我国煤矿生产监管行政问责制的必要性,安全法论文.docx

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1、我们国家煤矿生产监管行政问责制的必要性,安全法论文本篇论文目录导航：【题目】【引言】【第一章】 我们国家煤矿生产监管行政问责制的必要性【第二章】【第三章】【第四章】【结束语/以下为参考文献】 第一章 我们国家煤矿安全生产监管行政问责制的必要性 煤矿安全是全国安全生产的重中之重。在煤矿安全生产监管领域实行行政问责制，对于改变煤矿安全生产行政监管不力的状况，防治煤矿领域的行政腐败以及保障煤炭行业持续稳定发展具有重要的现实意义。 第一节 煤矿安全生产监管行政问责的生态环境 对煤矿安全生产监管行政问责制的研究，不能脱离煤矿安全生产监管，一旦脱离，行政问责就成了一般意义上的问责，没有特殊性。因而，有必要

2、首先了解煤矿安全生产监管的行政问责环境，即煤矿安全生产监管的运行状态。 一 监管不力导致煤矿安全责任事故屡发 煤矿安全被以为是全国安全生产工作的重中之重。伴随着一系列政策措施的出台，我们国家煤矿领域安全生产状况进一步好转如表 1-1 所示，以 2020 年我们国家煤矿矿难事故总数和死亡人数为例，2020 年煤矿事故数同比下降 16.3%,煤矿死亡人数同比下降 14.3%,与 2020 年全国重特大事故死亡人数同比下降比例 13.5%相比，煤矿重特大事故死亡人数同比下降比例幅度更大，并且 2020 年至 2020 年期间，全国煤矿连续 21 个多月没发生十分重大事故，这讲明煤矿的安全生产状况在逐

3、步改善。尽管煤矿安全生产已获得一定成绩，但其形势仍然严峻，突出表如今，事故总量仍然较大如此图 1-1 所示，重特大事故尚未得到有效控制，非法违法行为仍然突出，安全隐患仍然严重，煤矿百万吨死亡率远高于美国、英国、澳大利亚等国家。以图 1-1 中 2003-2020 年我们国家煤矿百万吨死亡率变化图为例，从柱状图变化的趋势能够看出，2003 年至 2020 年我们国家的煤矿百万吨死亡率呈下将趋势，由 2003 年的 3.74%下降到 2020 年的0.288%,但是与发达国家相比如表 1-2 我们国家百万吨煤矿死亡率与主要产煤国家比拟，我们国家的百万煤矿死亡率要远远高于发达国家的澳大利亚、波兰、美

4、国等。 煤矿安全事故频发是由多方原因共同造成的，在笔者对我们国家最近几年煤矿安全事故发生原因进行比照分析后发现，除自然原因、技术原因技术、安全设施等因素的影响短期内可得到有效抑制外，责任事故始终是导致煤矿矿难发生的主要原因，而华而不实关键性因素在于监管不力。笔者以肖家湾矿难和桃子沟矿难为例来讲明这一问题：2020 年 8 月 29 日，四川省攀枝花市肖家湾煤矿发生瓦斯爆炸事故，事故共造成 48 人死亡；2020 年 5 月 11 日四川省泸州市桃子沟煤矿瓦斯爆炸事故，事故造成 28 人死亡、18 人受伤。经调查发现，这两起事故发生的原因如初一辙，私挖滥采、不设通风系统、作假逃避监管，其生产条件

5、恶劣、违法违规手法怵目惊心。 另外，如表 1-3 所示，在 2005 年至 2020 年的十年间，辽宁省阜新地区煤矿发生多起矿难。据初步统计，10 年间该地区因煤矿矿难事故造成 333 人死亡，130 人受伤，不仅造成大量的人员伤亡，还带来宏大的财产损失。根据调查发现，在这 12 起煤矿矿难事故中，有两起是因地震所致，一例是 2008 年 7 月 30 日，恒大煤矿发生 1.7 级矿震，造成 2 人死亡，另一例是 2020 年 1 月 12 日，五龙煤矿发生 2.0 级矿震，8 人当场窒息死亡。排除因地震等自然原因所致两例煤矿矿难事故外，另外 10 起煤矿矿难的发生都与负有煤矿安全生产监管职责

6、的部门及其工作人员有着密切关系，作为监管人员有着不可推卸的责任。比拟这 12起事故，因地震等自然灾祸造成的矿难伤亡人数与其他 10 原因煤矿安全生产监管不力造成的责任事故伤亡人数相比，前者死亡人数较少。笔者以上所举阜新地区煤矿事故只是我们国家诸多煤矿安全事故的冰山一角，但是也能讲明一些问题：我们国家当下的煤矿安全事故多为责任事故，既有矿方的原因，更有职能部门监管的职责。 在笔者对多起矿难事故发生原因考察之后，监管不力导致煤矿安全责任事故屡发的重要原因，其监管不力又表如今三个方面：一是执行不力；二是监督检查不力；三是监管执法违法。因而，在煤矿安全生产监管领域实行行政问责制，对于改善监管人员监管不

7、力局面，确保煤矿生产的长治久安和煤炭工业可持续发展有着重要的现实意义。 二 我们国家煤矿安全生产监管体制的运行形式 监管是对市场气力的有效补充，安全监管能否有效直接影响到煤矿安全生产的效果。近年来，针对煤矿矿难多发的现实情况，我们国家在煤矿安全生产方面进行了积极探寻求索，逐步构建了以国家安全生产监督管理总局为主的煤矿安全生产监管机构， 企业负责、行业管理、国家监察、群众监督、劳动者遵章守纪 的煤矿安全管理体制，垂直管理的煤矿安全监察机构体系，以及 国家监察、地方监管、企业负责 的安全监察责任体制。 如此图 1-2 所示，从纵向看，当前我们国家的煤矿安全生产监管体制由三个体系组成：一是安全生产监

8、督管理局，二是煤矿安全监察局，三是在某些产煤大省仍保存的省、地、县级煤炭工业管理局。各级煤矿安全监察机构是煤矿安全监察制度最重要的执法主体，但非唯一主体，总体来讲，煤矿安全生产监管的主体包括下面两部分：首先是拥有行政许可权的主体：一、采矿许可权，由县级以上人民国土资源行政主管部门行使；二、煤炭安全生产许可权，由省级以上煤矿安全监察机构行使；三、矿长资格证以及矿长安全资格证。此两证的认证和颁发一般由各地方视本身实际情况制定地方标准。 其次是拥有检查监督权的主体：国家煤炭安全监察局及其下属机构负责煤炭生产企业的安全生产检查监督；国土资源行政主管部门负责煤炭生产经过中资源开采的检查监督；国家人力资源

9、与社会保障部及其下属机构负责煤炭企业遵守劳动法律法规的检查监督；卫生部门负责煤炭生产经过中职业病防治的检查监督；公安消防部门负责爆炸物的存放以及消防措施的检查监督等。 三 我们国家煤矿安全生产监管环境的特点 当下我们国家的煤矿安全监察机构具备煤矿安全监察和煤炭行业管理双重职能，实际上属于一个综合性的管理机构。双重职能的存在，使得煤矿安全生产监管的环境比拟复杂。 首先，煤矿安监领域专业性强。煤矿的特殊性使得煤矿安全生产监管行业人员的专业素质、责任意识和敬业精神有着较高的要求，该领域监管机构及其工作人员一旦发生有渎职、渎职情况，造成的后果要比其他行业更为严重。 第二，信息的不对称导致煤矿安全标准设

10、定困难。 煤矿企业和安全生产监管机构在对煤矿各信息的占有方面处于不同的位置。作为煤炭企业，其本身拥有各种各样的安全投入、事故预防方面的信息，而作为其安全生产监管部门则面临着信息的缺乏与匮乏。当监管部门把握信息不充足时，就可能导致错误的决策，进而增加煤矿矿难事故发生的概率。 第三，煤矿安全生产监察气力严重缺乏。我们国家大大小小的煤矿不可胜数，但是煤矿安全监管机构的数量相对较少，再加上煤矿安全监管机构不健全，专业人员缺乏，这些问题的存在，使得我们国家本来具有双重职能的煤矿安全监察机构的华而不实一个职能被弱化，现实的情况是管理职能冲淡甚至削弱监管职能，煤矿安全监管工作的力度和绩效被内在地弱化，无法实

11、现监管的专门化，难以保证煤矿安全生产监管的公正性。 第四， 垂而不直，独而不立 现象存在。假如将 监管者-被监管者企业 监管博弈模型细化为 监管者-地方监管者-被监管者企业形式，我们假设一下，假如监管者与地方监管者之间的利益关系没有处理好，就有可能出现地方监管者从维护监管的权威和执行者地位堕落为被监管者的 保卫伞 等问题，而实际工作中 垂而不直，独而不立 的情况时有发生，在煤矿的安全生产监管领域，地方保卫主义削弱了国家监察的力度，这样不利于煤矿安全生产的监管。 第二节 我们国家煤矿安全生产监管行政问责制的界定 问责是行政问责制度的核心，研究我们国家煤矿安全生产监管行政问责制度不仅要了解我们国家

12、煤矿安全生产监管体制机制，还需要把握行政问责制的一些基础理论。 一 行政问责制的理论基础 行政问责制源自于当代西方国家，理论界关于行政问责制的研究，是当下行政法上的 热门 和 前沿 ,但尽管如此，却很少有人能够明确地把 行政问责 与一般意义上的 承当法律责任 区分开来。 问责 Accountability，在英文中与 责任 Responsibility一词近似，都以相关主体所应承当的某种否认性后果为核心内涵，而 问责 更增添了 追查责任 的涵义。 行政问责 这一概念初次出现是在 1985 年美国学者杰 M.谢菲尔茨Jay M.Shafrits主编的(公共行政实用词典一书中。 我们国家的行政问责

13、制起步较晚，伴随着行政问责的实践发展，行政问责制开场进入公众的视野。2003 年因 非典 事件在全国掀起的 问责风暴 成为我们国家行政问责实践的一座里程碑。随后的几年中，行政问责制被更广泛、更深层次地运用在事故灾祸、公共卫生和社会安全领域，且问责的力度也不断加大。 在我们国家，现行的法律法规中还找不到对行政问责制的统一解释，学术界关于行政问责制的定义有较大分歧，经梳理归纳主要有下面两种：观点一以为行政问责制是公众为进行问责的制度；另一种观点以为行政问责是行政管理系统内部的责任追查，是一种行政自律行为。前者缺乏对行政问责程序的阐述，这不利于司法实践的有效进行，后者行政问责主体及对象界定在行政管理

14、系统内部，略显狭隘。纵观学者们对行政问责的定义及内涵，似有把行政问责当混谣雷同于简单的责任追查。试想，假如行政问责的意义真的在于构建一种统一而专门的 追责法律规范体系 的话，那么一种包罗万象的问责概念因其外延的无1全国范围内统一的行政问责法律规范的制定。 而从国内最新研究成果来看，学者余凌云以为简单的 违法-责任 追责形式并非 法治中国、责任 目的下强化责任意识的新举，实践中已不能知足公众对公权利的监督要求，应该在华而不实增设回应或质问的环节，构成一种新的 违法-责任-回应 或 违法-责任-质问 的新的形式，实现行政问责从追责逻辑到回应逻辑的转变。 在(对我们国家行政问责制的省思一文中，余凌云

15、以为行政问责的核心要义是 回应性 . 而回应逻辑作为行政问责的独有特性，是由民众直接向提出质疑，并由官员直接作出解释和回应的新型形式，以一种更为迅速、及时、直接、互动的监督方式，提高公众政治介入度、规范行政权利运行的一种十分制度。能够讲，回应逻辑是解决前文行政问责理论研究误区的 金钥匙 ,也是提高执政能力的新举措。总体来看，学者们对行政问责的内涵认识差异不大，但对其外延却认识不一。例如，行政问责的对象，问责的主体，问责的事由，归责原则等问题，在理论上未达成一致见解。 二 煤矿安全生产监管行政问责制的特殊性 当前，我们国家的行政问责制已牵涉公共卫生事件、突发事件、自然灾祸等众多领域，相比之下，煤

16、矿安全生产监管领域的行政问责制表现出很多不同，这与其煤炭行业本身的特点，煤矿矿难事故所牵涉到的特殊因素有密切联络，总体来讲，煤矿安全生产监管行政问责制的特殊性主要具体表现出在下面几点： 第一，煤矿矿难事故则大多具有可预见性，不同于 非典 、地震等突发事件。在我们国家矿难史中，人为因素占有很大比例，责任事故多发。假如从煤矿的日常监管及职工的安全保障等方面按规定严格实行，很多矿难悲剧是能够避免的。 第二，事故成本低，责任轻是我们国家煤矿生产管理中存在的一个主要问题。 事故成本低具体表现出在两个方面，第一方面是事故发生后对煤矿或煤矿主的责罚不一致，责任偏轻，造成煤矿矿难的违规成本低；另一方面是对负有

17、监管职责的公务人员因监管不力或渎职读职而进行查处时，对其处理惩罚力度较小，造成了官员的违规成本低。 第四，煤矿矿难事故带有群体性质，牵涉的人数多范围广，矿难救援技术不够先进，导致井下矿工的生还率极低，矿工的生命权难以保障，这正是煤矿矿难事故备受社会关注的一个重要原因。 一煤矿安全生产监管行政问责制的内涵 关于行政问责制，学界当前尚未达成一致的意见，这在一定程度上不利于煤矿安全生产监管行政问责制概念确实定。在笔者查阅的文献资料里，有关于煤矿安全生产监管行政问责制的研究，但就其定义而言，这类的文献极少。本文有幸借鉴王天舒所着(我们国家煤矿安全生产行政问责制研究一文，结合我们国家煤矿安全生产监管运行

18、形式的研究的，笔者试定义煤矿安全生产监管行政问责制度的概念，是指特定的问责主体按照法定程序对煤矿安全生产监管部门及其公务人员在履行监管职责时，由于存心故意或者过失，不履行或者未正确履行法定职责，要其承当各种责任，并接受社会公众监督的制度。 二煤矿安全生产监管行政问责制的构成要素 1 问责主体 从理论上讲，行政问责的主体是指 由谁问 ,包括同体问责和异体问责。 同体问责快速、高效，但是自我监督的方式难免有包庇、不公的现象；异体问责是来自社会个方面的监督，构成全方位的监管合力以到达最佳效果。问责主体确实定直接关系到问责力度和问责的法律效力。 我们国家现前阶段煤矿安全生产监管行政问责主体，主要由煤矿

19、安全生产监管领域的上级行政机关的领导组成， 上问下责 是主要问责方式，但是由于我们国家煤矿安全生产监管的特殊性，监管技术要求高，导致问责技术难度加大，因而有必要引入行业专家或第三方问责主体，进而实现问责主体的科学性和广泛性。 2 问责客体 从理论上讲，行政问责的客体问责的对象，是指 谁来承当责任 ,根据笔者前文的阐述可知，当前我们国家煤矿安全生产监管的主体包括两部分，一个是拥有行政许可权的主体，另一个是拥有检察监督权的主体，尽管这些部门的价值追求不同，但是对煤炭企业的安全生产都负有一定的监督管理责任。因而煤矿安全生产监管行政问责制的问责对象应牵涉安全监管机构、国土资源部门、工商管理部门、卫生医

20、疗机构、公安消防等负有煤矿安全生产监管职责的部门及工作人员，包含技术人员。 3 问责范围 行政问责的范围是指 对什么问责 ,界定行政问责的范围能够准确把握行政问责的适用性，保证行政问责的有效施行。由于煤炭行业的特殊性，煤矿安全生产监管行政问责的问责范围应该愈加广泛，对该领域负有监管职责的岗位人员的不作为、乱作为，推诿扯皮、存心故意拖延，决策失误等履职不力的现象，不仅要追查负有监管职责的机构和工作人员的责任，还要扩展问责的范围，如资源获得、办矿审批、证件办理、日常监管等多个环节，一旦这些环节处理好了，煤矿矿难发生的几率就会大大降低。 4 问责程序 行政问责的程序是指 怎样问 .问责程序对于规制问

21、责权利，实现问责主体及问责对象之间的权利义务平衡，保证问责的公平、效率具有重大意义。正当程序原则指导下的问责程序应该涵盖五个基本程序：启动、调查、决定、执行、申述。煤矿安全生产监管领域的行政问责也应遵从这几个基本程序，做到科学规范的问责。 5 问责体系 理论上，行政问责法律体系应包含四个层面：法律责任、政治责任、纪律责任和道义责任。但这四种责任的划分并非完全绝对。煤矿矿难一旦发生，其后果会非常严重，在对相关责任人进行责任追查时，应视情况而定，能够追查其法律责任、政治责任、纪律责任和道义责任，并且由于煤矿安全生产问责环境的特殊性，该领域的问责力度应更为严厉，要求也应愈加严格。 第三节 煤矿安全生

22、产监管领域推行行政问责制的现实意义行政问责制经太多年的发展，在煤矿安全生产监管领域已得了一些成效，这些影响主要具体表现出在：第一，改变煤矿安全生产行政监管不力的现实需要。煤炭行业渎职、渎职行为是对违法违规生产行为的默许和纵容，是导致我们国家煤矿安全责任事故发生的重要根本源头。通过推行行政问责制，加强对违法违规行为的问责，使其根据法定规程操作，进而减少甚至杜绝煤矿矿难事故发生。第二，防治煤炭领域行政腐败的重要手段。通过对煤矿安监人员进行系统的考核和问责，及时发现并制止工作中的违法行为，有效的减少监管人员寻租行为发生的可能性，这是防治煤炭行政腐败的重要手段。第三，改变煤矿安监领域行政主体职责不明、责任意识淡薄的内在需要。行政问责制的施行有利于各级监管部门和负责人充分认识并厘清各自的职责和义务，进而各负其责，有助于完善安全监管责任机制，加强对煤矿生产经过的监管。最后，解决煤矿安全生产监管行政问责合理性缺失的迫切需求。当下，我们国家的行政问责更多的是 运动式风暴 ,缺乏硬性的制度约束，其经过必然存有众多不规范之处。然而制度是刚性的，规范性较强，行政问责制度的施行可将整个行政问责活动链接起来，构成规范而有效的问责循环链。同时，将问责活动上升到制度层面，通过制度沉淀，行政问责的意识便会逐步产生。