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1、现行环境执法激励机制的现在状况、缺陷及健全建议,环境法论文本文所论的 环境执法鼓励 ，是指各级及其环境管理部门对下级及其环境管理部门或内部工作人员执行环境法律法规的鼓励措施，包括权利鼓励、财政鼓励、竞争鼓励和荣誉表彰等。 一、建立健全环境执法鼓励机制的正当性和可行性 环境行政权的主体 及其环境管理部门是一个抽象概念，在现实中是由政治家和公务人员组成的，他们也是追求本身利益最大化的 经济人 ，他们的理性也是有限的，会发生恣意行为、权利寻租等情形，导致 失灵 。因而环境行政法必须建立起对环境行政权的有效监督和制约机制，否则极易造成权利独大和滥用，侵犯公民环境权利，官民关系紧张，严重影响社会环境秩序
2、。然而及其环境管理部门也需要一定程度的鼓励，以激发其积极、自觉、有效地履行提供环境公共服务、从事环境治理的职责，避免和纠正失灵。在环境执法领域，建立这种鼓励机制的需要更为迫切。 这里需注意的是， 机制 大多是相对于 制度 而言的，制度一般是指一定空间和界线内的行为规则，是详细的、个体的、静态的范畴；而机制则是各种方式方法、手段、制度等要素互动和互相作用的有机整体，是一个动态的、系统的范畴。 从1979年中国公布第一部环保法 (环境保卫法试行算起，中国环境立法的发展速度惊人，是所有法律部门中发展最快的。2020年10月，十二届全国人大常委会颁布了五年内的立法规划68件，直接牵涉环境法的立法规划有
3、12件，包括修改(土地管理法、(环境保卫法、(水污染防治法、(大气污染防治法、(野生动物保卫法、(森林法，出台(土壤污染防治法等，占立法规划总数的近1/5，可见我们国家环境法制建设的力度之大，任务之艰巨。(环境保卫法历经全国人大常委会四次审议，最终于2020年4月24日通过，2021年1月1日开场生效。然而，国家对于环境问题的重视程度很大程度上具体表现出在对执法的重视程度，环境立法仅仅仅是实现可持续发展战略的第一步，法律的有效性在很大程度上取决于执法机构的执法效果。 从实践来看，在我们国家大多数环境管理方案的链条中，环境执法是最薄弱的环节，由于对环境执法鼓励和制约机制的不重视，地方或环境管理部
4、门为了地方经济发展或本身政绩考量而 理性 地 怠于执法 或 选择性执法 的现象非常普遍。大量环境法律法规或其部分条款形同虚设，甚至成为违法行为 合法化 的工具，不仅极大地浪费立法和执法资源，使环境问题愈演愈烈，群体性突发性事件层出不穷，而且严重损害法律的权威和公民对法治的信念，执政和的公信力和政权的稳固性遭到严峻挑战。这种局面必须尽快扭转，十分是需要完善环境执法鼓励机制来强化行政执法，树立环境法律的权威，使地方及其环境管理部门切实履行提供环境公共服务的职能，提高环境治理的效果，弥补生态欠账和民生 短板 。 从政策层面来看，我们国家和近年来出台的很多政策，为建立健全环境执法鼓励机制提供了平台。十
5、分是的十八届三中全会决议，为我们国家将来深化政治体制改革和经济体制改革以及重大经济、社会、环境等问题的解决指明了方向。在官员政绩考核方面，决议指出， 完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重。 在职能转变方面，决议指出， 要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和施行，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。 下文在对现行环境执法鼓励机制进行考察和评估的基础上，根据相关政策和实际情况，对环境执法鼓励机制的完善提出若干建议。 二、我们国家环境执法鼓励机制的现在状况 一荣誉表彰和竞争鼓励 荣誉
6、表彰主要是指授予和颁发各类荣誉称号、荣誉证书等，竞争则兼有鼓励和制约两种功能，从优胜角度看属于鼓励，从劣汰角度看属于制约。我们国家环境管理部门往往通过对详细环境治理项目的行政考核、评选等程序，通过各政区或内部公务人员之间的竞争，对符合条件或成绩突出者给予项目拨款或荣誉表彰或相应命名，有的还给予物质奖励。这些荣誉表彰措施或者针对作为一个整体的行政机关或其职能部门，或者针对特定的公务人员。不可否认，及其环境管理部门内部适当的竞争和荣誉表彰有一定的鼓励效果，它有助于改善及其环境管理部门内部的工作环境，提高公务人员的工作积极性，推动及其环境管理部门合法、高效地施行行政行为。问题的关键是，我们国家环境行
7、政内部荣誉表彰和竞争鼓励过于 繁荣 ，种类繁多，甚至泛滥成灾。比方国家环保部门近些年来开展的评选、表彰工作就包括：国家级生态建设示范区、国家级生态村、国家级生态乡镇、国家级生态县、国家级生态市、国家级生态省、国家生态旅游示范区、国家环境保卫模范城市、节能减排先进表彰、自然保卫区工作先进表彰、环保工作先进表彰 以国家级生态乡镇建设为例，2020年12月，环境保卫部授予北京市房山区十渡镇等798个乡镇 国家级生态乡镇 称号；2020年4月，环境保卫部授予北京市昌平区十三陵镇等629个乡镇 国家级生态乡镇 称号。 二权利鼓励和财政鼓励 权利鼓励是指法律明确规定国家机关或其工作人员享有某些或某种权利，
8、以及法律明确规定保障和救济国家机关或其工作人员的某些或某种权利。主要通过行政分权的形式实现。 孟德斯鸠有句警世名言： 一切有权利的人都容易滥用权利，这是万古不易的一条经历体验。有权利的人使用权利一直到遇有界线的地方才休止。 权利是必要的，又是容易异化的。解决权对于集权是一种制约，但是对于被赋予权利的主体来讲则是提供了一种权利鼓励。 行政分权主要是指系统内部下放权利，上级向下级赋予一定的决策权，即学者所谓的 纵向分权 ，包括向地方的分权，以及特定层级内部上级机构向下级机构的分权。分权的本质是利益分配，的利益主要表现为财政利益，因而在和地方的关系问题上，财政体制是最为关键的环节。 我们国家1994
9、年以来进行的分税制改革，实行财政放权，通过法律的形式确立和地方税收的分成，极大地调动了地方发展地方经济的积极性，但是也使地方提供公共服务包括环境公共服务和环境治理的能力和意愿下降。 环境执法领域权利鼓励的核心是上级财政向下级转移，即通过一定的财政鼓励的方式实现。在全国一级，往往通过财政设立专项资金，进行专款专用的形式，由财政向地方或其职能部门的环保事务提供资金支持，用财政学的术语来讲，就是自上而下的纵向财政转移支付，而且属于指定用处和附加条件的 特殊性转移支付 。大体上分为两类：环保专项资金项目、补助地方环保专项资金项目。当前已经设立了环境保卫专项资金、财政主要污染物减排专项资金、国家重点生态
10、功能区转移支付资金、海岛保卫专项资金等环保专项资金项目，农村环境保卫专项资金、集约化畜禽养殖污染防治专项资金等补助地方环保专项资金项目。 三、现行环境执法鼓励机制的缺陷和成因 一现行环境执法鼓励机制的缺陷 我们国家现行环境执法鼓励机制的缺陷主要表如今下面方面：一是鼓励构造不合理，过于倚重以项目考核方式带动的政区竞争鼓励和荣誉表彰，甚至能够讲是泛滥成灾，忽视权利鼓励和财政鼓励等核心的赋能鼓励；二是以详细环境治理项目的考核评选方式带动的政区竞争鼓励和荣誉表彰缺乏统盘考虑，程序复杂，奖出多门，浪费了大量行政资源，助长弄虚作假、形式主义、盲目攀比大跃进，挫伤了真正的 先进 和的公信力，对环保事业也特别
11、有害。 二现行环境执法鼓励机制的成因 1.现行环境行政管理体制失效 中国的环境管理体制是 统分结合 的体制，即环境保卫部统一管理与分部门分级管理相结合。 根据现行1989年(环境保卫法第7条的规定，环保主管部门对全国环保工作施行统一监督管理，县级以上地方环保主管部门对本辖区的环保工作施行统一监督管理，国家海洋部门、港务监督、渔政、渔港监督、环保部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门按照有关法律的规定对环境污染防治施行监督管理，县级以上的土地、矿产、林业、农业、水利主管部门按照有关法律的规定对资源保卫施行监督管理。这种 多龙治水 的环境监督管理体制本身存在问题，环境执法实践并没有按照法律的规定
12、，导致现行环境行政管理体制严重失效。根据2020年新修订通过的(环境保卫法第10条的规定，仍然维持这种环境行政管理体制格局，甚至新规定比原法还笼统。 从实证的角度来看，在层面，除了环境保卫部享有环境行政管理权之外，国家发展改革委员会、国土资源部、建设部、水利部、农业部、林业局、海洋局等都承当着环境行政管理的职责。经太多次机构改革，使行使环境行政管理权的主体增加，各个环境管理部门之间的分工愈加细致，但是各部门之间在很多方面仍然存在职能穿插和重叠，十分是应当 施行统一监督管理 的环保部门，实际上主要负责有限的污染防治事务，也缺乏强迫执行权。这种权利穿插的局面，以及经济发展与环境保卫的客观矛盾，造成
13、了部门之间权利的冲突，环保部门由于没有本质上的统一监督管理权和强迫执行权，与经济部门相比经常会处于弱势。 在地方层面，地方各级的环保部门、国土部门、林业部门等作为地方的职能部门，是地方环境行政管理权的行使主体，但是在业务上遭到上级部门的指导和监督。而上级主管机关会通过各种评价指标促成下级机关对环保的投入。在现有行政管理体制和政绩考核体系之下，一方面，地方环境管理部门往往成为地方发展经济的附庸，没有独立开展环境保卫和提供环境公共服务的权利和资源；另一方面，国家环保部门本身权利和资源也很有限，就把有限的资金和资源通过运用各类项目评选等政区竞争鼓励手段向地方附加各种限制条件地拨款，或者要求地方或其职
14、能部门加大环保投入。地方及其环境管理部门往往受限于财力、地方经济利益和政绩考量而虚张声势甚至弄虚作假，不能根据本地需要开展环保工作，提供环境公共服务，也缺乏开展环保工作和提供环境公共服务的自主性，导致环境管理制度失效。环境管理部门 偏爱 发起 环保风暴 ，其原因就是制度失效，然而这种运动式执法不符合 以人为本 、柔性行政的精神，效果也是适得其反的，不仅不能有效治理和保卫环境，反而导致行政资源被浪费，环境被进一步污染，同时还产生了宏大的经济效率损失，对居民生活造成了很多困扰。 2.与地方环境行政权配置不合理 与地方环境行政权配置不合理，财权事权严重不匹配，地方缺少来自上级的权利鼓励和财政鼓励，严
15、重挫伤其环保积极性，这是造成地方环保执法乏力，环境治理效果不彰的根本原因。与地方的环境行政权配置状况是：享有大量决策权、监督权和少量执行权，地方享有少量决策权和大量执行权。自实行分税制改革以来，财权逐步上移，财力越来越多地集中在上级尤其是和省级财政。财权大幅度提高，省级财权稳步提升，地方财权大幅度下降，而详细事务却越来越多地由基层承当，使特定层级在公共服务上的责权利不平衡的现象突出。环境保卫属于公共服务，上级尤其是和省级拥有相当多的财权，有能力也有责任为这些公共服务提供或筹集资金，但是实际上仅承当了很少的提供责任；环境公共服务的提供责任大部分落在了基层身上，但是它们并不具有与履行义务相对称的财
16、权。 财权上收，事务下移，上级又缺少对下级财政转移支付等的经济鼓励，十分是省级下面级的转移支付，导致地方财政普遍困难，隐性债务日益增加，严重制约了地方提供基本公共产品和公共服务的能力。名目繁多的 生态市 、 生态县 、 生态乡镇 、 生态村 、 环保模范城市 、 节能减排 等，都是在这种环境下 千方百计 进行的。 在这样的财务状况下，要求地方提供适当的环保服务不仅不合理，也根本不可能。下面以 退耕还林 为例，就地方执行 退耕还林 政策的效果和存在问题进行实证分析。 四、地方执行 退耕还林 政策的实证分析 一 退耕还林 政策概要 施行退耕还林是、为改善生态环境做出的重大决策，退耕还林工程自199
17、9年试点以来，先后4次出台退耕还林政策和行政法规。一是2000年9月出台了(关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见；二是2002年4月出台了(关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见；三是2002年12月公布了(退耕还林条例；四是2007年8月出台了(关于完善退耕还林政策的通知。这些文件对退耕还林的原则、规划和计划编制、造林、管护与检查验收、资金和粮食补助、保障措施、法律责任等作了规定，以保障国家对退耕还林还草农户无偿地、持续地采取给予粮食、现金、种苗费补助等多项补助措施执行到位。这些政策措施手段柔和，符合当代行政管理理念。 退耕还林政策的核心内容是国家无偿向退耕户提供粮食、现金补助。现
18、金补助是指财政布置的用于退耕农户退耕后维持医疗、教育、日常生活等必要开支的专项补助资金。该政策施行之初的粮食和现金补助标准为：长江流域及南方地区，每亩退耕地每年补助粮食原粮150公斤；黄河流域及北方地区，每亩退耕地每年补助粮食原粮100公斤。每亩退耕地每年补助现金20元。粮食和现金补助年限，还草补助按两年计算；还经济林补助按5年计算；还生态林补助暂按8年计算。补助粮食原粮的价款按每公斤1.4元折价计算。补助粮食原粮的价款和现金由财政承当；退耕还林、宜林荒山荒地造林的种苗和造林补助款按每亩50元标准，由国家提供。 由于解决退耕农户长远生计问题的长效机制尚未建立，随着退耕还林政策补助陆续到期，部分
19、退耕农户生计将出现困难。为此，于2007年出台(关于完善退耕还林政策的通知，对退耕还林政策做了最新的完善，主要内容就是在原先的补助政策到期后，继续对退耕农户给予适当补助。详细政策内容有两条：一是继续对退耕农户直接补助。原先的退耕还林粮食和生活费补助期满后，财政布置资金，继续对退耕农户给予适当的现金补助，解决退耕农户当下生活困难。补助标准为：长江流域及南方地区每亩退耕地每年补助现金105元；黄河流域及北方地区每亩退耕地每年补助现金70元。原每亩退耕地每年20元生活补助费，继续直接补助给退耕农户，并与管护任务挂钩。补助期为：还生态林补助8年，还经济林补助5年，还草补助2年。根据验收结果，兑现补助资
20、金。各地可结合本地实际，在国家规定的补助标准基础上，再适当提高补助标准。二是建立稳固退耕还林成果专项资金。为集中气力解决影响退耕农户长远生计的突出问题，财政布置一定规模资金，作为稳固退耕还林成果专项资金，主要用于西部地区、京津风沙源治理区和享受西部地区政策的中部地区退耕农户的基本口粮田建设、农村能源建设、生态移民以及补植补造，并向特殊困难地区倾斜。同时，国家继续按原渠道布置种苗造林补助资金，并视情况适当提高补助标准。 二从 退耕还林 政策的执行看我们国家环境执法鼓励机制的缺失 (退耕还林条例是施行退耕还林政策的基本法律文件。根据该条例第5条的规定，退耕还林应当遵循以下5项原则：1统筹规划、分步
21、施行、突出重点、注重实效；2政策引导和农民自愿退耕相结合，谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益；3遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理；4建设与保卫并重，防止边治理边毁坏；5逐步改善退耕还林者的生活条件。条例具体规定了各级及其职能部门的职责。 1.各级及其职能部门执行退耕还林政策的详细职责 的职责主要是制定退耕还林补助政策和详细标准，对退耕户提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费，以及对退耕还林前期费用、农村和生态移民的适当补助。 职能部门的职责是，西部开发工作机构负责退耕还林工作的综合协调，组织有关部门研究制定退耕还林有关政策、办法，组织和协调退耕还林总体规划的落实；林业主管部门
22、负责编制退耕还林总体规划、年度计划，主管全国退耕还林的施行工作，负责退耕还林工作的指导和监督检查；发展计划部门会同有关部门负责退耕还林总体规划的审核、计划的汇总、基建年度计划的编制和综合平衡；财政部门负责退耕还林财政补助资金的布置和监督管理；农业主管部门负责已垦草场的退耕还草以及天然草场的恢复和建设有关规划、计划的编制，以及技术指导和监督检查；水行政主管部门负责退耕还林还草地区小流域治理、水土保持等相关工作的技术指导和监督检查；粮食管理部门负责粮源的协调和调剂工作。 退耕还林实行省级负责制，省级的职责是：组织有关部门采取措施，保证退耕还林补助资金的专款专用，组织落实补助粮食的调运和供给；按期完
23、成国家下达的退耕还林任务，并逐级落实目的责任，签订责任书；根据本行政区域的退耕还林规划，加强种苗生产与采种基地的建设；对县级退耕还林检查验收结果进行复查，并根据复查结果对县级和有关责任人员进行赏罚；根据当地口粮消费习惯和农作物种植习惯以及当地粮食库存实际情况合理确定补助粮食的品种。 省级职能部门的职责是编制规划、计划、施行方案等，主要牵涉到林业主管部门和发展计划部门。华而不实省级林业主管部门的职责是：根据退耕还林总体规划会同有关部门编制本行政区域的退耕还林规划，经本级批准，报有关部门备案；根据退耕还林规划，会同有关部门编制本行政区域下一年度退耕还林计划建议，由本级发展计划部门审核，并经本级批准
24、后报西部开发工作机构、林业、发展计划等有关部门；根据国家下达的下一年度退耕还林计划，会同有关部门编制本行政区域内的年度退耕还林施行方案，经林业主管部门审核后，报本级批准施行。省级发展计划部门的职责是：会同有关部门根据全国退耕还林年度计划，将本行政区域下一年度退耕还林计划分解下到达有关县市，并将分解下达情况报有关部门备案。 县级以上及其职能部门的职责是：县级以上地方林业、计划、财政、农业、水利、粮食等部门在本级的统一领导下，根据本条例和规定的职责分工，负责退耕还林的有关工作；县级以上地方各级有关部门应当与退耕还林工程项目负责人和技术负责人签订责任书，明确其应当承当的责任；退耕土地还林营造的生态林
25、面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80%。退耕还林营造的生态林，由县级以上地方林业主管部门根据林业主管部门制定的标准认定。 县级或其委托的乡镇的职责省略。 县级职能部门的职责基本落到了林业部门身上，详细包括：根据批准后的省级退耕还林年度施行方案，编制本行政区域内的退耕还林年度施行方案，报本级批准后施行，并报省级林业部门备案；根据年度退耕还林施行方案组织专业人员或者有资质的设计单位编制乡镇作业设计，把施行方案确定的内容落实到详细地块和土地承包经营权人；加强种苗培育的技术指导和服务的管理工作，保证种苗质量；对销售、供给的退耕还林种苗经检验合格者，附具标签和质量检验合格证，跨县调运的，
26、还应当依法获得检疫合格证；根据林业主管部门制定的检查验收标准和办法，对退耕还林建设项目进行检查验收，经历体验收合格的，方可发给验收合格证明。 除此之外，还规定了层级不明的 地方各级人民 或 有关地方人民 及其职能部门的职责。 2.对地方及其职能部门执行退耕还林政策所涉财权事权的评析 从上述对各级及其职能部门的职责分解情况能够看出，和省级及其职能部门主要负责宏观政策、规划和计划的编制和监督施行，地方十分是县乡和林业部门详细执行政策，将粮食、现金和种苗费补助落实到人到户，承当了大量冗杂的事务，包括与退耕还林户签订退耕还林合同、调运和兑付补助粮食、兑现发放补助金、种苗检疫和验收等，但是执行政策的成本
27、主要由地方财政承当， 粮食调运费用由地方财政承当 、 退耕还林地方所需检查验收、兑付等费用，由地方财政承当 ，至于 退耕还林所需前期工作和科技支撑等费用 ，只是笼统地规定 国家根据退耕还林基本建设投资的一定比例给予补助 ，补助额度不明，而且补助额之外的费用仍由地方财政承当。固然对退耕还林户的粮食和资金补助主要来自财政，但是地方执行这项政策的成本由自个承当，使地方财政收入减少，这种制度设计意味着越是执行到位，财政损失越大，这讲明各级责权利严重不平衡，财权事权不匹配，基层的利益被忽视。从实证的角度来看，由于退耕还林政策对地方经济鼓励的严重缺失，该政策施行以来，地方尤其是地方林业部门和乡级对这项政策
28、的执行积极性已持续下降。 而这项政策还要继续推行和加强，的十八届三中全会决议指出， 稳定和扩大退耕还林、退牧还草范围。 五、健全我们国家环境执法鼓励机制的建议 一调整和改造现行环境执法鼓励机制 现行环境执法鼓励机制过于倚重项目考核评选带动的政区竞争鼓励和荣誉表彰的现在状况必须改变，应当整合和兼顾不同层级、同级内部不同环境管理部门的利益，对不同层级、同级环保部门和其他环境管理部门之间的环境行政权进行合理配置，重点强化对国家环保部门和基层地方的权利鼓励和财政鼓励，建立以综合性环境公共服务为主要考核内容的政区竞争鼓励机制，并逐步将权利鼓励和财政鼓励作为核心鼓励机制。这牵涉到对当前环境执法鼓励机制的调
29、整和改造。一方面是在层面，对环保部门施行权利鼓励和财政鼓励，切实赋予其对全国环境保卫工作进行统一监督管理的权利和强迫执行权，加大对环保的资金投入。新修订通过的(环境保卫法已经赋予环保部门强迫执法的权利。 另一方面，地方十分是基层及其环境管理部门同样需要 行动赋能 ，应当赋予它们环保执法的权利和经济能力，提高它们环保执法和提供环境公共服务的意愿和动力，调动其积极性。建立上级对下级的经济鼓励机制，做到责权利相平衡，上级财政支持下级，加大财政转移支付的力度。同时为了使资金运作合法有效，上级还要加大对下级财政的监督。 二建立补充鼓励机制 假如讲中国当前的环境执法鼓励属于行政系统内部自上而下的鼓励，那么
30、应当在重视这种内部鼓励机制的同时，建立 自下而上 的外部鼓励机制，即行政相对人和社会各行为体对及其环境管理部门执法的鼓励，比方行政相对人积极介入和配合及环境管理部门的执法行为，各类媒体及时报导环境执法措施和政绩，行政相对人和社会各行为体积极参加对及其环境管理部门的政绩考核，等等。它属于社会鼓励或民间鼓励的范畴。但这种外部鼓励贯彻和具体表现出了公众介入原则，需要大力鼓励和引导。由于公众介入具体表现出了环境民主，是公众维护环境公益和本身的环境私益的最好方式，是实现环境公平和正义的必要条件。 三建立环境执法制约机制 鼓励不是万能的，鼓励所需资源的供应也是有限的，因而它只能起到有限的作用，并且需要与制约机制配合才能发挥其作用。鼓励机制与制约机制作为法制控制的两种机制，具有明显的区别，同时也有密切的关系。两者的区别主要表如今功能不同，鼓励机制具有积极的行为促进功能，制约机制具有消极的行为抑制功能。但两者不能截然分开，而是互相补充、相辅相成、共生共促的关系。在完善及其环境管理部门执法鼓励机制的同时，应当建立相应的环境执法制约机制，包括将环境执法纳入官员和环境管理部门政绩考核，以及严格官员和环境管理部门的环境执法责任追查等。新修订的(环境保卫法已有相应规定，关键是要严格执行。