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1、深圳基层城市综合行政执法的困境与优化方案,公共管理论文摘 要： 改革开放以来，我们国家经济社会快速发展，城市管理的复杂程度也越来越高，新问题层出不穷，人民群众追求美妙生活的意识也越来越高涨，深圳作为改革开放的 试验田 和 窗口 ，面临的城市管理问题愈加严峻。深圳市推动执法重心下移，基层城市管理综合行政执法职能统一由街道执法队履行，一定程度上解决了基层执法气力薄弱的情况，然而在城市管理的经过中仍然存在各种各样的问题，这些问题主要表如今管理形式、执法根据、职责划分以及城管形象等四个方面，影响了深圳市基层城市管理综合行政执法的效能提升，本文基于这些问题，建议进一步理顺基层城市管理综合行政执法机制，完
2、善法律法规，不断推进精细化立法同时明确职责边界，建立部门之间联动机制以便加强协同合作效能，加强市容巡查员管理，提高人员素质，另外借助深圳互联网的优势地位，打造 智慧城管 ，不断提升城管执法水平。 本文关键词语： 深圳市; 基层城市管理; 综合行政执法; 1、 深圳市基层城市管理综合行政执法的现在状况及问题 1.1 、基层城市管理综合行政执法机构存在双重管理、执法工作不够专一的特点 当前深圳市的城市管理执法机构分为市、区、街道三级，市城管局主要负责全市的统筹协调、业务指导、监督考核等宏观层面的工作；区城管局将执法权委托给基层综合行政执法机构，即街道执法队，由街道执法队代为行使城市管理执法权利，区
3、城管局主要负责全区的统筹协调、业务指导、监督考核等工作；街道执法队因从属于街道办，其人财物的资源配置权归街道工委，这就一定程度上造成街道执法队归属双重管理的特点。这种双重管理的体制造成众多弊端：一方面，具备人事管理权的街道办缺乏执法工作的专业素养，而指导业务的区城管局又不具备人事管理权，执法人员晋升研判的科学性有待商榷，这种双重领导的体制也促使街道执法队被边缘化，执法人员归属感不强，心理落差大，缺乏工作热情；另一方面，执法工作的专一性难以得到保障，街道办作为服务群众的 最后一公里 ，事事都要属地管理，这就造成基层业务繁忙，而城市管理的范畴较广，街道执法队承当了很多与执法工作不相干的工作，事实上
4、，街道执法队往往成为 脏活累活 的兜底部门。 1.2 、城市管理缺乏国家层面的宏观立法，存在立法滞后的问题 在城市管理领域，国家尚未出台一部综合性的法律法规，街道执法队缺乏统一规范指导，深圳固然作为经济特区制定了一些法律法规，但仍无法知足实际需求，执法根据种目冗杂、不够明确，据统计，城管综合执法范围涵盖14类城市管理领域，有的城市牵涉几百项详细事由，深圳市街道执法队执法所根据的法律法规有60余部，但部分法律法规包含的城管执法根据仅有几条，这往往造成基层执法人员心力交瘁。随着城市的不断发展，人民群众法制意识和自我维权意识的加强，城市管理问题也将越来越驳杂，但立法的滞后也给城管执法方面带来众多尴尬
5、，例如，对于群众反映比拟强烈的楼顶种菜及居民区饲养信鸽问题，没有执法根据的街道执法队在处理时经常感到力不从心，通过劝导、调解等方式无法到达令人满意的结果，这不仅造成群众困扰无法得到有效解决、邻里矛盾不断加深，也容易导致的公信力下降。 1.3、 部门之间职责划分不清，协同合作能力有待加强 正是由于街道执法队缺少专业统一的执法根据，执法所根据的法律法规来源分散，在职能划分时，往往将一些城市管理难题划分给街道执法队，例如深圳把黑煤气及非法办学机构的查处等工作划转给街道执法队，执法队员在接到一些工作时，有时都处于懵圈、力不从心的状态，不少执法队员都戏称城管执法就是 上管天，下管地，中间管空气 ，而相关
6、职能部门主要负责政策制定、技能培训、统筹协调等工作。在实际工作开展中，一方面，由于一些事项在事前审批时缺乏实地调研，获得营业执照的单位存在较大的涉诉隐患，而街道执法队往往处在事后处理阶段，在处理相应纠纷时缺乏行之有效的办法，以深圳市某街区营业的再生资源回收站为例，其注册经营地址在几个餐饮店之间，街道执法队经常接到臭味扰民等投诉，现场查看并无相关违法事项，但在餐饮店之间许可经营再生资源回收站必定会影响群众的观感，容易造成恶意投诉；另一方面，由于街道执法队处于基层一线，地位较为弱势，在需要向各职能部门请求帮助时，往往得不到有效的支持，经常处于单打独斗的状态，部门之间联动机制不够健全，协同合作能力有
7、待加强。 1.4、 外包市容巡查员素质参差不齐，文明意识不强，造成城管形象比拟负面 我们国家城管形象一直比拟负面，华而不实一个重要原因就在于编外人员。深圳市市容巡查的业务采用招投标的方式外包给保安公司，由保安公司负责派遣市容巡查员到街道开展市容工作，但由于保安公司需要保持一定的利润空间，市容巡查员的待遇整体不高，因而招聘到的市容巡查员文化水平多为小学、初中学历，素质也参差不齐。整体来看，市容巡查员对于政策及工作的理解不够，工作中缺乏逻辑条理，给人工作不够专业的观感。同时，部分市容巡查员文明意识较差，在工作中不注意本身形象，存在开车横冲直撞、讲话粗鲁、吃拿卡要等情形，给城管执法队伍形象抹黑，导致
8、城管形象一直比拟负面。除此之外，对于市容巡查员的腐败等问题，一直没有比拟严格的惩戒措施，碰到此类情况往往是将其开除，但并不影响其后续的求职，因而无法对他们产生有效约束。 2 、优化深圳市基层城市管理综合行政执法的主要对策 2.1、 进一步理顺基层城市管理综合行政执法机制 在街道层面设置街道执法队是执法重心下移的详细举措，这在一定程度上解决了城管执法中长期存在的基层气力薄弱以及执法效能缺乏的问题，但随之产生的弊端也不容小觑，假如这些弊端不能得以及时处理，将会影响城管综合行政执法体制改革的成效。要理清城市管理和城管执法的关系，城市管理是前置性的，而城管执法为城市管理提供执法保障，不能因城管执法具有
9、强迫性的特点而绕开城市管理，将所有事项通通通过城管执法来解决，这样不仅造成问题不能得到有效解决，而且也容易造成执法队伍的执法效能降低。要建立科学有效的培训体系和人才培养考核方案，优化人才选拔机制，提升基层执法人员的工作积极性，有效发挥鼓励作用，同时完善绩效考核机制，通过细化考核指标明确责任主体，倒逼执法队员负起责任、认真履职。 2.2 完善法律法规，不断推进精细化立法，明确职责边界 一是在全国层面制定城管执法的法律法规，明确城管执法的根据和详细职责，各地方据此制定适应地方经济社会发展的法律法规，避免出现各地各自为政的情况。二是在国家层面建立城管执法机构，构成从上到下体制鲜明的城管执法体系，明确
10、城管的法律地位，加强全国统筹，能够参考生态环境部、文化旅游部的做法，这样在人员布置、职责分工、资金使用上就能够进行全面考虑，逐步构成有序成熟的工作形式，进而摆脱 全国一盘沙 的城管执法现在状况。三是充分发挥深圳市经济特区立法权限的作用，不断推进精细化立法，深圳市作为改革前沿阵地，经济社会发展迅速，外地人口多，人们的法律意识普遍较高，容易产生很多新问题，但当前的法律法规存在滞后的情况，无法跟上时代的步伐，立法机关要加强调研，通过主动发现、信访、座谈会等多种渠道了解当下城市管理中碰到的一些新问题，把握群众诉求及执法人员的困扰，制定行之有效的法律法规，让执法人员有法可依，不断加强人民群众幸福感。 2
11、.3 、建立部门之间联动机制，加强协同合作效能 要建立起部门之间的联动合作机制，构成合力不断提高执法效能，推动城市管理获得新成效。第一，加强街道执法队与司法机关的合作，司法机关具有终局性的特点，行政机关与司法机关建立协作配合的联动机制，共同营造不敢违法的强力震慑气氛，例如街道执法队没有控制人身自由的权利，但在执法经过中经常会碰到一些暴力抗法的当事人，这就需要公安机关的协助配合，在两者的联合行动下，才能有效让当事人配合执法。第二，加强街道执法队与相关职能部门之间的联动机制，街道执法队城管执法事项繁多，无法做到事事都专业，职能部门业务专一，在专业事项上更具有发言权，职能部门要主动下沉到基层了解一线
12、执法情况，及时向街道执法队提供指导意见，对于街道执法队的协助请求也要及时响应。第三，完善绩效考核制度，通过细化考核制度约束街道执法队及相关职能部门加强协同配合，例如深圳市某区正在试行街道 平台统筹+协同监管 综合监督考核，街道对于一些常见的城市管理事项能够通过该平台启动协同监管，请求相关职能部门协助办理，办理完成后双方能够相互评分，评定结果纳入年底绩效考核，这就大力推动了部门之间的密切合作，也方便解决城市管理的顽瘴痼疾。 2.4 、加强市容巡查员管理，提高人员素质 市容巡查员固然是编外人员，但履行的是管理职能，同时也是最直接最频繁面对群众的群体，一言一行都代表了形象，要持续加强市容巡查员的管理
13、，不断扭转城管的负面形象。首先，根据深圳市经济发展水平，适当提高市容巡查员的待遇，拓宽选人渠道，不断提高市容巡查员的整体素质和专业水平。其次，市容巡查员要向在编人员看齐，参照在编人员管理形式对市容巡查员进行管理，制定科学有效的培训体系，不断培养专业的工作思路。最后，要完善赏罚制度，对表现优秀的市容巡查员给予一定的精神和物质奖励，树立工作典范，强化辐射带动作用，对于腐败等违背原则底线的市容巡查员，参加社会信誉体系黑名单，进而起到一定的警示和震慑作用。 2.5 、依托深圳互联网优势资源，打造 智慧城管 深圳处于互联网的最前沿，互联网意识特别普遍，具有浓烈厚重的互联网气氛，要借助深圳互联网的优势地位
14、，不断探寻求索互联网在城管执法中的应用，依托大数据、互联网、人工智能等新兴技术，打造 智慧城管 ，不断提升基层城市管理综合行政执法水平，既能够减少人力资源成本又能提高行政执法效率。例如，户外广告是城市管理中最常见的事项，但因不同的户外广告审批备案的主体不同，加上没有统一平台查询审批备案情况，造成街道执法队信息不对称，在管理执法中往往处于被动局面，同时开展经常的上门检查也容易造成当事人的反感，假如搭建起全市户外广告管理平台，开设小程序、APP等查询登记入口，对户外广告进行精准核查登记，那么就能有效提升管理水准，基层执法人员可以以从核查表格中解脱出来，大大减少工作负担，提升工作效率。 以下为参考文献 1张步峰,熊文钊.城市管理综合行政执法的现在状况、问题及对策J.中国行政管理,2020(07). 2鲍魁.基层综合行政执法体制改革探究-以深圳市龙华区为例D.深圳大学,2021.