国外对公共管理以及相关概念的界定,公共管理论文.docx

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1、国外对公共管理以及相关概念的界定,公共管理论文什么是公共管理？它与公共行政、公共事务和公共政策政策分析的关系怎样？它们是同一个学科的不同名称，抑或是同一个学科的不同研究途径或范式，甚至是几个不同的学科？假设公共管理是一种新范式，那么，它与别的范式十分是传统的公共行政学的区别何在？这是西方学者一直争论着的问题，也是我们国家学者当前感兴趣的问题。除此之外，在我们国家，随着1996年 公共管理 一级学科的设置以及最近MPA公共管理专业硕士学位研究生教育的论证和试办，国内学者还关心这样一个问题：作为一个一级学科的公共管理学的学科理论体系以及作为MPA教育培训方案的核心课程的公共管理学的教学体系及内容是

2、什么？简言之，关于什么是公共管理学问题，当前成为学术界讨论的一个热门。2000年(中国行政管理杂志已刊登了几篇讨论这些问题的文章，如陈庆云和张梦中的文章。在本文，作者将根据90年代中期在康奈尔大学和最近在哈fo大学等校的访问进修所了解的情况以及自个的见解，对什么是公共管理以及相关概念作出界定，以请教于学术界的同仁。 一 公共行政 、 公共政策 、 公共事务 和 公共管理 public Administration, Public Policy, PublicAffairs and Public Management是人们用来指称公共部门管理十分是管理研究领域的几个最常见的术语。确实，它们的词义

3、模糊，难以作准确的界定，往往被不严格地当作同义词来加以使用。但是，从认真的概念分析以及对这一学科在西方尤其美国发展的历史考察，这几个术语的差异不同还是清楚明晰可辨的。当前人们争论最大的是 公共行政 与 公共管理 之间的关系，因而，我们着重分析这两个概念。 无论是英文还是中文中， Administration 行政和 Management 管理这两个词都是近义词，且词义丰富，前一个词更是如此。有学者曾区别 administration 的14种涵义。2人们经常将这两个词互换地加以使用，例如 Business Administration 被译成 商业管理 ,赫伯特 西蒙的 Administrat

4、iveBehavior 这一名着的中译本叫做(管理行为。 PublicAdministration 有时也被译成 公共管理 ,我们国家近期兴办的 公共管理专业硕士学位 所用的英文名称是 Master of Public Administration 简称MPA。然而近义词不等于同义词，具体的语义分析能够显示出华而不实的差异不同，而且在实践中， Manager 管理者或经理与 Administrator 行政官员或行政人员所扮演的角色也明显不同。 (牛津英语词典对 行政 一词的解释是：一种行政的活动，这种活动又被解释为 处理事务 、 指导或监督执行 、 运用或引导 管理 一词则被定义为 通过自个

5、的行动引导、控制事务的经过 、 照料或看管 .(韦伯斯特词典对 行政 一词的解释与(牛津英语词典的解释大同小异，但它对 管理 一词做了更全面的解释，界定为 管理的行动或艺术 、 引导或监督商业一类的事务，十分是指商业活动项目中的计划、组织、协调、指导、控制等执行功能，以对结果负责 , 为达成目的而明智地使用各种手段 .从这两个词的拉丁词源可以以分辨出它们的差异不同， administration 源自于拉丁词语 minor 和 minstare ,意思是 为 服务 、 控制或统治 management 源自于拉丁词 manus ,意为 用手控制 .从词典的解释以及词源看，这两个词的主要区别在于

6、： 行政 是 为 服务 , 管理 则是 控制或获得结果 .学科专业词典和教学材料对这两个词的解释更详尽，其涵义差异不同也更明显。例如，威尔逊和古德诺等人将 行政 看作是 政策与法律的推行 行政 的内涵还有： 与保持记录相关的活动和文件工作 和 与应用由别人所决定的规则、程序和政策相关的活动 .而 管理 则被界定为 保证大量的活动得以进行，以完成预定任务的执行经过或活动，十分是创造和维持各种条件，以便通过一群人的共同努力来完成既定目的的执行经过和活动。 另一种 管理 的定义是： 一种履行某种功能，使人力、物力和资源得到有效配置，以达成目的的活动 Wren,1987。由此可见， 行政 本质上包含着

7、遵从指示和服务的涵义；而 管理 首先意味着获得结果以及管理者为获得结果负个人责任。 也有学者试图从层次的高低来区分这两个概念。但何者为高何者为低，看法有时正好相反。有如比尔特W.Byrt在(管理教育一书中所指出的：人们往往对 管理 和 行政 做出区分，然而所作出的区分不同：在一些场合， 行政 被当作高层管理者的活动， 管理 则被当作低层次的活动；而在另一些场合，却正好反过来。显然，要从层次的高低来区分 行政 与 管理 是困难的。 我们国家学者往往从组织实体或管理主体的角度即以国家、等政治组织，还是工商企业组织的不同来区分这两个概念。 行政 一般被当作国家或的活动，政务的推行或与公共事务相关的活

8、动这也许就是为什么 Public Administration 被译为 公共行政学 的原因；而 管理 则一般被当作与工商企业组织相关的活动，即与计划、决策、指挥、协调、控制一类相关的功能活动。这种区分在过去有一定的合理性，但已不适应于现代变化着的公共与私人的组织与管理的现实，十分是不适应于现代改革实践对公共部门管理理论所带来的新变化。 基于 行政 和 管理 涵义上的差异不同，加上 公共 定语后， 公共行政 与 公共管理 也应有所不同。 公共行政 是十分是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人政治家所制定的政策和法律，关注的焦点是经过、程序以及将政策转变为实

9、际的行动，并以内部定向，关心机构和人员以及办公室的管理传统的公共行政学以及公共行政学院主要是为培养的职业文官的学科或机构。尽管 管理 确实也包了 行政 的很多内涵，但有以最低的成本获得目的以及管理者为获得结果负责的内涵。所以，公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是经过、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多地是关注获得结果和对结果的获得负个人责任。在过去的20年，西方公共部门的管理实践发生了深入的变化，过去被称为 公共行政 的活动，如今更经常地被称为 公共管理 活动；过去那些有着 行政官员 头衔的人，如今更多地被称为 管理者或经理 .有如英国学者波立特C.Polli

10、t所讲： 在以前他们被称为行政官员、资本官员、财政官员、主任助理 ,如今人们称他们为管理者. 行政官员 一词的过时和 管理者 一词的流行也许只是时髦不时髦的问题，但实际上反映了公共部门管理的理论与实践的深入变化：一种以传统的 行政 概念为基础的公共服务 公共行政 肯定有别于一种以 管理 概念为基础的公共服务 新公共管理 。名称或头衔的变化是相关职位占有者的角色、地位、期望、行为方式以及他们与政治家和公民关系上变化的一种具体表现出。 二 在英语中 Public Administration 和 PublicManagement 既表示一种活动、一种职业，也表示一个学科或研究领域；在汉语中，表示学

11、科往往加上一个 学 字，因而，比拟容易区别一种活动或职业与学科。 在西方十分是美国的文献中，对作为一个学科的 Public Management 公共管理学主要有如下三种不同的理解： 一是将 公共管理学 等同于 公共行政学 ,这种用法常见于日常公共部门管理活动中，也来自于坚持传统的公共行政范式或途径的学者们。这些学者反对将 公共管理 一词看作是新术语的讲法，以为公共行政学早就使用 公共管理 一词，其涵义与 公共行政 并无二致。例如，早在1940年，马克斯F.M.Marx就出版了一本名为(新民主中的公共管理的着作；30年代国际城市协会所出版的杂志就叫做(公共管理；1955年一本由赫德森Cathe

12、ry Seck Hudson主编的关于公共行政学经典的书名叫做(公共管理研究中的基本概念。当然，一些公共行政学派的学者如今力图将现代公共部门管理的理论与实践的新变化纳入公共行政学的框架中。例如，我们国家学者很熟悉的罗森布罗姆D.H.Rosenbloom的(公共行政学这本教学材料就是一例。在该书中，他以为，公共行政是管理的、政治的和法律的理论的应用和为全社会或社会的一部分履行规制和服务职能而执行立法的和司法的法令的经过。这是一种相当广泛的定义，涵盖了所有的公共部门及其管理活动，这就与新公共管理学派所理解的 公共管理 没有本质上的不同，基于这种理解建立起来的 公共行政学 与新公共管理学也不会有根本

13、的区别。 二是把公共管理学当作公共行政学的一个分支学科，是关于公共行政的项目设计、组织构造化、政策和管理计划，经过预算系统的资源配置、财政管理、人力资源管理、项目评估和审计的应用方式方法论方面的总的看法。这以奥特J.S.Ott、海德A.C.Hyde和谢夫里兹J.M.Shafritz所主编的(公共管理精华要髓读物1991年作为代表。他们在该书的序言中明确指出： 公共管理是更广泛的公共行政领域的一个主要部分 ；公共管理的焦点是作为一种职业的公共行政和作为这种职业实践者的公共管理者 ；公共管理集中关注那些能够用来将思想和政策转变为行动的管理工具、技术、知识和技巧。这些工具的能力包括职位分类、招募和选

14、择程序、影响管理、预算分析和规划、监督技巧、长期或战略计划、项目和组织评估、反应和控制机制十分是通过信息管理系统的反应和控制机制、合同管理、项目管理和组织重构等等。 该书选入的由格雷厄姆Cole Blease Graham和海斯Steven W.Hays所写的 管理功能和公共行政的POSDCORB再考察 一文宣称：公共管理是公共行政学中的一个牵涉技术和方式方法的子领域，公共管理学者 关注的是效率、责任制、目的的获取和大量的其它管理方式方法和技术问题。 三是将公共管理看作一种不同于传统的公共行政和政策分析的一种新途径、新范式或新的学科框架。有很多学者持这种看法。80年代初期，就有学者将公共管理看

15、作一个新的学科框架。例如，加森G.D.Garson和奥弗曼E.S.Overman于1985年所写的(美国的公共管理研究一书基于对美国公共管理研究广泛的调查研究，提及 公共管理的声望与日俱增 ,他们以为原因也许是由于这个词比公共行政有更充满活力和内涵。佩里J.L.Perry和克雷默K.L.Kraemer在(公共管理：公共和私人的观点1983年一书宣称： 作为一种当代公共行政的特殊焦点的公共管理是新的东西。 他们的这种观点后来得到雷尼H.G.Rainey的回应，他在1990年一篇题为 公共管理：近期的发展和如今的前景 一文中讲： 在过去的二十年，公共管理的话题已经强有力地提上了那些对行政管理感兴趣

16、的人们的议事日程。 他以为这也许是由于的名声越来越不好的缘故。对Syracuse大学麦克斯韦学院公共行政学系主任梅戈特A.Merget教授的访谈录。从文中能够看出，梅戈特将公共行政、公共政策、公共事务和公共管理基本上视为同一个学科领域的不同名称。她以为这些词十分是公共行政和公共管理两个词语经常没有明确的定义，强调公共行政与公共管理的名称之别有时只是不同大学的历史文化特征的反映，没有本质的区别，在这两个研究生项目MPA项目中开出的课程尤其是入门课也没有多大差异不同。但她又成认这两者 确实有区别 ,并对这两个概念分别加以界定。她以为， 公共行政 Public Administration仍然有公务

17、员是官僚这样潜在的内涵，这就意味着某人以公务员为职业，他她就必须通过剧烈的入门考试，通过功绩晋升，在执行政策上干得出色，能干练地解决问题，但孤立于相关的政治环境，主要负责运作大的项目、监督公共资源和员工。她讲： 公共管理Public Management这个术语，是一个很新的术语。这是一个政策分析学院所使用的术语-当他们认识到学生们需要知道怎样在公共机构和非赢利机构中完成任务，他们不想使用公共行政这个术语，由于公共行政在历史上与官僚机构及官僚联络密切。公共管理这个术语如今更为时髦、更受欢迎。某人从事公共管理，表示清楚他不仅能够熟练地执行政策、运作机构，而且能够娴熟地与所处的政治环境沟通，他应该

18、能够与关心他所在机构和项目的选区组织和利益集团打交道。公共管理对于公务员行为的理解更为广泛。就是讲，那些致力于政策构成、政策执行和政策评估的经过都能够理解为公共管理。 又讲： 照我看来，公共管理是继前三个传统公共行政、公共事务和公共政策之后的第四次浪潮。 讲到底，公共管理与公共行政还是有相当大的区别的，而且它代表了公共部门管理研究的新趋势。因而，我宁愿将公共管理视为一种继传统的公共行政和政策分析这两种范式或途径之后的新途径、新范式，我称之为 第三种途径 ,而将前两者分别称为 第一种途径 和 第二种途径。 以下为参考文献: 1 陈庆云。关于公共管理研究的综合评述J.中国行政管理，20007，公共

19、管理基本形式初探J. 中国行政管理，20008；张梦中。美国公共行政管理历史渊源与重要价值取向-麦克斯韦尔学院副院长梅戈特访谈录J.中国行政管理，20008。 2 Andrew Dunsire,Administration:The World andthe Science.London:Martin Roberston,1973. 3 See,Owen E.Hughes,Public Management andAdministration Second Edition。 St. Martin sPress,Inc.,1998,p.5. 4 Derek French and Saward He

20、ather,Dictionary ofManagement Second Edition 。 Aldershot:Gower,1983. 5 William Byrted.，Management Education:AnInternational Survey.London:Routledge,1989. 6 Christopher Pollitt, Managerialism and thePublic Service:Cuts or Cultural Change in the1990s Second Edition 。 Oxford: BasilBlackwell,1993,p.。 7 See,Laurence E.Lynn,Public Management asArt, Science and Profession. New Jersey:Vhatham House Publishers,Inc.,1996,p.38. 8 David Rosenbloom, Public Administration:Understanding Management,Politics and Lawin the Public Sector. The McGraw-HillCompanies,Inc.,1998,p.6.