传政策执行者只有在对政策意图和政策实施的具体措施有一个明确的政策执行者只有在对政策意图和政策实施的具体措施有一个明确的认识和充分了解的情况下，才有可能积极主动地参与执行。政策对认识和充分了解的情况下
23、，才有可能积极主动地参与执行。政策对象只有知晓了政策，才能理解政策；只有理解了政策，才能自觉接象只有知晓了政策，才能理解政策；只有理解了政策，才能自觉接受和服从政策。从这一意义上说，政策宣传对于政策执行来说是至受和服从政策。从这一意义上说，政策宣传对于政策执行来说是至关重要的。关重要的。二、政策细化二、政策细化政策细化就是要分解政策目标，做到行动有计划。许多政策往往只政策细化就是要分解政策目标，做到行动有计划。许多政策往往只有实现政策目标的基本方向和基本原则，比较抽象。要使政策执行有实现政策目标的基本方向和基本原则，比较抽象。要使政策执行顺利进行，就必须在基本原则指导下，对总体目标进行分解，编
24、制顺利进行，就必须在基本原则指导下，对总体目标进行分解，编制出政策执行的出政策执行的“具体计划具体计划”，明确工作任务目标，商定和落实一些，明确工作任务目标，商定和落实一些具体问题，使执行有条不紊地进行。具体问题，使执行有条不紊地进行。三、物质与组织准备三、物质与组织准备1.1.物质准备，是指对执行中所需要的财力和物力的准备。物质准备，是指对执行中所需要的财力和物力的准备。首先，要编制开支预算，经批准后方可执行；首先，要编制开支预算，经批准后方可执行；其次，必要的设备准备，包括办公用品、通信器材、交通工具、机其次，必要的设备准备，包括办公用品、通信器材、交通工具、机械设备等。械设备等。2.2.
25、组织准备，不只是解决组织形式问题，而且包括建立机构、配备组织准备，不只是解决组织形式问题，而且包括建立机构、配备领导和下属人员，以及制定规章制度。领导和下属人员，以及制定规章制度。四、组织协调四、组织协调1.1.为使下属各执行机构之间、各执行人员之间能做到分工合作、步为使下属各执行机构之间、各执行人员之间能做到分工合作、步调一致，组织协调工作是必不可少的。调一致，组织协调工作是必不可少的。2.2.协调的重要作用在于，使得每一个执行机构、每一名执行人员形协调的重要作用在于，使得每一个执行机构、每一名执行人员形成一个整体，为实现政策目标共同努力，实现成一个整体，为实现政策目标共同努力，实现1+11
26、+1大于大于2 2的系统优化的系统优化功能。功能。五、选择政策试点五、选择政策试点1.1.政策试点既可以验证政策，如发现偏差，及时反馈，总结经验，政策试点既可以验证政策，如发现偏差，及时反馈，总结经验，完善政策等，又可以从中取得带有普遍指导意义的东西，如实施的完善政策等，又可以从中取得带有普遍指导意义的东西，如实施的方法、步骤、相关事项等，为政策的全面实施做好准备。方法、步骤、相关事项等，为政策的全面实施做好准备。2.2.那些涉及全局性的、非常规性的、带有风险性的、受多重因素影那些涉及全局性的、非常规性的、带有风险性的、受多重因素影响的、结果不确定的政策，一定要试点。响的、结果不确定的政策，一
27、定要试点。六、政策推广六、政策推广1.1.政策推广是指，在取得试点经验的基础上，政策应在更大范围内政策推广是指，在取得试点经验的基础上，政策应在更大范围内实施。实施。2.2.在推广环节要严格遵循政策执行的基本原则，充分发挥政策执行在推广环节要严格遵循政策执行的基本原则，充分发挥政策执行的功能要素，以保证政策目标的圆满实现。的功能要素，以保证政策目标的圆满实现。七、政策监督七、政策监督1.1.在实际的执行中，政策的有效性常常会由于多重原因导致失真，在实际的执行中，政策的有效性常常会由于多重原因导致失真，即政策执行及其结果与政策目标、内容不相符合。失真的表现：政即政策执行及其结果与政策目标、内容不相符合。失真的表现：政策表面化、政策扩大化、政策缺损、政策曲解。因此，在执行中要策表面化、政策扩大化、政策缺损、政策曲解。因此，在执行中要进行监督，抑制政策失真现象的蔓延。进行监督，抑制政策失真现象的蔓延。2.2.在我国监督是多层次的，包括执行机构的内部监督、党组织的监在我国监督是多层次的，包括执行机构的内部监督、党组织的监督、人大的监督和社会舆论的监督。督、人大的监督和社会舆论的监督。