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1、“延迟退休的理论论争与立法研究,劳动法论文(关于全面深化改革若干重大问题的决定(下面简称(决定)指出:研究制定渐进式延迟退休年龄政策。能够肯定的是,延迟退休作为全面深化改革的重要内容,将会在近年内稳妥推进。*于2020年2月28日召开的全面深化改革领导小组,论题主要牵涉退休年龄、弹性退休、退休返聘等方面;除此之外还有9篇期刊文章,主要牵涉退休权、女性退休制度、弹性退休以及外国退休制度等。法学界的现有研究成果诚然展示了学者的敏锐视角和一定的理论准备,但是关于延迟退休立法的针对性研究不强,延迟退休立法的理论准备及论证还不够充分,亟待加强。 二、 延迟退休 的理论论争与学理审视根据 关于法律与社会关
2、系的原理,以法学视角研究延迟退休,就必须回到社会现实中,分析针对 延迟退休 的不同社会评价。 赞成者中有人以为,延迟退休至少能够带来三个方面的效益:缓解人口老龄化高峰期所带来的养老金支付压力;发挥老年精英在知识、技能和经历体验上的人力资源优势;通过改革构筑全国统一的养老保障体系。 而以公平为基础的养老保障体系改革能够促进社会性别平等、阶层平等。 还有人以为,基于养老保险金支付压力不断增加、人口红利不再持续背景下的加强经济竞争力考虑,施行延迟退休具有现实必要性。 面对我们国家未富先老的低水平养老窘境,有学者主张,应该以效益性、差异不同性、公平性和渐进性等为原则重构一个可持续性的中国退休制度。 除
3、此之外在特殊群体中推行延迟退休也是学者们较关注并主张的,如城镇职工、高校老师、公务员以及事业单位工作人员延迟退休的意愿、合理性以及保障、规制等等。 据人民网的一项问卷调查显示,在1062位受访者当中,有68.6%的反对延迟退休;华而不实,在外资企业工作的人员当中,反对者占到78.8%;在政机关中工作的人员也有52.8%的受访者表示反对。反对延迟退休的理由主要有:(1)中国的很多工作岗位,劳动强度过大、工作时间过长;(2)不能简单把延迟退休当做弥补养老金缺口的一种手段;(3)养老金过少,近四成受访者甚至以为不能知足基本的生存及发展需要;(4)保障劳动者相关权益的法律法规不够健全,执行无力。需要注
4、意的是,民众担忧延迟退休缺少立法保卫也是导致反对延迟退休的主要因素。其他国家固然推行延迟退休,但注重通过立法层面对延迟退休后继续工作的劳动者给予更多的权益保卫。该调查还显示,59%的受访者以为如今应废除已实行多年的企业和机关事业单位的退休双轨制,73.5%的受访者支持实行弹性退休制。 站在法学角度并以客观立场看,延迟退休的赞成者及反对者主要关注的问题如下:(1)法律、政策与社会现实的关系。赞成者以为,面对养老金缺口、人口老龄化带来的社会现象,法律及政策应积极回应并有效解决。反对者以为延迟退休并不能作为解决养老金缺口的主要手段。笔者看来,法律制定以社会现实为基础,但是应坚持法律原则,同时应该充分
5、进行利益平衡。(2)公平与平等理念的坚持。双方均以为在退休制度改革中应秉持公平理念,制度设定应有利于促进职业平等、性别平等以及其他方面的社会公平正义。(3)正当权利及利益的维护。双方均强调应该尊重老年群体的利益诉求,注重不同群体利益诉求的平衡。即便反对者担忧合法权益的公平保障以及立法保卫的缺失,也讲明反对延迟退休的人所反对的并非是延迟退休本身而是推行延迟退休可能会带来的负面问题,而这恰恰能够通过立法予以解决。 从现有法律法规来看,我们国家的法定退休年龄主要由1978年发布的(关于安置老弱病残的暂行办法和(关于工人退休、退职的暂行办法进行规定。延迟退休是由1983年发布的(关于高级专家离休、退休
6、若干问题的暂行规定进行规定的,具有副高职称的专家,经所在单位报请上一级主管机关批准,能够适当延长离休退休年龄到65周岁;具有正高职称的专家,经所在单位报请省、市、自治区人民或、国家机关的部委批准,能够延长离休退休年龄到70周岁;出色高级专家,经批准,能够暂缓离休退休,继续从事研究工作。提早退休则是由1994发布的(关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知提出的,本人愿意并提出申请,距离退休年龄缺乏5年的职工,能够提早离退休。在男女能否同龄退休问题上,1990年原人事部发布的(关于高级专家退(离)休有关问题的通知规定,女性高级专家,身体健康,本人自愿,可到60周岁退(离)休。 1992年组织
7、部发布的(关于县(处)级女退(离)休年龄问题的通知规定,政机关、群众团体的县(处)级女,身体健康,本人自愿,可到60周岁退(离)休。除此之外,(中国公务员法(下面简称(公务员法)专设 退休 一章,规定公务员到达国家规定的退休年龄或者完全丧失工作能力的,应当退休。第88条规定了提早退休情形。第89条规定了退休待遇。另外,(中国劳动法(下面简称(劳动法)和(中国劳动合同法(下面简称(劳动合同法)分别在第73条和第42条规定不得解除劳动合同的情形时牵涉退休的问题,但并无更为详细的退休保障规定。 纵观国内关于延迟退休的研究及相关立法能够发现: (1)现有关于退休及退休年龄的立法不系统,不合时宜,而且层
8、级不高。如现有的法定退休年龄规定始于1978年,而30余年来,我们国家的人均预期寿命、老龄人口以及养老金水平等均已发生重大变化,所谓的法定退休年龄已不合时宜。2018年第六次全国人口普查资料表示清楚,中国人口平均预期寿命达74.83岁。同时,中国已经进入人口老龄化快速发展的客观现实不容回避。(2) 延迟退休 立法几乎是空白领域。延迟退休立法是改革退休制度,构建公平可持续性的社会保障制度的必然法治途径。从立法逻辑上看,既然有(劳动法等保障公民工作权益的法律,也应该有保障公民退休及其后权益的法律;而且也需要通过专门科学立法,与(劳动法、(劳动合同法和(公务员法等规定的退休条款进行有效对接。(3)通
9、过立法可将我们国家的退休制度整体系统纳入法治轨道,而不仅仅仅是解决延迟退休的问题。如前所述,我们国家的退休制度存有不少问题,主要包括:退休年龄不合理,男女不同龄退休。(4)应该以法律上的公平、权利理论指导延迟退休立法,有效保障公民与退休有关的权益。法学在一定程度上是权利之学,保障公民权利是法律十分是宪法的终极价值与根本目的。通过立法保障公民的退休权、通过立法来规范延迟退休政策,将有利于保障退休者的权益,最终有利于实现社会的公平正义。 三、域外延迟退休立法的样本分析 据统计,在全世界200余个国家和地区中,男、女平均退休年龄整体呈提高趋势的达170多个,自1989年以来,世界上有近70个国家(地
10、区)提高了法定退休年龄。【表】 综合上述代表性国家及地区的延迟退休立法及其施行状况,可构成如下认识:(1)各国各地区退休年龄延迟到65岁左右成为一种普遍现象。不过延迟退休的推行均伴随着相应制度的配套,如美国通过养老金制度改革鼓励民众延迟退休,日本的延迟退休与延迟领取年金制度相配套。 (2)各国(地区)推行延迟退休的主要原因在于两点,即人口老龄化以及养老金压力。人口老龄化几乎是世界各国的普遍趋势。与此同时,养老金支付压力不断增加。据预测,到2030年,公共养老金支出占国民生产总值()的比重将接近20%的国家包括德国、法国和意大利,接近710%的有美国、加拿大、日本和英国。 (3)在制定和推行延迟
11、退休政策及立法时应考虑不同群体的利益诉求。有研究表示清楚,经济合作及发展组织(OECD)国家中所提供的公务员十分退休方案多数明显高于一般劳工的养老保障水平。 从法律公平的角度看,应尽量减少这种不公平的差异不同对待。如法国通过对弱势群体权益的倾斜来尽量减少延迟退休可能带来的负面影响。(4)推行延迟退休应是渐进的,并考虑多种因素,包括人均预期寿命、民众心理接受度、特殊国情等。从整体上看,亚洲国家和地区的现有实际退休年龄以及延迟退休的年龄相比于欧洲国家均偏低2-3岁,韩国的退休年龄甚至比欧洲国家的退休年龄低5岁以上,而法国即使在推行延迟退休之后,仍然是欧盟国家中人均寿命相对较长,退休年龄相对较低的国
12、家。(5)延迟退休不应成为解决养老金压力的唯一手段,相反,提高国家经济社会发展水平、调整总的人口构造、增加总的工作岗位等措施应与延迟退休的推行并行。(6)推行延迟退休制度的同时可以允许弹性退休。弹性退休机制更尊重劳动者的自主选择权,应重视弹性退休制度的规范和保障作用,如德国在退休制度改革中提倡有益的提早退休。 需要指出的是,域外经历体验需要深切进入分析,包括立法背景,立法形式,立法内容,施行及评价等。由于退休制度与一国的经济社会发展的综合水平有比拟直接的关系,因而借鉴域外经历体验,最终还是要着眼于我们国家实际。 四、我们国家延迟退休立法的详细设想 延迟退休立法首先需要关注到法律形式的重要性,但
13、不宜直接以 延迟退休 为名称立法。由于延迟退休属于退休制度的一部分,而且延迟退休本身更大程度上属于国家及社会详细政策,有别于法律,而过于详细、阶段性的政策不宜直接转化为立法。为此,立法名称建议为(中国退休法,这样不但能够实现延迟退休立法,可以以梳理并改革我们国家的退休制度。 运用法学上的权利理论、立法理论,有效借鉴外国经历体验,在充分考虑我们国家现实基础上可合理确定将来立法的基本原则:(1)保卫退休人员合法权益。全体退休人员的合法权益都应平等地遭到保卫;而且退休人员的合法权益,自退休后应该遭到全面保卫。(2)退休制度的改革及退休人员的权益保障应与经济社会的整体发展水平相一致。(3)充分合理利用
14、人力资源,兼顾效率和公平的双重价值取向,发挥不同年龄阶段的人力资源优势。 延迟退休立法的内容构造可作下述布置: 1.总则 总则部分主要确定基本概念、立法目的、立法根据及适用范围。 退休是指,因年老或因工、病致残,导致劳动者完全丧失劳动能力或部分丧失劳动能力,退出工作岗位。退休法律制度则是指保障退休人员在退出劳动岗位以后、定期领取法定退休金,以维持基本生活并保障退休权等相关权益得以实现的法律制度。有学者指出,退休法律制度的内容主要包括 退休年龄、退休金给付与退休权三个方面 。 笔者看来,在这三者当中,退休权是退休制度的权利基础,退休金给付是退休制度的关键环节,退休年龄是确定退休金给付的前提,也是
15、退休权实现的时间节点。 退休法的目的在于有效解决当下社会发展中存在的因健康水平提高、预期寿命增加所引起的人口老龄化以及养老金缺口等现实情形及问题,以推动退休年龄及退休制度合理化。 退休法的根据是宪法及相关法律。社会法律体系以宪法为核心,宪法是所有法律、法规等规范性文件的立法根据。退休法是对我们国家现行退休制度的完善,与(劳动法在立法逻辑上具有同等程度的对应性,其最终的立法形态应与(劳动法处于同样的法律位阶,因而全国人民代表大会应为最终的立法主体。 退休法的适用范围针对所有退休人员,从单位性质看,包括所有的国家机关、社会团体和企事业组织等。 2.退休年龄的设计 退休年龄是退休制度的关键内容。有学
16、者以为在讨论退休年龄问题时,首先应当把握影响退休年龄的相关因素,包括四个方面,即人均预期寿命、劳动力供求状况、受教育年限和人口老龄化程度。 人均寿命延长、适宜工作的劳动力供给较少导致人力资源失衡、受教育年限的增加使得参加工作时间推后以及人口构造呈现老年化等均会客观上推动延迟退休。有学者以为: 影响退休年龄的因素主要包括劳动能力、基金平衡与执政理念。 随着生活水平和健康水平提高,人均预期寿命增加会推动工作者劳动能力的提高;实现养老保险基金收支基本平衡是确定退休年龄的主要因素;同时,不同的执政理念也会影响法定退休年龄的制定。因而,笔者以为,退休年龄确实定要综合考虑人均预期寿命,国家财力以及公民权利
17、保障等多个因素,需要寻求多种因素的最佳结合点。 域外延迟退休的立法研究表示清楚:(1)收入和福利是决定能否延迟退休年龄的最重要因素。低收入群体支持提早退休,高收入群体支持延迟退休。(2)健康状况也是决定能否延迟退休年龄的重要因素。健康状况较差和生存时机较低的人将会提早退休;反之,健康状况良好的人希望通过推延退休能够积累更多的资产。(3)婚姻状况也会影响退休决定。配偶的状况将对退休决定产生重要影响。 将来立法应考虑不同年龄段的人口比例,充分关注我们国家的人口制度,在整体人口控制的基础上,分析不同年龄段的人口比例,进而合理确定退休时间。当前我们国家老年人人口比例在逐步增大,所带来的潜在社会问题需要
18、通过立法予以控制和解决。截至2020年底,中国60周岁以上老年人口已达1.94亿,预期2020年将到达2.43亿,而在2025年这一数字将突破3亿,这将改变我们国家的人口比例。 3.退休权益及退休后的保障 退休权是公民的一项重要权利,退休制度以及退休法应能有效保障公民的退休权。有学者指出,退休权从性质上看,属于社会权或积极权利的范畴,它要求国家要履行积极作为的义务。 当代宪法的权利理论以为,固然详细内容不同,但是不管是对公民权利和政治权利还是对经济、社会和文化权利,国家均负有同样的尊重、保障及实现的义务。 退休权的社会权利属性,决定了受益权是主要权能。受益权是基本权利的基本功能,强调 国家的积
19、极义务,即是指国家通过积极作为,为公民基本权利的实现提供一定的服务或条件。 (中国宪法第44条是我们国家退休制度的主要立法根据,主要针对的对象是退休的企业事业组织的职工和国家机关工作人员。从权利角度看,该条规定了特定的权利主体,并规定了权利性质及保障的内容与方式,因而属于一项单独的权利形态,界定为退休权比拟适宜。退休权应该在退休法中专门规定。同时将来立法也应进一步明确规定退休权的权利主体(包括一般主体和特殊主体)、条件以及国家的相应保障制度,还应突出强调退休权的国家和社会保障。社会权的理念与价值决定了 国家被等待能够积极作为,保障民众的生活利益,实现社会的安全与公平正义。 将来立法应充分注意各
20、种利益平衡。延迟退休,导致公民工作时间相对延长,那么在劳动报酬和退休后的生活保障上应该兼顾个人利益、社会利益和国家利益的平衡。同时,立法还要处理好延迟退休群体与其他就业群体比方年轻人就业的利益衔接:首先,随着行业发展、分工的细化以及不同的岗位要求,老年人与求职新人的就业岗位处在不同的水平线上,不存在直接的绝对替代关系;其次,能够通过制度设计合理规划延迟退休岗位与新就业岗位的数量,使得两者数量及比例处在一个合理区间;最后,通过经济发展,通过社会建设以及发展新兴行业、进行行业细分等,增加总的就业岗位。 4.十分规定 当代社会更强调本质平等。所谓本质平等是指根据现实情况和详细需要,针对不同人之间在经
21、济上、社会上、文化上等各个方面存在着的事实上的差异,采取不同的方式和措施,在本质上为公民提供平等发展的条件,缩小由于形式上的所谓平等而造成的客观不平等。本质平等成认合理差异不同, 在一定程度上所采取的具有合理根据的差异不同对待 。 就退休制度而言,民族、性别、特定职业要求等合理差异不同的存在,要求退休制度的十分规定具体表现出本质平等原则。 除此之外,立法应该考虑一些特殊群体及特殊情形。基于生理条件及收入等的不同之法应该考虑不同群体的利益诉求,华而不实性别、民族、特殊行业等均是需要着重考虑的因素;同时还应当规定,允许一定程度上的弹性退休。 5.法律责任 法律责任主要包括对违背退休规定的责任追查、
22、公民退休权益的救济机制等。就法律责任而言,由于退休权是退休制度的权利基础,而退休权的社会权属性决定了国家对该权利实现的积极义务,因而法律责任的设定主要应该指向国家未有尽到积极义务情形,以及国家未及时阻止其他社会主体影响公民退休权实现的情形。 6.附则部分 附则部分主要确定该法生效的时间、条件以及其他附带性的规定。 当然,就如延迟退休本身也是渐进式的一样,延迟退休立法并非能一蹴而就,宜采取渐进式分层级立法。根据小步慢走延迟退休的原则,可考虑先由出台行政法规,等机会成熟,再由全国人民代表大会制定法律。另外,延迟退休及退休制度改革的推进,须采取一定的灵敏性与渐进性,既要充分保障退休权,又要充分照应各种现实因素,避免过于超前和理想化。