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1、公共政策公民参与制度的动力研究,公共管理论文原标题：公民介入公共政策制度化的动力机制 内容摘要：当下中国公民介入公共政策倾向于选择非制度介入途径，导致介入的秩序混乱且效率低下。公民介入公共政策的制度化能够有效化解这一问题。尽管和公民都认识到公民介入制度化的重要性，但制度化进展缓慢，主要是由于制度化动力严重缺乏。公民介入公共政策制度化的动力机制在于：公民方面，以公共利益与公共意识共同驱动；方面，以公共利益与民主意识共同驱动；非营利组织方面，以公共利益和整合意识共同驱动。 本文关键词语：公民介入；公共政策；制度化；动力机制 逐步走向富有的中国公民介入公共政策的热情很高，由于他们已意识到公民介入对于
2、维护个体利益的重要性。但为数不少的公民选择的介入方式游离于制度之外。公民介入的主要问题在于大量无序公民介入的存在。群体性事件的频发正是无序公民介入的突出表现。本文试图从动力机制的角度分析公民介入公共政策实现制度化的突破口，以期提升公民介入的有序性与有效性，同时推进协商民主的健康运行。 一、公民介入公共政策制度化动力缺乏的表现 在民主传统较为匮乏的中国，公共政策的制定基本由掌控，公民直接介入的时机相对较少。公民介入公共政策经过在实际运作中面临众多因素的限制。从公民层面看，这些限制因素主要有：他们所处社会的经济发展水平及公民本身的社会经济地位；公民所接受的传统文化教育；公民本身所接受的教育程度高低
3、；公民所处的政治环境1P4。这些因素同时也是推动公民介入公共政策的动力来源。 社会的经济发展水平决定公民总体介入的时间及可能性。一般来讲，经济发达地区的公民介入意愿比拟强，由于他们有可能抽出比拟多的闲暇时间用于介入。经济贫困地区的公民由于疲于应付生计，拥有的空闲时间相对较少，他们基本无暇顾及介入公共政策。作为个体的公民经济条件不同，介入公共政策的可能性也就不一样。温饱问题解决之后，人们的需求层次随之提高，政治需求也相应提高。没有解决温饱问题的公民，他的需求仅仅停留在生存的层次，政治需求无从考虑。 公民接受教育程度的高低决定公民介入的能力高下。充裕的时间只是为公民介入公共政策提供了可能性，实际介
4、入还需要一定的介入能力。通常情况下，接受教育年限较长的公民介入能力比拟强，而接受教育年限较短的公民介入能力较弱，由于前者接受的思想训练及把握的知识量更多。除此之外，知识水平较高的公民更能领会公民介入对于公民的意义。 公民所处政治环境的民主强弱直接决定公民介入的时机多少。在公民具备介入能力和时间之后，能否为公民介入提供适当的时机成为公民最终能否介入的关键因素。假设不为公民提供任何介入时机，公民介入能力再强、时间再充裕也无济于事。公民介入的主动权把握在手中。开通明达的为公民介入创造各种时机，专制的则关闭公民介入的一切时机。 从层面讲，推动实行公民介入公共政策的动力主要来自于内外两个方面：外部动力和
5、内部动力。外部动 力 包 括 全 球 化 和 信 息 化 的 挑 战、民 主 政 治 建 设 的 发 展 和 社 会 主 义 市 场 经 济 的 确立2P125-130。国与国之间综合国力的竞争是国际社会发展的常态。中国作为世界上最大的发展中国家，面临的发展压力也是空前的。为了获得在治理方面的竞争优势，中国需要推动公民介入公共政策，以实现决策的民主化，提高决策的效率。内部动力主要在于职能的转变、公共决策文化的进步2P134-136。由全能型向服务型转变，治理的方式也随之发生根本性变革。由完全包办的治理形式已无法适应社会的转型需要，多中心治理势必取代单中心治理。为此，不得不迎合这一变革趋势，推动
6、公民介入公共政策。外部动力与内部动力都能够推动公民介入公共政策，但外部动力并非所能左右，由于它受众多外部因素交互影响。内部动力则是经过本身努力能够对其施加影响的动力来源，所以它才是根本动力。 为了维护本身的利益，公民有足够的动力介入公共政策；而为了实现善治，也有动力推动公民介入公共政策。但从介入方式看，无论公民还是均倾向于选择非制度途径。尽管试图通过行政体制改革诱导公民选择制度介入途径，但迄今为止收效甚微。实际上，和公民的制度化动力都严重缺乏。 在公民介入公共政策的制度化经过中动力缺乏主要表现为：出于懒惰心理，为数不少的官员并不支持公民介入公共政策，由于他们以为公民介入势必增加政策制定工作的强
7、度和难度。公民介入对政策制定于事无补，反而增添不必要的费事。与其如此，不如组织若干专家与官员共同闭门制定政策效率高。在完全排挤公民介入公共政策制定的心理作用下，官员不大可能将公民介入的制度落实到位。大多数情况下，他们只是为公民介入制定一些原则性较强、操作性较差的制度，以此知足公民介入的制度需求。当且仅当公民介入的需求异常强烈且构成实际的、较强的压力时，才不得不做出一定程度的回应。这就是人们熟知的 大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决 的怪象。 公民在介入公共政策的制度化经过中动力缺乏详细表现为：既然通过制度途径难以维护本身权益，通过非制度途径反而能够到达预期目的，公民也就失去以制度途径介入公共政
8、策的动力。近些年来，群体性事件频发就是公民以非制度途径表示出利益诉求的典型表现。公民通过正当途径反映问题时，无论公民反映的次数多少以及问题的重大与否，假如官员都将问题搁置一旁，就会迫使公民通过非制度途径到达预期目的。因而，从一定意义上来讲，正是解决问题的方式助推公民以非制度途径介入公共政策。公民能否以制度途径介入公共政策很大程度上取决于对公民合理诉求的回应方式。 二、公民介入公共政策制度化动力缺乏的原因 无论还是公民都缺乏公民介入公共政策制度化的动力，因此当下中国公民介入尚未纳入正轨，也未发挥其应有的功能。公民介入面临亟待解决的种种危机：公民政治介入热情锐减；缺乏合法的、通畅的介入途径；公民政
9、治介入经过中与发生冲突；公民介入失序1P5。由于公民缺乏通畅的制度内介入途径，正当的利益诉求遭到阻隔，越来越多的公民被迫选择非制度介入途径。而非制度公民介入往往导致社会秩序混乱，公民与的关系趋于紧张。一部分公民的利益诉求通过非制度方式得到妥善解决之后，他们的行为便成为更多公民仿效的对象，很可能产生蝴蝶效应。 非制度公民介入固然解决了部分公民的利益诉求，但大多数公民的利益诉求仍然无法解决。假设大多数公民都同步采用非制度公民介入方式，整个社会将陷入纷争的漩涡。这种介入方式既不利于公民介入意识的培养，也不利于公民介入能力的提升，由于非制度介入方式不符合常规；这种介入方式对于协商民主的发展来讲也是灾难
10、，由于和公民无从协商，二者之间充满着无尽的冲突；这种介入方式也将层层剥落的威信，由于他们制定的制度无从遵守，许下的诺言无从实现。善治目的的实现也将遥遥无期。 若欲改变公民介入公共政策的窘境，就得从公民介入制度化的动力入手，由于非制度介入是引起介入窘境的主要因素，制度介入有助于化解这一窘境。在具备公民介入制度化的动力之后，公民介入公共政策才可能被推动步入正轨。当下公民介入公共政策制度化的动力缺乏，原因有两点。 首先，从公民的因素看。公民并不是在任何时候都愿意介入公共政策制定，毕竟这个经过既费时又费力。对于那些利益尚未遭到损害的公民来讲，介入公共政策是费力不讨好的事情。只要当公民 在意识到公共生活
11、与自个的利益直接相关，或者以为自个有必要表示出个人诉求的情况下 3,公民才会积极地介入这一经过。等到公民本身利益受损之后，他们也不愿意寻求制度途径维护本身权益，由于制度途径并不畅通，也不能产生实际效果。 利益未受损时，公民以为没必要介入公共政策；利益受损时，公民又不选择制度途径维权。总之，公民缺乏以制度途径介入公共政策的动力。而公民介入公共政策的根本动力在于维护公共利益，而非个人利益。从当下公民的介入意识和介入能力来看，大多数公民并不懂得怎样通过制度途径的公民介入维护公共利益，同时保障个人利益。个体利益的维护虽然重要，但公共利益的维护更具有长远意义。公共利益若得到有效维护，华而不实的个体利益就
12、更容易得到保障。也就是讲，个人利益的公共部分叠加在一起，比单个的个人利益更好维护，更不易遭到损害。近年来公民的维权意识有所加强，但维护公共权益的意识并不强。而维护公共权益最理想的、最可持续的方式是以制度途径介入公共政策。非制度途径固然可以维护公共权益，但不可持续，且对社会秩序构成负面影响。 由此可见，公民以制度途径介入公共政策动力缺乏的根本源头在于公民有限的介入意识和介入能力限制了公民维护公共利益的动机的构成。非制度介入只是维护个体利益的快速方式。 其次，从的因素看。公民缺乏动力推动公民介入制度化在某种程度上是对回应乏力的无声对抗。他们对公民介入进程的影响有限，影响较大的是，由于在公共政策制定
13、经过中起主导作用。中国的政治生态是 强国家，弱社会 ,与公民相比是强势的。但也缺乏公民介入公共政策制度化的动力。在进行决策之前选择介入人员时总是把普通公民置于最后考虑的人选。 出于决策效率与权利安全的 考 虑，政 府 不 大 鼓 励 公 民 参 与 公 共 政 策 制 定。 客 观 地 讲，公 民介入公共政策将影响决策效率。在公民不介入决策的情况下，政 府 召 集 相 关 部 门 人 员 和 专家学者进行商讨，决策结果很快就能出台。若要吸收部分公民介入决策，政 府 就 要 在 参 与 人 选、介入流程设计和与介入人员协 商 等 环 节 上 花 费 大 量 精 力 . 特 别 是 管 理 者 与
14、 公 民 的 协 商 过 程 将大大延长决策的经过，由于普通公民缺乏相应的专业知识，沟通相对较 难。 为 了 提 高 决 策 效 率，倾向于排挤公民介入。而且，公民介入本质是将的部分 决 策 权 让 渡 给 公 民 . 这 对 习 惯于专权的官员来讲，无异于夺权。决策权的部分让渡意味着 政 府 权 力 的 稀 释 . 为 了 确 保 权利的完好性，不愿意主动引导公民介入公共政策 . 公民对公共利益的忽视导致缺乏公民介入制度化的动力，则害怕决策效率的降低和权利的稀释也丧失了公民介入制度化的动力。作为公民利益代表的非营利组织总体气力比拟薄弱，缺乏以与利益群体相抗衡，而且这些组织受的牵制很大，还不能
15、真正反映公民的意愿，在公民中的影响力并不大。因而，非营利组织也缺乏公民介入的制度化动力。 三、公民以制度途径介入公共政策的动力机制 公民介入公共政策的制度化是一个漫长而复杂的经过，由于公民和都没有动力推动公民介入的制度化。制度化经过至少面临三大窘境：公共政策追求的目的-科学与民主的二难选择；集体选择比私人选择承受的成本更高层次昂；失控的威胁4.简单来讲，公共政策的价值取向究竟是行政民主还是经济效率，假如是行政民主，那么，花费较多的时间组织公民协商决策是值得的，由于只要公民介入制定的公共政策才具有民主性，才能最大限度地反映民意。仅仅经过专家学者们商讨构成的决策固然决策经过短，但无法具体表现出民意
16、，而具体表现出民意的决策执行时不会碰到很大的阻力。假如价值取向是经济效率，那么，花费大量的时间用于公民介入是不值得的。为了提高经济效率，公民介入的人数越少越好，由于决策时间能够缩短到最少。决策成本也将降至最少，由于人数越少，花费的财力也越少。但经济效率高却以牺牲行政民主为代价也不值。而且由少数专家快速制定的公共政策由于无法具体表现出民意，执行时将遭遇宏大阻力。行政民主与经济效率似乎二者不可兼得，这就是公民介入制度化的最大窘境。 解决这一窘境的出路在于寻求新的动力机制。公民介入制度化的动力来源不外乎公民、和非营利组织三大主体。新的动力机制的目的是激发三大主体实现公民介入制度化的动机。在强有力的动机推动下，公民介入公共政策制度化进程将持续快速运行。