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1、适应森林碳汇国际法律机制的森林立法,森林法论文气候变化是现代人类所关注的最为重要的环境问题，甚至讲这一问题已经不再局限于环境问题本身层面，它已浸透到政治、经济和社会生活的方方面面。 气候变化给人类带来的影响是空前的，不仅关乎人类赖以生存的生态系统，也关乎人类生活方式的调整，不仅关乎经济高度发达的西方国家，也关乎经济极度落后、生态环境极为脆弱的太平洋岛国，从北极冰川到热带雨林，从因纽特人到图瓦卢居民，全球没有一个角落，没有一个地球村民不经历着气候变化带来的后果，其或强或弱、或大或小。1992年(联合国气候变化框架公约下文简称为(公约的通过标志着全球应对气候变化问题进入到法律轨道，其在应对气候变化
2、的进程中是具有里程碑意义的事件。当下全球应对气候变暖的措施包括两类，一类是减缓气候变化，另一类是适应气候变化。就减缓气候变化而言，其又包括两种手段：一种是减少碳源，即通过能源有效利用和工业直接减排，另一种则是增加碳汇，即利用土壤、植被、海洋等本身的生理机制吸收大气中的二氧化碳，进而降低大气中温室气体的浓度。森林由于能够吸收二氧化碳释放氧气，因此具有极强的碳汇功能，是陆地生态系统中最大的碳库。IPCC第五次评估报告指出， 土地利用和林业部门成为净碳汇是实现2温控目的的一个重要支撑 .1 从(公约开场，一系列国际法律文件中都已确定了森林碳汇减排的法律地位，这不仅为各国林业的发展带来了崭新的契机，也
3、为各国国内森林立法提出了新的客观要求。 一、国际气候会谈与森林碳汇国际法律机制的演进 20世纪80年代，人类开场直面气候变化问题，不断致力于应对气候变化的全球性框架措施，直至1992年(联合国气候变化框架公约的通过，气候变化正式步入全球化协同治理阶段， 它的全面施行对人类生活的影响将比任何其他国际文件都愈加重大 . 2P2211997年通过的(京都议定书，是第一个为发达国家制定减排指标和时间进度的具有强迫力的国际法律文件，标志着国际气候治理进入本质性减排阶段。后续围绕着(公约和(京都议定书召开的历次国际气候变化会议都在竭力探寻求索气候治理的有效机制，森林碳汇机制便是华而不实之一。(公约中的 汇
4、 是指从大气中去除二氧化碳、气溶胶或温室气体前体的任何经过、活动和机制。根据这一定义，森林碳汇则是指通过植树造林、森林可持续经营管理、森林保卫、减少森林退化和毁林等措施吸收大气中温室气体，进而降低大气温室气体浓度的林业活动。森林碳汇国际法律机制的构成和发展大体上经历了三个时期：即(公约对 吸收汇 措施确立阶段、京都时期的CDM森林碳汇机制，以及后京都时代的REDD+森林碳汇机制。 一(联合国气候变化框架公约与森林碳汇减排法律地位确实立 (公约中关于森林碳汇减排法律地位的规定，主要集中在第四条第1款有关 吸收汇 的规定。华而不实d项规定，促进可持续地管理，并促进和合作酌情维护和加强(蒙特利尔议定
5、书未予管制的所有温室气体的汇和库、包括生物质、森林和海洋以及其它陆地、沿海和海洋生态系统。公约第四条第1款d项规定的重要意义在于其确立了 吸收汇 这一减排方式在国际气候治理中的重要法律地位，而森林碳汇是 吸收汇 的减缓方式中极其重要的一个领域。由于森林碳汇相对于工业减排而言，有两方面的优势，一是其减排成本低，二是其具有多重的环境、经济和社会效益，因而森林碳汇成为国际上比拟受欢迎的减缓手段。 但由于(公约只是应对全球气候变化在国际法上迈出的第一步，而且其框架性的特点决定了其不能将各种应对气候变化的措施规则予以细化，因此(公约只是原则性的指出了森林碳汇在全球性减排中的地位，而对于森林碳汇将以何种详
6、细的形式和规则在国际和国内层面施行，(公约则并没有任何论及，也正是由于缺少详细规则的规定，使得(公约第四条第1款d项这一森林碳汇的直接根据对于各缔约方履约并没有直接的约束力。 3P128因而，这使得森林碳汇机制的详细施行规则必须留在后续的国际气候法律文件中加以解决。 二京都时期CDM框架下的森林碳汇机制 (京都议定书是国际上第一个为发达国家确立强迫性减排指标的法律文件。为保证附件一国家完成减排指标，(京都议定书确立了三种补充性的、灵敏的减排履约机制，分别是联合履约JI、清洁发展机制CDM和排放贸易ET。这三种履约减排机制允许附件一国家缔约方以成本有效的方式通过境外合作获得或转让温室气体减排量指
7、标，以此帮助附件一国家完成强迫性的减排指标。在(京都议定书 确立的三种履约机制中，只要清洁发展机制是发达国家与发展中国家合作的履约机制，对于合作双方而言是一种双赢机制，既能够使发达国家以低于国内减排成本的价格完成减排指标，也能够促进发展中国家的可持续发展。森林碳汇国际法律规则最早就是根据清洁发展机制的规定来设计的。 京都时期CDM清洁发展机制框架下的森林碳汇机制是经过(京都议定书及其(波恩政治协议和(马拉喀什协定等一系列国际法律文件确立下来的。(京都议定书第三条第3款规定，自1990年以来直接由人引起的土地利用变化和林业活动-限于造林、重新造林和砍伐森林-产生的温室气体源的排放和汇的去除方面的
8、净变化，作为每个承诺期碳储存方面可核查的变化来衡量，应用以实现附件一所列每一缔约方依本条规定的承诺。与这些活动相关的温室气体源的排放和汇的去除，应以透明且可核查的方式作出报告。(波恩政治协议和(马拉喀什协定又明确规定造林再造林森林碳汇的详细规则：一是根据清洁发展机制开展的土地使用、土地使用的变化和林业项目活动的资格限于植树造林和再造林；二是在第一承诺期内，缔约方因根据清洁发展机制开展土地使用、土地使用变化和林业项目活动而增加的配量总数不应大于缔约方基准年排放量的百分之一，再乘以五；三是根据清洁发展机制开展的土地使用、土地使用的变化和林业项目活动在将来承诺期的待遇，应通过有关第二承诺期的会谈加以
9、决定。 由此可见，京都时期 造林、再造林 项目是京都第一承诺期清洁发展机制唯一合格的森林碳汇项目，这是森林碳汇机制在进入本质性施行阶段迈出的非常坚实的一步。但京都时期CDM框架下的森林碳汇机制也存在较多遗憾之处：一是其限定了森林碳汇项目的范围，并未将与森林碳汇有关的林业活动悉数作为合格的减排措施，而只将其限定为造林和再造林活动，森林保卫、森林可持续经营管理等活动都被排除在外。二是设定了森林减排的上限，即京都第一承诺期的五年内，森林减排的总数不应大于缔约方基准年排放量的百分之五。三是 造林再造林 作为CDM唯一合格的森林碳汇项目，其在设计、审定、登记、审批、监测和核证的施行规则方面极为严苛，这也
10、使森林碳汇项目的进一步发展遭到一定阻力。 三后京都时期的REDD+森林碳汇机制 从2007年12月缔约方第13次巴厘岛会议开场，气候会谈着重讨论 后京都 问题。从森林碳汇的角度而言，由于京都规则下的森林碳汇机制所包含的林业活动只要造林、再造林，这极大的限制了其他林业活动，如森林可持续经营管理、森林保卫、防止森林退化和毁林等在增加森林碳储量方面的功能。因而，后京都时期森林碳汇国际法律机制的设计开场逐步从造林和再造林向减少毁林和森林退化、森林保卫、森林可持续管理转变，REDD+森林碳汇机制也应运而生。 REDD+森林碳汇机制是在REDD森林碳汇机制的基础上发展而来的，REDD是 减少森林砍伐和退化
11、导致的温室气体排放 的英文缩写。有关土地用处变更导致的碳排放一直是国际气候会谈中关注的主要领域之一， 土地用处的变更-包括毁林造田，减少了吸收二氧化碳的自然源头，进而增加了大气中二氧化碳的含量。 4P1毁林和土地使用变更是导致碳排放的一大主要来源，但是 几乎所有来自土地使用变更的排放都不牵涉经合组织国家 .4P28IPCC第五次评估报告在描绘叙述历史累积排放时，增加了LULUCF土地利用、土地利用变化和林业活动的温室气体排放估算，这改变了发达国家与发展中国家历史排放责任的划分， 只包含化石能源活动排放二氧化碳来源时，发达国家的历史累积排放占全球的71.4%;而包含了LULUCF活动温室气体来源
12、之后，发达国家历史累积排放只占51.9% .5P16REDD机制正式成为国际气候会谈的一项议题是在2007年巴厘岛会议上，巴厘岛会议通过了(减少发展中国家毁林所致排放量：鼓励行动的方针，华而不实提到，要加强和支持当前正在自愿进行的减少毁林及森林退化所致排放量的努力；支持能力建设，提供技术援助，促进技术转让，并解决发展中国家在估计和减少毁林及森林退化所致排放量方面的体制需要。 从此，REDD机制在国际气候变化法律文件中被正式确立下来。REDD机制由于其仅仅考虑毁林和森林退化导致的碳排放，并未将在森林保卫和森林可持续管理方面做的较好的国家的利益考虑进去，因而也遭到很多质疑。在哥本哈根会议上，经过各
13、国之间的博弈，将森林保卫和森林可持续管理增加森林碳汇储量的活动也纳入到REDD机制之中，构成了当前的REDD+机制，使该机制更具有公平性和合理性。 REDD+机制是一种基于市场手段的森林碳汇交易机制，其与京都第一承诺期中造林、再造林森林碳汇机制比拟而言在于扩大了森林碳汇活动的范围，这无疑使更多的国家有时机介入到森林碳汇交易的市场中来。但无论是(哥本哈根协议还是后续一系列会议所达成的框架性协议，均没有解决REDD+机制详细的施行规则以及各利益团体的核心问题，例如，REDD+机制是以国家尺度形式施行还是以项目尺度形式施行，或者采用混合尺度；资金的补偿是完全通过市场进行融资，还是通过由发达国家的公共
14、资金来提供；通过REDD+机制折抵的减排量在后京都时期的最高上限等等这些问题还需进一步确认。因而REDD+机制的施行与推进仍寄希望于2021年能够达成的适用于所有(公约缔约国的法律文件。由于森林碳汇在应对气候减排方面所具有的不可替代的优势，因而REDD+机制成为后京都时代林业应对气候变化的主要措施将是必然的趋势。 二、我们国家现行森林立法对森林碳汇保障缺乏之检视 森林立法是我们国家自然资源法的一个分支，我们国家已经构成了由林业领域基本法-(森林法，以及其他森林资源保卫与利用的行政法规和行政规章组成的森林立法体系。作为自然资源的单行法体系，森林立法体系已经初具规模，相对完备。但我们国家现行的森林
15、立法与当代林业的发展要求仍有较大差距，在应对气候变化方面更是明显疲软。以(森林法为主的现行森林立法大多数是20世纪90年代中后期和21世纪初公布施行的，从时间的维度来看，这一时期固然气候变化已经为国际社会所关注，但这一国际性问题并未到达今日空前的高度和热度，森林碳汇更是伴随(京都议定书的生效逐步为国内所认知。我们国家现行森林立法中并未具体表现出林业应对气候变化的内容，对于森林碳汇功能的保障是严重缺乏的。 一现行森林立法目的没有能具体表现出林业应对气候变化的内容 就我们国家1998年修订的(森林法来看，其确实开场关注到森林的生态效益，但其并不是真正从可持续发展的理念出发确立立法目的和森林法律制度
16、设计。 现行的(森林法固然在某种程度上已经注意到了森林的多种功能，但其主张的则是以营林为基础的林业建设方针，侧重强调的仍然是木材生产和木材产品的产出，其立法目的中反映出来的立法思想，是通过对森林资源的经营管理，源源不断地向社会提供木材和其他林副产品，至于森林的生态功能，森林生态建设中的主体地位、森林可持续经营的发展战略等，尚未在现行法中得到具体表现出 .6P34从这一点上讲，我们国家森林立法并没有改变传统林业的指导思想。 1998年(森林法修订时，是(公约通过的第六年，生效的第四年，是(京都议定书刚刚通过的第二年，还处于未生效的状态，国际社会对气候变化中的森林碳汇议题会谈还未开场，京都规则的森
17、林碳汇机制也没有能够确立，国际和国内对于森林碳汇的研究更是寥寥无几。在这样的背景下，我们国家现行森林立法尤其是(森林法，若想在1998年融入应对气候变化，保障森林碳汇功能的价值理念成为不可企及的立法任务。固然我们国家(森林法在立法目的中已经提到了森林调节气候的功能，但其出发点并不是应对气候变化，据此也就不可能具体表现出森林碳汇在应对气候变化中的作用。而纵观我们国家其他的森林立法，其立法根据基本都是(森林法，对于(森林法没有具体表现出出的立法目的，其他单行性森林立法的立法目的自然也不可能有所突破，这一点从2008年修订的(森林防火条例和最新公布的(国有林场管理条例中已经能够得到印证。 我们国家森
18、林立法的立法目的应当与我们国家现前阶段的林业发展战略相协调。进入21世纪，国家对于林业的发展战略做出了调整，2003年发布(关于加快林业发展的决定，2008年又下发(关于全面推进集体林权制度改革的意见，标志着我们国家林业进入跨越式发展阶段。林业应对气候变化的战略应当是林业的跨越式发展中的一个重要具体表现出。2007年发布(应对气候变化国家方案，将林业作为应对气候变化的重要领域，2018年国家林业局发布(应对气候变化林业行动计划，2018年(林业发展 十二五 规划明确将林业的碳汇功能与生态、经济、社会、文化功能并列为林业五大功能。由此可见，林业应对气候变化，保障森林碳汇功能是我们国家将来森林立法
19、需要在立法目的中具体表现出的价值理念之一。 二单行性森林法规、规章的内容与应对气候变化脱节 当前，我们国家公布的与森林资源保卫和利用直接相关的行政法规和行政规章主要包括：(森林法施行条例2000年公布、(森林防火条例1988年公布，2008年修订、(退耕还林条例2002年公布、(野生植物保卫条例1996年公布、(森林病虫害防治条例1989年公布、(森林和野生动物类型自然保卫区管理办法1985年公布、(森林采伐更新管理办法1987年公布、(关于开展全民义务植树运动的施行办法1982年公布、(国有林场管理办法2018年公布、(国家级森林公园管理办法2018年公布、(森林资源监督工作管理办法2007
20、年公布、(突发林业有害生物事件处置办法2005年公布、(占用征用林地审核审批管理办法2001年公布、(林木和林地权属登记管理办法2000年公布、(沿海国家特殊保卫林带管理规定1996年公布、(林木林地权属争议处理办法1996年公布等。在上述林业行政法规和行政规章中，1998年(森林法修订之前公布的共有7部，占了近一半左右，华而不实20世纪80年代公布的共有4部，这些立法的时间较为长远，而且其主要的立法根据即1984年(森林法已经进行了修订，因而这些立法的效力本身已经大大减弱。同时20世纪80年代我们国家还处在计划经济向市场经济的过渡阶段，这些立法的内容中计划经济的色彩浓重，华而不实最具代表性的
21、的是(森林采伐更新管理办法，是一部典型的以行政管制措施为主的行政法规。在1998年(森林法修订后的8部法规和规章中，有6部是行政规章，其法律位阶低，而且立法内容较为薄弱，多数行政规章只要20个条文左右。 当前我们国家没有一部针对应对气候变化加强森林碳汇功能的专门性立法，在上述16部单行法规和规章中，固然都与森林资源的保卫和利用相关，但对于与加强森林碳汇功能密切相关的造林再造林、减少毁林和森林退化以及森林保卫和森林可持续管理的立法只要(森林防火条例、(退耕还林条例、(森林病虫害防治条例、(森林和野生动物类型自然保卫区管理办法、(关于开展全民义务植树运动的施行办法、(国有林场管理办法、(突发林业有
22、害生物事件处置办法、(占用征用林地审核审批管理办法、(沿海国家特殊保卫林带管理规定，但这些立法中对于森林资源的保卫并不是从增加森林碳汇功能的角度出发进行立法的，因而其不能实现对森林碳汇功能的有效保障。 三基本森林法律制度不利于森林碳汇功能的实现 法律制度是森林碳汇功能的最基本的法律保障手段，我们国家(森林法及其施行条例中确立的主要森林法律制度共有十项，分别是：森林分类经营制度、森林生态效益补偿制度、林权流转制度、林业规划制度、森林植被恢复费制度、植树造林制度、森林采伐限额和许可证制度、森林防火制度、森林病虫害防治制度、森林自然保卫区制度。法律制度是在立法目的的指引下进行确立和设计的，由于我们国
23、家(森林法的立法目的并未融入应对气候变化增加森林碳汇功能的指导思想，因而纵观这十项法律制度也并不能对加强森林碳汇功能实现有效保障。 首先，碳汇林在我们国家的森林分类中找不到确切的法律地位。我们国家的森林分类经营制度中将森林划分为防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用处林，同时对每种林的详细指向进行了明确。而当前广泛进行的碳汇造林属于公益林的范畴，但我们国家公益林中包含的防护林和特种用处林中都没有碳汇林，因而碳汇林将列入何种森林进行经营，根据现行森林法的规定不甚明确，这表示清楚我们国家现行的森林分类经营制度对森林碳汇的保障是缺乏的。 其次，适用于森林碳汇保障的市场机制在森林法律制度中运用缺乏。从
24、当前京都规则的森林碳汇法律机制中能够看出，碳汇的市场交易是保障碳汇有效、持续供应的重要手段。在我们国家现行的森林法律制度中与市场机制相关的手段有两个，一是生态效益补偿制度，二是林权流转制度。对于森林生态效益补偿制度而言，由于我们国家(森林法中没有能将碳汇列入森林的一项生态功能，而且对于森林生态效益补偿的范围也没有进行明确，因而在现行的森林生态效益补偿中是没有考虑到森林碳汇功能的。对于林权流转制度而言，(森林法规定的只是商品林林地使用权和林木所有权的流转，而碳汇林属于公益林，同时森林碳汇交易的对象是森林碳汇折抵的温室气体减排量，并非是林地的使用权和林木所有权，因而尽管(森林法的林权流转制度引入了
25、市场机制，但其并不适用于森林碳汇交易。 再次，植树造林制度仍需以增加森林碳汇功能为导向进行完善。当前我们国家的植树造林制度固然对于各级人民和各相关单位的植树造林责任进行了规定，但没有明确碳汇造林在植树造林中的法律地位，应该将碳汇造林作为我们国家植树造林的重要组成部分纳入到我们国家植树造林的整体规划之中。 最后，现行森林法律制度中缺少森林可持续管理的制度。我们国家当前的森林的法律制度中与森林可持续管理相关的制度包括：林业规划制度、森林植被恢复费制度、森林采伐限额和许可证制度、森林防火制度、森林病虫害防治制度、森林自然保卫区制度，但这些制度中仍留有一定计划经济的色彩，为了应对气候变化要求，森林可持
26、续管理必须从增加森林碳储量的角度出发，提高森林质量和森林经营效率，而当前上述制度与通过森林可持续管理增加森林碳储量的要求还有一定差距。 三、中国森林立法适应森林碳汇国际法律机制的途径选择 我们国家当下的森林资源现在状况是非常有利于我们国家发展森林碳汇的，第八次全国森林资源清查的结果显示， 全国森林面积2.08亿公顷，森林覆盖率21.63%,森林蓄积151.37亿立方米。人工林面积0.69亿公顷，蓄积24.83亿立方米。全国森林植被总碳储量84.27亿吨。 7与第七次森林资源清查结果相比，我们国家森林资源呈现四个主要特点： 一是森林总量持续增长；二是森林质量不断提高；三是天然林稳步增加；四是人工
27、林快速发展 .7 纵观我们国家当下的森林立法，无论是森林保卫方面的基本法-(森林法，还是森林的单行性立法，其所确立的主要的森林法律制度对于森林碳汇的保障都是缺乏的。森林碳汇国际法律机制的趋势以及我们国家森林立法对森林碳汇法律保障的缺乏，都为我们国家森林立法提出了新的客观要求，我们国家森林立法必须与森林碳汇国际法律机制相协调，使森林碳汇减排在法制的轨道上前行。 一森林碳汇从政策推进到法律规制的转向 2018年德班气候大会提出，将在2021年制定出2020年适用于(公约所有缔约国的法律框架。 2020年华沙气候变化大会关于德班平台会谈的决定邀请各缔约方开展确定 国家自主决定的奉献 的国内准备工作，
28、这在一定程度上奠定了2020年后应对气候变化国际合作以 自主承诺/奉献 为基调的新形式。 8P16届时，通过承诺自主减排或将成为2020年后中国在应对气候变化的全球治理中承当的主要义务。但是 气候变化的影响本身具有很强的区域性，这影响到各国应对气候变化的意愿和采取行动的成本。 8P17我们国家作为发展中国家，完全通过工业、能源等领域的减排将对我们国家经济社会发展带来一定影响，因而，具有减排成本低、见效快特点的森林碳汇减排方式对于我们国家将来承当国际法上的义务至关重要，我们国家应主张减少排放和碳汇相结合的组合减排方式。我们国家当下施行的森林碳汇项目是以政策的形式推进的，(应对气候变化国家方案中将
29、林业列为减缓与适应的重要领域，2018年国家林业局又发布了(应对气候变化林业行动计划，更明确的指明了林业在减缓与适应方面的详细措施。与此同时，我们国家关于碳汇造林试点的一系列政策出台，使得我们国家在推进森林碳汇减排方面既有宏观的政策保障，又有微观的政策指导。但我们国家当下的森林碳汇政策以指导性为主，不具有强迫约束力，这对于我们国家发展森林碳汇减排是不利的， 最终控制温室气体的排放，推动国内碳汇市场的发展壮大，还是要在国家的法律规定之下，调整某些宏观政策和环境政策，限制企业的排放行为 .9P191从森林碳汇长期发展的健康有序保障来看，法律的保障是当仁不让的选择。 二森林立法目的从经济价值理念向生
30、态碳汇价值理念的转向 立法目的是一部法律的灵魂，法律内容的架构都应当以立法目的作为指引，围绕其展开。我们国家现行(森林法是1998年修订的，就当时立法背景看，在立法目的中具体表现出应对气候变化、增加森林碳汇是其不能到达的立法高度，这就注定了我们国家(森林法在应对气候变化、保障森林碳汇功能方面的先天缺乏。 注重森林的经济效益一直是人类长期利用森林资源的主要目的，这也在相当长的时间内导致了对森林的掠夺性开发，进而造成毁林和森林退化的日益严重。我们国家的林业发展也曾经走过类似的道路，这从我们国家森林立法的演变中能够寻找到其轨迹。在中国成立以后的一个相当长的时期内，我们国家传统林业的观点以为，林业主要
31、是以生产木材为主的产业，与林业相对应的(森林法也是以保障木材生产为主的行业法，这在我们国家1979年的(森林法试行和1984年的(森林法中都有明显的痕迹。1998年修订后的(森林法尽管 在立法目的条款中强调了国土绿化、发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境的生态功能，并引人了森林资源有偿使用和森林生态效益补偿等新制度，但从整体上看，仍然建立在传统林业理论基础之上，具体表现出出以木材和其他林产品的生产为中心，注重森林显性经济效益的特征 .10P70因此，我们国家现行(森林法在立法目的上仍然是以经济价值理念为主导兼顾森林的生态效益。 在全球气候变化的大背景下，林业应对气候变化的地位突显， 发展碳汇林
32、业的根本目的，在于增加森林二氧化碳储藏的同时，兼顾生物的多样性及其他的生态效益和社会效益，并且提高当地人民的生活水平，促进社会、经济、环境的可持续发展 .11P136我们国家已经将森林的碳汇功能与森林的经济、生态、社会、文化功能并列为森林的五大功能。(森林法是规范森林保卫和利用的基本法律，应当保障森林五大功能的协调一致，从这一点上讲，我们国家(森林法的修改必须反映森林功能发生的变化，而首要作出回应的应是立法目的修改。(森林法的立法目的中必须明确具体表现出林业应对气候变化，保障森林碳汇的价值理念，并在基本原则与法律制度的设计中具体表现出这一全新的价值理念，同时以此完善相关的森林行政法规和规章。
33、三森林立法基本原则从营林利用向可持续森林管理的转向 纵观我们国家(森林法的规定，对于基本原则确实立是模糊的，只要在(森林法的第五条规定了我们国家林业建设的方针，即以营林为基础，普遍护林，大力造林，采育结合，永续利用。从这一林业建设的方针来看，其与(森林法的立法目的是一致的，所具体表现出的也仍然是传统林业的发展思想，与当代林业发展所倡导的可持续森林管理还有较大差距。 可持续森林管理是当今国际社会对林业发展提出的全新发展思想，2008年联合国森林论坛第八次会议通过的(关于所有类型森林的无法律约束力文书宗旨之一即加强所有级别的政治承诺和行动，以有效实行所有类型森林的可持续管理，实现共同的全球森林目的
34、。 同时，(关于所有类型森林的无法律约束力文书确定了七个可持续森林管理的重点作为可持续森林管理的参照框架：森林资源的范围；森林生物多样性；森林健康和活力；森林资源的生产功能；森林资源的保卫功能；森林的社会经济功能；法律、政策和机构框架。事实上，可持续森林管理框架中的法律、政策和机构框架是对前六项内容的制度保障，也讲明了森林法律将可持续森林管理作为基本原则的详细内涵。 在国际当代林业发展思想的影响下，森林碳汇国际法律机制已经融入了可持续森林管理的内容，尤其是REDD+机制，已将可持续森林管理作为增加森林碳汇的一个重要方面。 据IPCC第四次评估报告估计，当前工业化国家近90%的森林制定并施行了森
35、林经营计划，而在发展中国家，只要6%的森林有国家正式的批准的管理计划。在我们国家，由于长期以来的重种轻管，缺乏必要的抚育管理，致使营造的大量人工林变成低质低效林，生长量低、质量差、木材价值低、环境服务功能差。因而，在中国通过施行可持续森林经营，提高人工林的质量，具有宏大的碳汇潜力。 12P72因而，我们国家(森林法无论是基于具体表现出国际当代林业发展思想的需求，还是出于与国际森林碳汇法律机制协调的考虑，都应当将可持续森林管理作为我们国家森林保卫与利用的一项基本原则在(森林法中确立下来，以弥补我们国家(森林法基本原则的模糊。 四森林法律制度从直接管制向市场与管制相结合的转向 不管是CDM造林、再
36、造林碳汇机制，还是REDD+森林碳汇机制都是基于市场手段应对气候变化的机制，发展中国家通过造林再造林、减少毁林和森林退化、森林保卫、森林可持续管理等活动不断增加森林碳汇储量，其可核查的碳信誉指标能够在国际碳市场上与具有强迫减排指标的发达国家进行交易，并从中获得资金，实现森林生态功能的市场补偿。一方面发展中国家能够通过交易得到林业发展所需的资金保证，并实现森林的多重效益；另一方面，发达国家能够用较低成本获得碳信誉实现减排任务，这对双方是一种双赢。森林碳汇国际法律机制证明，森林向社会提供生态服务这样公益性极强的公共物品能够引入市场手段，而且这种手段会获得很好的效果。 长期以来，我们国家林业资源的配
37、置一直以为主导，这与我们国家(森林法最早公布于计划经济时代有关，(森林法中确立的森林管理的基本制度都带有极强的行政管制色彩。固然1998年修订的(森林法开场探寻求索市场手段在森林保卫与利用中的运用，引入了森林生态补偿和林权流转的规定，但总体上看， 现行(森林法基本上还是一部关于植树造林、森林经营、采伐和运输管理的法律 .10P70然而，林业资源是兼具生态、经济、社会、碳汇、文化五种功能在内的特殊资源，长期的主导使林业资源的流动性遭到极大限制，不能有效发挥林业资源的多重效益。 从大的发展趋势看，经济鼓励手段的运用越来越广泛，森林法作为环境法的一个分支，其发展不可能背离环境法大的发展趋势单独前行。
38、与此同时森林碳汇国际法律机制为我们国家(森林法引入市场机制提供了可资借鉴的形式，我们国家森林法律制度的布置应具体表现出与市场双重主导的有机结合，在已有的行之有效的行政管制类法律制度基础上将以市场为基础的森林碳汇交易制度、森林保险制度、森林认证制度在我们国家(森林法中确立下来，同时完善森林生态效益补偿制度和林权流转制度，使我们国家(森林法建立起行政管制与经济鼓励相结合的混合制度体系，以确保我们国家森林法律制度与国际社会应对气候变化手段的协调一致，为气候变化提供切实的法律保障。 结束语 从CDM造林再造林碳汇机制到REDD+森林碳汇机制，应对气候变化的森林碳汇活动已从最初单一的造林再造林活动发展到
39、包括减少毁林和森林退化、森林保卫、森林可持续经营管理等在内的多重林业活动，国际气候会谈中对林业应对气候变化的地位愈发重视。 中国要实现低碳发展，首先需要像IPCC指出的那样，实现全方位的宏大转型，从经济发展形式、能源的生产消费方式到土地利用方式都需要转型。 13P329林业和土地利用方式应当成为我们国家低碳社会的重要支撑，我们国家已经出台相关的林业政策应对气候变化，但仅仅停留在政策层面还远远不够，通过法律的手段保障森林碳汇功能是最终的选择，而首当其冲的法律必然是(森林法。森林碳汇国际法律机制为中国(森林法的修改提出了新的客观要求，中国(森林法应当对此作出回应。自1998年(森林法的修订至今已经将近17个年头，这期间我们国家的林业发展战略作出了重大调整，一方面，国内的集体林权制度改革全面推开，另一方面，林业应对气候变化的战略地位被确立下来，在这样的大背景下，我们国家(森林法的再次修订工作已经启动。再次修订的(森林法应将林权改革与应对气候变化二者统筹考虑，不能忽视华而不实的任何一个方面，既应当将我们国家林权改革获得的成果加以稳固，为我们国家的林权改革保驾护航，也应当将林业应对气候变化的重要举措加以确立，为应对气候变化提供坚实的法律保障。