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1、桂阳县土地合理开发和用途管制的发展战略,战略管理论文土地乃万物之基，是社会经济发展的基本载体，是财富之父、粮食之母。我们国家人多地少，人均耕地更少，土地后备资源严重缺乏。本文以桂阳县为例，围绕保障科学发展的战略目的，开展了桂阳县土地资源开发利用与保卫战略调查研究，提出了土地合理利用的发展方向和用处管制建议。 一、战略基础： 桂阳县土地利用状况及趋势分析 一 社会经济大概情况。桂阳县位于湖南郴州市的西南部，总面积 2973 平方公里，总人口 88 万，辖26 个乡镇和街道办事处，是郴州市面积最大，人口最多的县。属 郴州半小时经济圈 ,区位独特、交通发达。截止 2020 年底，全县 235 亿元，
2、财政总收入18. 64 亿元，城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别达 21040 元、10213 元。 二 土地利用数量构造与空间布局分析。截止2020 年全县土地总面积295367. 35 公顷。其土地利用构造为： 农用地 266217. 33 公顷，占土地总面积的 90. 13%,建设用地 15912. 88 公顷，占土地总面积的 5. 39%,未利用地 13237. 14 公顷，占土地总面积的 4. 48%.全县疆域面积 2973 平方公里，土地面积 295367. 35 公顷，土地面积所占比重小，山地多、平地少，农用地中构造不平衡，耕地少，林地多。 从空间布局看，土地面积分布不均
3、，十分是农用地中的耕地，主要分布在舂陵江流域、欧阳海库区和丘岗地区。 三 土地利用效益分析。一是土地开发利用程度。桂阳县土地利用程度高，土地利用率达 95.52% ,未利用土地仅 13237. 14 公顷。土地需求旺盛，建设用地急剧增加。二是土地利用集约程度。2004 年前桂阳县土地资源利用水平尚处于一种粗放利用状态，建筑设计多以低层为主。2004 年随着一系列土地宏观调控政策的出台，土地利用严格规划控制，楼层建筑向中高层方向发展，有利促进了土地资源的集约利用。三是土地利用效果分析。从城镇建设角度看，加强土地开发利用监管，极大地推进了城镇步伐，城镇品味不断得到提升； 从效益产出角度看，2005
4、 年单位土地面积产出率为 2. 16 万元/公顷，2018 年单位土地面积产出率为 4. 19 万元/公顷，5 年间单位土地面积产出率提高近一倍。 四 土地利用的总体特征。桂阳县土地利用的总体特征主要如下： 一是土地类型多样，耕地所占比例较小。山地、丘陵、岗地共占全县土地总面积的84. 7% ,平地和水面仅占 15. 3% .农用地中耕地占22. 39% 、林地占 52. 10% .二是人均耕地面积少，后备资源短缺。全县耕地面积 66144. 99 公顷，人均耕地面积 0. 8 亩，低于全省平均值，处于粮食保障临界点。十分是随着 四化 进程的加快，建设用地总量小、需求大，耕地保卫将面临更大压力
5、。三是区域差异明显，地域分工基本构成。北部山区林地集中，西部丘岗区耕地较多。县根据社会经济发展情况合理划定功能分区。四是经济发展迅速，建设用地扩展较快。华而不实农村居民点用地增长最多，共增加590. 63 公顷，占建设用地增加总量的 45. 71% ; 城镇用地、独立工矿用地、交通运输用地分别增加 425. 14公顷、304. 11 公顷和 193. 78 公顷，分别占建设用地增加总量的 25. 16%、15. 81%和 10. 32%. 五 土地利用中存在的一些主要问题。一是农村居民点布局分散，区域差异大，导致乡村土地布局无序，土地利用率低，造成了土地资源的严重浪费。二是土地利用不合理，利用
6、效率不高。全县土地利用缺乏行之有效的宏观调控和规划管理，土地利用空间布局不够合理，土地利用效率不高。三是土地后备资源缺乏，开发潜力特别有限。全县未利用地13237. 14 公顷，占土地总面积的比重仅 4. 48% ,还不到全省平均水平的一半。四是矿区土地毁损严重。桂阳是矿业大县，到 2020 年底，全县各类矿山占地超过 6000 公顷，需要复垦还绿面积 960 公顷，但实际复垦率只要 4%. 二、战略目的选择： 又好又快经济发展 一 社会经济发展与土地利用关系。社会经济与土地利用存在严密的联络，社会经济的发展对土地会产生有力的需求，将有力的改变土地利用的方式与构造，而合理的土地利用方式与构造将
7、为社会经济发展提供良好的空间载体，有力推动社会经济发展。 二 土地利用战略指导思想与目的。一是指导思想。贯彻落实 特别珍惜、合理利用土地和切实保卫耕地 的基本国策，以服务桂阳县经济建设，促进县域经济又好又快发展为目的，促进土地资源的合理利用和集约利用，实现经济社会可持续发展。二是战略目的。到 2021 年全县耕地保有量不低于60817 公顷，基本农田面积不低于 51900 公顷。建设用地总规模控制在 16941 公顷内，城乡建设用地总规模控制在 10687 公顷内，城镇工矿用地总规模控制在 2837 公顷内，土地利用律 95. 52%,万元 占土地面积 0. 18 公顷，产出率超过 9. 24
8、 万元/公顷。 三 土地利用战略重点。一是耕地保卫，保障粮食安全。认真贯彻 特别珍惜、合理利用土地和切实保卫耕地 的基本国策，对基本农田实行最严格的保卫和用处管制制度，保障粮食安全。二是集约利用，保证用地供应。增加对建设用地的投入，提高城镇建设用地效率，优先考虑县城和重点镇的建设用地需求。三是生态保卫，改善资源环境。注重对生态环境的保卫，维持区域生态系统的完好性。加强对已污染、毁坏或灾毁土地的治理及恢复工作。四是区域统筹，促进构造优化。全盘统筹城乡土地利用，引导农村人口向城镇集中，工业用地向城镇或工业小区集中，农村居民点用地向中心村集中。 三、战略措施： 科学合理利用土地 一 优化土地利用布局
9、 1. 优化农用地布局。以桂阳自然条件和社会经济条件为基础，逐步构成富有特色的县域农业经济体系。耕地。要以保卫现有耕地为重点，结合实际开展土地整理复垦开发，注重发展生态农业。2021 年，桂阳县的耕地布局仍然维持中部河谷低山地区较高，向北部逐步降低的格局，南部地区构成农业经济综合区。园地。园地重点向低山、丘陵和荒坡地发展，提高园地单产和经济效益。2021 年，全县园地面积 3056. 81 公顷，主要分布在北部的浩塘镇、樟市镇、洋市镇、流峰镇。林地。保卫和经营好现有林地，十分是生态用地，防止过度采伐和毁林开荒，提高林业用地的经济效益和生态效益。2021年，桂阳县林地总面积为 153471. 2
10、8 公顷，主要分布在西北部山区和中部河谷盆地区。牧草地。牧草地变化不大，分布情况基本与以前保持一致。其他农用地。其他农用地的增加主要通过居民点整理、土地开发及农用地内部构造调整产生，主要分布在北部乡镇。 2. 优化城镇用地布局。将来县城的发展应继续遵循 东进西拓、南延北扩、开发新区、提升旧城 的战略设想，县城建成区建设以改造旧城、提升旧城的综合服务功能和产业构造为主，城市规模的扩大主要是向城北、城东和城南发展，逐步向郴州市靠拢；及时复垦部分城西宝山工矿用地，种植树木，改善县城生态环境。同时，在县城规划区的外围预留弹性用地，作为县城发展预留区。 3. 优化农村居民点用地布局。根据 建设中心村、减
11、少自然村、撤并零星居民点 的思路，在县城范围内进行农村居民点用地布局调整，促进零散的农村居民点向中心村集中，为各项基础设施的配套建设创造条件。重点推进农村居民点整理，缩减农村居民点用地规模。 4. 优化采矿用地与独立建设用地布局。以全县工业发展总体思路为指导，根据经济社会可持续发展发展要求，对矿业用地进行整治，对废弃的工矿用地进行复垦，对工业发展进行 统一规划、集中布局、整体开发、配套建设 .重点发展宝山、子龙、芙蓉、长富和燕山工业小区，强化资源节约及综合利用。 5. 优化交通运输用地布局。全县将以建设内外畅通的交通体系为目的，逐步构成以厦蓉高速、衡武高速、S214 线、桂永高速、郴桂线为主干
12、、地方公路为补充的交通框架，加快通乡公路建设，完善汽车站场建设，逐步构成 放射网络状 的交通运输网络体系。 6. 优化水利设施用地布局。县域水利设施建设主要是对现有水库的除险加固和改扩建、部分河段改道及堤坝新建等工程。 二 节约集约利用土地 1. 严格控制建设用地总规模。坚持 节流 与 开源 并举，盘活存量，控制增量； 全面统筹城乡建设用地，合理调控用地规模和用地布局，保障城镇化和工业化理性增长的用地供应； 工业用地向城镇或工业小区集中，农村居民点用地向中心村集中。2021 年全县建设用地总规模控制在 17204. 86 公顷内。 2. 优化配置城镇建设用地。一是控制城镇建设用地总规模。根据
13、一体四翼 的发展方针，重点保卫县城用地，优先发展黄沙坪街道办、正和镇、太和镇，重点发展流峰、舂陵江、荷叶、洋市四个建制镇，以郴桂线、桂嘉线、桂临线、桂常线四线为主要发展轴，加快沿线乡镇及其基础设施建设，逐步实现小城镇的扩容提质。2021 年全县城镇建设用地总规模控制在 3426. 1 公顷内。二是重点保障县城用地。桂阳县城规模的扩大主要是向城北、城东和城南发展，逐步向郴州市靠拢，到 2021 年县城用地规模为1933. 15 公顷。另外，在县城规划区的外围有 399 公顷的弹性用地，作为县城发展预流区。三是适度增加其他建制镇用地。在施行 一体四翼 发展形式时，今后将逐步向北融城，因而把流峰镇建
14、成县域次中心，并集中气力重点支持太和、洋市、舂陵江、荷叶4 个重点小城镇的建设。 3. 整合规范农村居民点用地。坚持有利生产、方便人民生活的原则，统筹兼顾，因地制宜，综合布置农村居民点； 合理布置住宅、乡镇企业、乡村基础设施，控制农村居民点无序扩张； 适度开展农村居民点整理，注意农民集居区规划； 建设中心村，减少空心村，促进社会新农村建设； 施行农村宅基地置换制度，农村宅基地有偿使用制度。到 2021 年，全县农村居民点用地规模为 6451. 17 公顷。 4. 优先保障基础设施和重点建设项目用地。一是保障交通基础设施用地需求。首先，逐步完善全县对外交通体系； 其次，建设好重点乡镇之间连接公路
15、，加快县、乡道改造步伐，完成所有通乡公路改造，逐步完善县内交通体系； 第三，加强客运站场建设，到 2021 年实现 95% 以上的行政村通客运车辆的目的； 第四，以欧阳海库区和舂陵江流域为重点，加大农村渡口建设与改造。2021 年交通运输用地总规模为 1713. 31 公顷，比十一五净增 861. 16 公顷。二是适度增加水利基础设施。主要对现有的一些水利工程进行加固和保养， 十二五 水利设施用地估计为4752. 21 公顷，相比 十一五 增加 12. 02 公顷。 5. 整治矿业用地。到 2021 年，矿渣排放总量控制在 45 万吨以内，综合利用率达 75%,土地复垦率达 55%,土地还绿率
16、达 40%,矿山次生地质灾祸治理率达 70%.一是合理划分矿产资源开采规划区。合理划定桂阳县矿产资源的鼓励开采区、限制开采区和禁止开采区。二是缩减矿业用地规模。到 2021年，各类矿山占地面积控制在 3800 公顷以内，通过土地复垦，采矿用地控制在 344. 6 公顷。三是保障重点矿山和矿业基地建设用地。重点保障桂阳南部、中部和东部乡镇的煤炭、石墨、铅锌、锰、铜、锡和石灰石、大理石等矿产开发用地，以及矿业加工基地用地。 三 基于生态友好的土地利用战略措施 围绕建设生态友好型社会目的，重点推进土地生态建设工程。一是加强农田生态保卫。施行最严厉的耕地和基本农田保卫制度，切实做好耕地和基本农田的保卫
17、工作。二是加强重点生态保卫区建设。对生态保卫区施行最严厉的保卫政策，禁止一切在生态保卫区的滥用、占用土地的行为。三是加强矿山生态环境建设。加强矿区生态环境的保卫，减少矿山开发所占用的土地规模，杜绝不必要土地浪费和废弃现象，提高矿山土地的复垦率和矿山还绿率。四是加强对土地污染严重地区的恢复和整治工作。拟采用工程措施和生物措施相结合的方式，对被污染的土地进行综合治理。 四、战略保障： 土地利用区域调控 一 区域统筹调控 1. 科学划定土地利用综合分区。将全县划分为下面四个区。西北部山丘林业生态用地区。包括县域北部16 个乡镇。全区土地总面积115684. 60 公顷，占全县土地总面积的 39. 1
18、7%.本区坡耕地和中低产田所占比重较大，林地面积也比拟大，适宜多种经营。中部河谷盆地农林经济用地区。包括洋市镇、樟市镇、仁义镇、和平镇、敖泉镇，土地面积67682. 23 公顷，占全县土地面积的 22. 19% .本区地势平坦，水热充足，农业发展基础较好，宜发展水稻、烤烟、苎麻、茶叶、水果、水产等农作物。西南丘陵综合农业经济区。包括方元镇、流峰镇一部分 原樟木乡 、舂陵江镇、浩塘镇，土地面积 61762. 86公顷，占全县土地总面积的 20. 91%.本区适宜将农、牧、工相结合，大力发展开发性经营。东南丘陵工农业经济综合用地区。以县城为重点，包括黄沙坪街道办、荷叶镇、正和镇、樟市镇一部分 原团
19、结乡 、洋市镇一部分 东城乡 和太和镇，土地面积50237. 54 公顷，占全县土地总面积的 17. 01% .本区适宜走城镇用地的内涵挖掘与外延拓展相结合的道路，在保障城镇和各项基础设施建设合理需求的前提下，做好耕地保卫工作以及生态环境保卫工作。 2. 严格区分土地用处管制区。将全县土地划分为 10 个用处管制区。基本农田保卫区。全区土地面积 61784. 30 公顷，占土地总面积的 20. 19%.一般耕地区。全县各乡镇均有分布，全区土地面积 15235. 19 公顷，占土地总面积的 5. 16%.一般农地区。全区土地面积 31104. 12 公顷，占土地总面积的 10. 53%,全县各乡
20、镇均有分布。林业用地区。全区土地面积 165046. 75 公顷，占土地总面积的 55. 83%,主要分布于县域山地丘岗区。城镇建设用地区。全区土地面积 3242. 46 公顷，占土地总面积的 1. 10%.城镇建设预留区。全区土地面积519. 45 公顷，占土地面积的 0. 18% ,村镇建设用地区。该区土地面积 6931. 55 公顷，占土地总面积的 2. 35%.村镇建设预留区。全区土地面积157. 64 公顷，占土地总面积的 0. 05% .独立工矿用地区。全区土地面积 1226. 15 公顷，占土地总面积的 0. 42%.生态保卫用地区。全区土地面积3987. 45 公顷，占土地总面
21、积的 1. 35% . 二 创新土地利用规划制度及施行管理机制 1. 创新规划制度。一方面要创新土地利用规划决策制度，着力构建网络化权利构造的规划决策。实行决策权利构造的网络化，分散决策权利。另一方面改良规划方式方法。将定性分析方式方法改为定性定量相结合的分析方式方法，静态分析方式方法为动态分析方式方法。 2. 推行土地置换。探寻求索 宅基地换房 形式。所谓 宅基地换房 ,即农民自愿以其宅基地，根据规定的置换标准，换取小城镇内的一套住宅，迁入小城镇寓居。原村庄建设用地进行复耕，而节约下来的土地整合后再 招 、 拍 、 挂 出售，用土地收益弥补小城镇建设资金缺口。 3. 强化保障措施。一是加强土
22、地国情国策宣传。广泛宣传土地基本国策，提高全社会加强土地管理、切实保卫耕地的自觉性； 宣传土地用处管制制度和国有土地有偿使用制度。二是完善土地执法机制。完善土地执法监察机制，建立执法快速反响机制，切实规范执法监察行为，做到执法必严、违法必究。三是提高土地构造调整应对力。在城镇发展拓展区设立相应的城乡土地置换区，预留农村人口向城镇转移所需要的新增建设用地，用于与农村人口原寓居地的置换。四是加速土地信息化建设。结合桂阳县的详细情况，建立一套适应桂阳县耕地保卫特点的土地评价体系。五是提高土地集约利用程度。建立城镇土地利用信息库，检查土地利用总体规划执行情况。参照其他地区产业用地指南，对城镇用地、十分是开发区用地进行整治，到达提高土地的节约集约利用水平的目的。六是加大土地复垦力度。成立专门机构管理土地复垦工作，设立专门基金解决复垦资金来源，多方承当复垦工程任务，鼓励对复垦新技术的研究和应用，加速土地恢复。七是抓好重要生态保卫区建设。方元水库、肖家山水库等大中型水库周边，建立重要生态功能保卫区，防止生态环境的毁坏和生态功能的退化。加强流峰片、莲塘片石漠化治理工程； 抓好宝岭绿化与保卫，建设蒙泉历史文化森林公园。力争使全县受保卫土地面积占全县国土总面积的20 % 以上。