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1、防灾减灾的危机因素反射、对策及法制完善,行政法论文危机理论最早是为企业防备和减轻营运风险提出的，近些年来危机理论应用于愈加广泛的领域，管理危机的得力与否也成为考察行政管理能力和水平的一个重要方面。自然灾祸有危机的属性，运用危机管理的理论框架分析和完善现有的防灾减灾法律制度，能够为防灾减灾的立法与完善提供一个愈加社会化的视角，因此能够将对自然灾祸的管理纳入社会管理的范畴，使得管理灾祸变为可能。 1 自然灾祸的危机属性 1. 1 自然灾祸有人为因素 从成因角度看，传统的危机理论以为，自然灾祸是与危机相对的事件，引发自然灾祸的原因中没有人为的因素，而危机的产生必然有人为因素作用。随着时间的推移和人对
2、自然改造的不断深切进入，人们逐步认识到自然灾祸可以以是自然因素和人为因素共同作用的结果。人在改造自然的经过中的不当行为增加了自然灾祸发生的可能性，同时，人的行为也在改变着城市的灾祸风险和防灾减灾能力。近些年来，人为因素的 作用度更多被演进为一种抵御风险的主观能动性，而不再是自然灾祸与危机的区分辨识特征。于是，灾祸的社会属性凸显，将危机理论运用于应对自然灾祸的社会管理当中成为一种可能的治理方向。 1. 2 自然灾祸是一种 状态 从危机的概念来看，国内很多学者都采纳了罗森塔尔( Uriel osenthal) 、皮森博格( Bert Pijnen-burg) 和斯格( M. W. Seeger)
3、等人的观点，将危机视为具有毁坏性、紧迫性的事件。与这种 事件讲 相对应的是薛澜等人的 状态讲 观点， 状态讲 将危机视为一种高度不确定的挑战来临时，需要迅捷的决策的复杂状态。与 事件讲 遭遇的质疑和其本身的单一性定位相比， 状态讲 显得更为科学。 状态讲 把握了危机在时间上的持续性，将一段时间的混乱、紧迫情况作为特征提炼到概念中来，同时， 状态讲 也具体表现出了一种治理上和应对上的持续性要求，顺应从被动遭受危机向管理危机转变的人的理性治理的要求。灾祸发生后，人们的生命和财产遭受损失，并引发一系列混乱、紧迫，需要迅速应对的决策和行动，这样持续一段时间的紧迫状态正是 状态讲 定义下的危机。 1.
4、3 自然灾祸需人的应对 一旦自然灾祸已然发生，就进入到危机处置阶段。这个时候，就必须依靠人的理性和气力来解决。人的应对是危机处理中起决定作用的环节，也是自然灾祸应对中最为重要的部分。人的应对包含多方面的组织和协调，多行为的调动和分工，需要一定规范的指引。法律是规范人的行为的最有效规范，将自然灾祸中人的应对纳入法律的调整中也就是将自然灾祸的应对纳入到了法律的治理中。 2 防灾减灾的危机因素反射及对策 危机理论以为造成危机的四种因素是: 日益提高的系统复杂性( 复杂性) ; 始终存在的认知能力的局限( 局限性) ; 日益加强的极限竞争环境( 极限性) ; 日益严密的多维利益相关者( 相关性) 。这
5、四种危机因素同样能够反射到自然灾祸的应对中，表现为防灾减灾经过中始终存在着的困难和矛盾。 2. 1 防灾减灾的复杂性 越来越复杂的社会环境构成加大了自然灾祸波及的宽度和广度，城市化和科技化的改造之下，自然灾祸的防备和处置牵涉的科技、人员、利益，甚至思想意识的复杂交织都对防灾减灾提出了更高层次的要求。防灾减灾的复杂性主要具体表现出在: 城市人口增长，建筑日趋复杂，自然灾祸发生的风险加大，造成的利益损失宏大，引发第一重危机;救援面临复杂情况，处理不当可能导致社会慌乱，容易引发二度危机。能够讲，防灾减灾是一项于危机中避免和减轻下一次危机的复杂工作。 从目的角度来讲，传统理论将组织的追求目的比拟单一地
6、确定在效率上，但是在防灾减灾中，需要既注重效率，又要注意救援中对人的价值和尊严的保卫，要于复杂中平衡多方面的要求，兼顾技术层面与人文层面的危机防备。从技术角度，要注重次生灾祸、衍生灾祸的防备; 从人本角度，应注重人文关心在减灾和救援中的贯穿运用，避免发生二度危机。 2. 2 防灾减灾的局限性 人类对自然界的认识是一个不断深切进入的经过，接近或正在接近自然的本来面目。但是，必须成认，我们对于自然的认识是有局限的，在存在认识局限的前提下，防灾减灾就始终存在着不完美、不尽如人意的一面。同时，越是对自然灾祸的认识存在局限，防灾减灾就越显得重要。到当前为止，地震预报还是世界性的难题，但不能准确预报不表示
7、没有其他途径减灾。近年来，一些国家采用建设地震预警系统来应对地震灾祸风险，并已获得一定的成效。我们国家当前已经批准地震预警工程建设，估计在 2021 年能够建成覆盖发生地震风险较大的重点防御区的预警系统。在运用新技术减灾的同时也应加紧对地震预警的社会影响和法律问题研究，完善预警的社会效果。国家应将现已把握的自然规律指导和应用于自然灾祸的防备和减轻当中，并以法制保障人的按规律应对，到达人类认知能力内最好效果，做到可行、有效、不缺位、不滞后，以回应并知足公众的安全需求。 2. 3 防灾减灾的极限性 信息技术的发达和全球化的发展，使得国与国之间的信息传递更为便利和迅速。国外研究机构对于自然灾祸的预报
8、和预警的发布，媒体对于自然灾祸的相关报道，一方面知足了公众对于灾情的知晓需求，另一方面，也会给群众的信息选择和比拟鉴别造成一定程度的困扰。因信息的不对称引发的谣言、猜忌都会加重防灾减灾的复杂性，影响减灾的效率和效果，这就是全球化的科技、媒体竞争的极限性反射到防灾减灾中的现实情况。在这样的情况下，危机中的信息公开显得尤为重要，及时、准确的信息发布能打破谣言，加强的可信度，是防灾减灾管理部门的必然选项。建立多方介入的自然灾祸科普宣传和科学研究，加强同国内外信息发布平台和媒体沟通和沟通，利用好每一次灾祸危机做一次科学普及教育、加强国民防灾减灾意识和能力，才是真正的 危中找机 。 2. 4 防灾减灾的
9、相关性 防灾减灾的利益相关者主要有两部分，一部分是防灾减灾的主体，一部分是防灾减灾的工作对象。这两部分相关主体的任何一方沟通协调不良都会造成二度危机的发生。主体部分，法律主要解决两个问题，即协调和配合。应法定防灾减灾主导部门或机构，允许灾时适当启动紧急行政权; 明确各有责部门的配合职责，明确其职责划分，严格责任追查。对于防灾减灾对象，一方面要充分尊重他们的固有权利，同时要对他们施以必要的行为限制以有利于防灾减灾工作的开展。 这里还牵涉到权利机关之间的分权和协调问题，公民权利的保卫和克减问题，志愿者和 NGO 组织的介入和配合等多个相关方的权责问题。自然灾祸的应对牵涉的相关方多、利益复杂、协调困
10、难，唯有建立明晰的法律制度才能协调这些复杂的利益关系。 3 防灾减灾法制的完善 防灾减灾面临众多复杂状况，需要一个预先充分准备的、综合考虑的完好应对经过。法律制度是约束人的行为和社会关系的有效规范，能够从根本上保障和规范社会的防灾减灾行动，实现减灾效果。从危机理论的视角来看，我们国家防灾减灾法制的完善能够从下面几个方面考虑。 3. 1 兼顾平常与灾时 危机理论以为预防减灾首先是指端正态度，即应对主体之于危机的态度应是正视、平视、长存危机之心，始终认识到我们生存于一个危机四伏的环境中。面对自然灾祸，也应将其发生视为常态可能，防灾减灾不可一日怠慢，因而，应制定完备的法律法规，尤其是制定综合性防灾减
11、灾基本法，使防灾减灾有法可依。 防灾减灾领域，我们国家现有的主要法律是(突发事件应对法和(防震减灾法、(气象法等专门灾种法律规范。(突发事件应对法是我们国家应对 非典 经历体验总结，是我们国家对危机立法的初步尝试; 从内容上看，这部法倾向于将灾祸视为突发的 事件 ，对危机处置中面临的持续紧急 状态 显得力不从心。现行的(防震减灾法是在总结汶川地震经历体验的基础上，对原法进行了较大的修订而成的。该法内容牵涉较多、条文具体，但作为一部专门灾祸立法，显得过于具体和主次不清楚明晰，对下位法的制定和与本位法的衔接留有的空间都比拟小，仍需在不断的修改中完善。我们国家当前还没有一部专门规定灾祸发生时的紧急状
12、态的立法，这也是汶川地震之后引起法学界追问的地方。自然灾祸是一种 非常态 的情况，需要 非常态 的法律准备。这样的法律应该规定防灾减灾行动中的人员调配，作为和不作为的领域和责任; 名称不拘泥于 紧急状态法 、 防灾减灾法 ，内容应涵盖行政权利在这一状态下的紧急行使程度和程序; 公民权利在这一状态的克减程度和程序; 预防和减灾的流程和各相关方的责任等。 立法途径能够选择条件成熟时制定专门紧急状态法，可以以选择先制定专门的灾祸应对基本法，或对现有的规范突发事件的法律进行修改。目的是将 非常态 的自然灾祸纳入法的调整之中，进而使其成为有章可循、有法可依的情况来实现社会管理。 3. 2 统筹减灾全经过
13、 防灾减灾法应是一个统筹全经过的法律规范。 管理危机的经过，一般分为四个阶段，即预防减灾、事前准备、快速应对、恢复平常。法律规范中应对这些经过都有相应的规定和描绘叙述，以免疏漏可能减灾的某个环节。还应注意的是，防灾减灾法制不止是对减灾经过的全覆盖，还应具体表现出其统筹协调性。以预案为例，过去我们一直重视预案的编写和建设而忽视对预案的检验和修订，导致有预案没效果的现象，这就是只覆盖不统筹的结果。法律要求制定预案的目的在于预案能在需要的时候真正发挥作用，对预案定期进行演练并及时修改是促使预案更好的方式方法。经历几次自然灾祸的经历体验总结发现，光有预案是不够的，预案需要演练，应急救援需要演练，逃生避
14、险需要演练，尤其是学校、重点工程和人员聚集场所的应急演练更是必不可少。日本的国民防灾意识养成很大程度上取决于日本学校教育中的逃生避险演练。应该在法里对诸如此类的问题做到有规定、有经过管理、有检查修正的完好规定，方能使得每一项制度真正发挥作用。除此之外，防灾减灾法律制度还应考虑的是应急物资的准备问题。建立与应急需要相适应的物资储备，用当代技术建设救援资源数据库，数据库应涵盖防灾减灾气力、设备、救援物资以及救援专业人员的储备和分布情况。为防灾减灾做好物资和人员的保障是防灾减灾立法中应该规定的内容之一。 3. 3 协同与社会 随着职能的转变和社会各界介入防灾减灾的积极性的提高，防灾减灾已经成为能够调
15、动全社会气力共同介入的行动。怎样组织好、发挥好府际合作、官民配合，整合志愿者气力和公益组织，引导企业公益心的有效、有益发挥是今后在自然灾祸危机管理中要重点研究的问题。 防灾减灾的首要主体是及其各有关部门，其次是社会各界的介入和配合。防灾减灾要创新机制，加强危机管理中能力的建设，发挥好的作用，同时也应制定科学的组织协调方式方法，引导和指导全社会介入减灾，实现一种走向共治的灾祸治理。近年来，越来越多的志愿者组织和NGO 组织，甚至个人介入到防灾减灾，主要是灾后的救援中去。怎样协调好多方主体，既尊重他们的积极性又有利于减灾和救援的效果是必须认真考虑的。个人一直以来被视为发生灾祸时的救援对象，忽视了其
16、自救互救对减灾的宏大作用。 在完善工作机制，规范及其各部门的组织协调的基础上，对于个人，立法上能够考虑将提高居民的自救互救能力作为有关部门的一项基本任务和评价的重要指标，有步骤地将社区居民的自救与互救发展成为灾祸发生后的主要救灾方式。 专门的防灾减灾法还应明确协同与社会的常设机构，并赋予其在应急准备阶段更大的权责，描绘叙述其职责为协调各部门、整合社会救援气力、发动全社会介入救灾、与国内外志愿者组织和 NGO 组织及媒体建立良好沟通等，实现真正的跨界治理。 3. 4 并重灾祸防与救 立法能够引导文化的构成方向，同时立法也必须考虑文化基础。在防灾减灾领域的立法和文化还必须重视防灾减灾的目的，将减轻
17、人的生命和财产的损失放在最重要的地位考虑。从对灾祸 人定胜天 的战胜自然态度向 长存危机之心，危中找机 的理性应对的态度转变的经过中，中国的防灾减灾文化也应从重视预报向重视防灾和重视救援的导向和方向上转变。在过去的一些灾祸的应对中，和媒体倾向于宣传花大力气救援，公众也将灾祸救援表现作为评价履职的一个重要观测点。这样的情况导致了在防灾减灾中存在着 轻防治、重救援 的现象，这对于防灾减灾总体效果的实现是特别不利的。防灾减灾立法应着力规范平常的减灾准备，对防治阶段的行为给出明确规范，同时也应在法律中规定对防御灾祸不利行为的法律责任追查，真正的实现全经过减灾。应以防灾减灾法制的完善为契机，以中国人应对
18、自然灾祸的经历体验为基础，愈加重视并导向一种防、救并重的防灾减灾文化的构成。 4 结束语 自然灾祸具有危机属性，能够通过规范人的行为，减少其对发生灾祸风险的积累度，加强其对防灾减灾的奉献度，实现减轻灾祸的目的。防灾减灾面临着非常复杂的情况和众多利益相关方，一些新的情况、新的问题的出现需要新的对策和新的办法来解决。一些原有的制度也需要在实践中不断检验和完善。固然我们对自然灾祸，对于防灾减灾还存在很多未知，但是我们的减灾能力确实在不断加强。经历了南方冰雪灾祸、汶川地震等自然灾祸的洗礼，我们国家防灾减灾领域积累了一些新的经历体验，如应急避难所的建立、志愿者介入救灾、应急救援队的配备等。国家应总结经历
19、体验，反思我们国家现存的防灾减灾法制，从多角度、多层面考虑防灾减灾法律的制定和修改，使我们国家的防灾减灾事业在法治的框架内实现更好的效果。 以下为参考文献: 1 李霞 我们国家危机管理与危机管理能力研究概述J 行政论坛，2007( 2) : 31 33 2 鲍勇，陈百助 危机管理 当最坏的情况发生时M 上海: 复旦大学出版社，2003 3 顾林生 日本大城市防灾应急管理体系及其能力建设 以东京的城市危机管理体系为例J 城市与减灾，2004( 6) : 4 9 4 胡百精 非典 以来我们国家危机管理研究的总体回首与评价 兼论危机管理的核心概念、研究途径和学术范式J国际新闻界，2008( 6) : 12 16 5 薛澜、张强、钟开斌 危机管理M，北京: 清华大学出版社，2003