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1、村级腐败治理机制的结构特征及长效机制,行政管理论文近年来,中国反腐工作已进入深水期,很多大案和要案浮出水面,不少高官纷纷落马.这既表示清楚和在国家治理上的决心和力度,也从侧面反映了官员腐败的程度.华而不实,当然也包括村级腐败及其治理.不过,由于中国广大农村的特殊性,也由于村腐败的特点,更由于对村级腐败认识的模糊和治理难度,村级腐败一直是乡村治理中的一道难题.就村级腐败的研究而言,学界也面临难以摆脱的困局:不少学者往往将重点放在对于腐败现象、特点的梳理上,却忽略了反腐举措的梳理和研究;在谈到应对腐败时,为和国家提供对策的文章多,而从学理和动态发展角度进行讨论者少,很多对策和建议又高度的类同化和简
2、单化.为了有利于村级腐败治理的突破和深化,我们以为,我们的研究要有前瞻性目光,为将来村级腐败治理注入新的观念. 一、村级腐败治理机制的生成 当前,学界已构成一种共鸣:那就是村级腐败的治理远远滞后于腐败的升级.紧随村级腐败的一直有相应的反制措施,改革开放以来,对于村级腐败的反制和治理一直没停止过,而且有一个不断发展和逐步完善的经过. 1.以宣传引导限制腐败(1977-1987)改革开放初的十年,即在1987年(中国村民委员会组织法(下面简称(村组法)试行之前,村级就存在着腐败现象,当然也有关于腐败的治理.不过,总体而言,此时期的腐败固然较为普遍,但并不特别突显,更没有进入高危区,其主要表现如下:
3、 一是吃喝成风,有钱要吃,无钱也吃.如江苏宿迁市关庙乡新河村是个穷村,村中既无企业又无其他经济收入,但以村支书为首的村,自1985年以来平均每年用公款吃喝一万元.村中无钱,村就加大对村民的提留款收取. 二是私心较重,利益至上.不少村根本不把工作和百姓放在心上,于是办事不公开的暗箱操作多,少一事不如多一事的怠工多.如山东临朐县冶北村的村民给罗列了20大罪状,其核心就是村有私心,办事不公开. 四川双流县塔桥村的村民形象地将村称为 三少三多 ,即 为人民服务的少,为 人民币 大公无私的少,自私自利的多;主持正义、坚持原则的少,两耳不闻窗外事、遇事绕道走的多. 三是工作作风粗暴、方式方法简单,导致干群
4、关系紧张甚至敌对.有的用行政命令方式管理村庄,有的采取打、砸、罚的暴力手段,更有的则施以 一骗、二哄、三恐吓 ,引起群众强烈不满,甚至发生冲突性事件.如辽宁鞍山市千山名胜风景管理区韩家峪的村委会主任曾讲过一番话,足见其工作态度之粗暴和思想之落伍.他从1980年当村委会主任以来,却总以为村委会就是过去生产大队的翻版,村民小组就是生产队的延续,因此习惯于用行政手段代替民主议事手段,动不动就是乡怎么指示的,村委会怎么决定的,压制了村民参政议政的积极性.同时不深切进入实际调查研究,导致群众难组织,工作难开展,政策难落实.难怪群众意见纷纷,讲不为民着想,独断专行. 应该讲,改革开放初期的村级腐败多是人民
5、内部矛盾,所牵扯的贪腐数额相对不大,很多工作方式还是过去计划经济时代的产物,加之的领导强调 权利下放 ,尤其是将权利下放到基层,以为这是 最大的民主 .表示: 把权利下放给基层和人民,在农村就是下放给农民,这就是最大的民主.我们讲社会民主,这就是一个重要内容. 因而,在详细的村级腐败治理上,往往更倾向于将村级腐败视为人民内部矛盾,更重教育、引导和批评功能.详细而言,此时期治理腐败的方式如下:一是通过培训提高村的能力与水平,以便更快适应不断变化和发展的新形势;二是充分发挥宣传、批评和教育功能,让村有提升和改正过错的时间和时机;三是对情节较为严重者给予违纪甚至违法处分.如山西盂县桃源村的村委会主任
6、违背计划生育政策,自1980到1987年竟超生五胎,于是被开除籍. 当然,比拟而言,在20世纪九十年代前,这样的处置是较重的,而遭到法律制裁尤其被重判的村并不多见.能够讲,这是村级腐败治理中比拟平和、稳定甚至相对有些包涵的时期,它虽产生了一定的积极效果,但也为后来村腐败的加重埋下伏笔,至少没有在乡村社会引起人们对反腐的充分重视.另外,此时期的村级腐败治理还停留在头痛医头和脚痛医脚上.也就是讲,在未出现腐败之前,往往不加注意和防备;一旦腐败滋生,又总是设法解决详细问题.这种一对一处理问题的方式,有针对性和速效的优点,但缺点则是不能根治,甚至容易产生长久的隐患. 2.以制度建设制约腐败(1988-
7、1998)(村组法(试行)于1987年公布,在1988年开场在全国范围施行,这标志着村民自治进入一个新时期.不过,随着村民自治的拓展和深化,村级腐败现象日益严重. 一方面,村仍延续了之前的 吃喝风 、私心重和作风粗暴等腐败现象,且这一状况有增无减.如有人在1990年对湖北安陆市200名村民进行调查,结果显示: 27%的人以为村 吃喝风 相当严重;17%的人以为村私心重、办事有失公正;21%的人以为缺乏责任心,还有农民形象地讲: 我们这里的 饮酒半斤不醉,打麻将整宿不睡,为民办事一件不会 . 36%的人以为村工作方式方法简单,罚款、打人是常事. 如河北无极县有个 地级文明村 ,它全年的提留款共有
8、2.7万元,华而不实1.5万元被村吃喝掉了,连村委会主任的小孩子买个麻花也要在村里报销,并记在集体账上. 另一方面,村又出现新的腐败势头,这主要表如今家族势力膨胀、贿选成风、随意使用村集体资财等.如安徽当涂县丹阳镇河东村在1994年的村委会换届选举中,设两个流动箱,其工作人员并未实行无记名投票,而是受人指使,自代填写选票,有的一次竟然代填36张,全村300多人只要20%的选票是村民自个写的. 又如自1988年以来,湖南临湘市273个村委会中有230个成立了 家庭委员会 ,人们自选族长、门长574人,华而不实和村则占到38%. 在1990年至1995年的换届选举中,宗族势力有蔓延之势,山东枣庄遭
9、到宗族势力影响的村委会选举高达45%瑏瑡.针对这一情况,除了如 容成事件 瑏瑢等所采取的详细处理方式,以建章立制来制约腐败被提到议事日程.在这里,最典型的有村务公开、民主选举、村民代表大会等民主管理制度的建立,由此,村级腐败的势头得以遏制,村民自治进入一个新的运行轨道.如村务公开在全国各地开花结果,较典型的有河北赵县的村务 六公开 、山东莱西市的 民主日 、山西临猗县的 五公开 、山西长子县的 九公开 以及北京房山的 七公开 等.通过村务公开,一是可对村实行清查,挖出腐败分子,以保证村民自治的顺利开展.如河北1997年推行村务公开后,因公开发现问题而调整村级班子的有1396个,一些问题严重的村
10、遭到法律制裁,像唐山市就有95名村被查出有经济问题,312个村领导班子被调整. 河南辉县市在1996年通过民主理财,发现不合理开支高达390万元,有问题而被调整的村多达284人,有经济问题的村26人被处理.1998年,桂林地区清理出村贪污案10件,涉案者23人;挪用集体资金44件,涉案人数多达143人,处理的村为27人,79位不称职者被调整. 二是对村的监督得到加强,避免了村的腐败加剧.如河北卢龙县双望镇的45个村,在实行村务公开后,三个月的招待费只花了145元,不到往年同期的1%.辽宁绥申县377个村在1997年的招待费,比1996年减少45%,而灯塔市的296个村则下降42%. 山东莱西市
11、后乐村支书刘在胜讲: 议事理财小组每月25日审核账目,下月5日颁布.理财时严格根据议事理财制度来办,一条香烟,甚至连一盒香烟都把得很严.委每月检查一次,听支部工作汇报,走访群众,看村务公开栏及公开材料底稿,看上墙内容,查村民议事理财小组工作记录.镇人大也组织人大代表不定期抽查.你想糊弄是不行的,群众不让,委不让.就是我们自个也觉得理一理、公开公开,心里舒坦. 可见,村务公开制度建设之于村级腐败治理的重要性.以制度管人,让制度控制腐败,这是村级治理的一项重要法宝.它超越了改革开放初期就事论事和靠教育引导的局限,获得了相当的科学性、可靠性和有效性,由于制度尤其是优良的制度能克制人为因素的随意性.
12、3.以治理机制管控腐败(1999至今)强调制度尤其是优良制度之于村级腐败治理的作用,只是相对于不重制度或过重依靠人治而言的.其实,制度包括优良的制度也有局限性,如时效性、详细性和非完好性,因而,只靠制度本身是难以真正解决问题尤其是复杂棘手的问题的. 20世纪90年代以制度反腐的村级治理虽获得成功,但进入新世纪后,这一方式渐渐暴露出它的局限和漏洞,尤其在汹涌澎湃的市场经济和势不可挡的城镇化浪潮中,制度反腐显然力不从心.以选举罢免为例,由于原来的(村组法对于罢免村没有明确细致的规定,所以很多腐败的村得不到有效罢免,致使村级腐败治理难能如愿.又如,在试行的(村组法中,对 贿选 没有做出具体讲明,更无
13、惩治性规定,所以面对贿选的肆虐,反腐工作一时无从下手,缺乏针对性和有效性.还有不少人会千方百计钻制度的漏洞.这是制度滞后或不完善所造成的村级腐败治理的尴尬与无奈.再从村级腐败呈现的新动向看,以往的村也有侵吞集体资财的情况,但往往数量有限,以吃、喝、拿为主.进入新世纪,村级腐败呈井喷态势,除了大案和要案层出不穷,窝案、串案等更是较为普遍.以浙江省涉农职务犯罪为例,自2003到2007年,共同犯罪案多达508件,占案件总数的41%.浙江永康市郑村村委会主任郑其优因受贿50万元,于2008年被判刑,郑其优是由优秀村变质为贪腐村的.早在2001年,他中选为村委会主任,2004年又被选为村支部书记兼村委
14、会主任. 2005年,在永康数百个村中,他所带领的郑村就成为浙江省全面建设小康示范村,2006年,郑其优还作为永康市农村代表参加了全国性的村论坛.由此可见,郑其优的蜕变和腐化有一个经过.省人民检察院副检察长刘建国讲: 整个班子集体作案,利用各自的职务之便互相勾结、合伙作案,内外串通、上下联手,是这类犯罪的主要形式. 瑏瑨还有,在村民眼中的好主任、北京丰台区永合村原主任苏益清,因伙同宛平城地区办事处原主任杜平勋,因骗取拆迁款高达867万元,被判刑. 面对这样严重的村级腐败,除了继续坚持之前的正确引导和制度反腐外,健全治理机制成为新的工作重点,进而为村级腐败治理提供了新的理念.所谓治理机制,是指治
15、理系统内、外部各构成要素之间互为作用的关系构造及其运行方式,它超出了详细的制度本身.作为治理制度,它也许是优良的,但如无治理机制,尤其缺乏治理机制的优化,那么这些制度也难以到达最佳效果,有时甚至因制度与制度的相克和互斥而失效,甚至背道而驰和事与愿违.欲解决当下的村级腐败顽疾,决非一项或单个制度能够完成,它必须付诸愈加系统、多元和科学的方式.成都邛崃市油榨乡马岩村2008年以来,大胆探寻求索了 村两委+议事会 的新型农村基层治理机制,以支部为领导核心,在村委会支持下,成立 村民议事会 ,村民议事会发挥了 产权改革的生力军 、 产业发展的推动者 、 村民自治的代言人 和 基层工作的多面手 等作用,
16、通过 三步量分法 、 五瓣梅花章 和 自治院落 方式,推动了村庄治理的发展,也防止了腐败滋生.所谓 三步量分法 是指,通过 三步 征求村民意见,处理村庄重大事务和公共管理与服务工作;所谓 五瓣梅花章 是指,将理财章一分为五,每瓣分由五位公推直选的民主理财监督员执掌,报销发票必须盖全五章方可报销.所谓 自治院落 是指,在坚持 村民自治、民主决策、分类管理、全面覆盖、促进公平 的理路下,以 村民小组 为单位将全村划为五个村民自治大院.每个大院从村民议事会中民主选举院长等,并按外出创业型、本地创业型、外来创业型、老弱孤寡病残型、帮教帮扶型等五类进行管理. 这种在 村两委+议事会 形式下将 村民议事会
17、 功能不断细分与系统化的经过,充分显示了治理机制的功能与创新,它极有利于防止和限制腐败.能够讲,治理机制的效果在于合力,在于科学合理的关系与系统性组合,这是单独和一般制度所无法比较的治理优势. 总之,从 宣传引导 到 制度为先 再到对 治理机制 的强调,这是改革开放以来村级腐败治理的一条脉络.它标示出村民自治的弯曲复杂发展,更显示了和国家治理理念与方式的转型和变新,村级腐败治理的逐级式提升. 二、村级腐败治理机制的构造特征 假如将改革开放以来村级腐败治理的三个阶段进行比拟,可形象概括为:第一个十年为 点 击,第二个十年为 线 穿,第三个十年则为 网 罗.由此可见,新世纪以来村级腐败治理机制有别
18、于之前的独特性,即是一个具有立体性的动态构造.透过这一构造,既可看到机制的运行情况,又可把握其功能特点与内在张力,还可看到腐败治理的制动气力. 1.系统性治理机制 以前的村级腐败治理主要表如今就事论事、为解决问题而解决问题上.进入新世纪后,村级腐败治理进入了系统性的配套机制中,这主要表如今下面三个方面. 一是健全和创新村级组织架构,使村级组织权利得以互相制约.以浙江武义县后陈村建立全国首个 村务监督委员会 为例,这是一个与村两委并立的权利机构,其直接目的是为了解决2004年前,村随意支配和挪用上千万征地款的问题.由于村监委不受制于村两委,与村两委等其他村级权利构成上下联动、相互作用的有机系统,
19、进而改变了原来的村级权利比拟单一的构造,较好地限制了村两委的腐败.当然,村监委的权利也不是无限的,它同样也要遭到村两委尤其是村民代表会议的制衡.同时,罢免制度还规定了防止监委会与村两委同流合污的出现.基于此,村级民主自治组织就构成了一个完好、协调和有效的系统机制,进而防止腐败滋生和泛滥.因而,武义县后陈村监委会在成立后的六年时间里,实现了村民的 零上访 .这是组织建设系统化所起的重要作用. 二是制度的配套建设,使村级权利运行规范化.新世纪以前,为限制村级腐败,制度建设被放在一个相当重要的位置,新世纪后,则越来越强调制度建设的连续性、严密性和细致化.如2018年,成都市组织部和民政局下发了关于
20、村民议事会 的四个配套制度,它们分别是(成都市村民议事会组织规则(试行)、(成都市村民议事会议事导则(试行)、(成都市村民委员会工作导则(试行)、(加强和完善村组织对村民议事会领导的试行办法,这对于村民议事会建设,规范议事会与村支部、村委会和村监委之间的关系,防止权利过分集中和滥用,是大有受益之处的. 三是由 事后 和 结果 考核与惩治,变为全经过的系统监管,进而构成一个因果连接、有始有终、导罚结合、监管统一的逻辑系统. 第一,是对村的 事中 监督与考评.由于罢免是惩治村腐败的最后环节,怎样让村在经过中少犯错误或免于腐败,这是村级腐败治理机制的中间环节,因而用好监督、考核与评选机制至为重要.就
21、监督环节来讲,像村务监督委员会就是最有力的防腐利器.就考评环节来讲,它会为村备一杆秤、一把尺子和一个坐标,进而避免其走进误区和迷途难返,也对自我有一个清醒的认识,这是防治和预警机制的信号灯.如福建武平县中山镇很多村庄就实行村两委的述职评议活动.详细方式如下:在村部会议室,村支部书记和村委会主任就三年的工作和财务收支情况进行报告,然后村两委依次上台述职.再由参加会议的镇人大代表、退休、村民小组长、致富能人等进行背对背、面对面评议.同时,在村两委三年工作测评表的 履职档次 栏进行划档,华而不实分为好、较好、一般和较差四个层次.最后,召开座谈会,与会代表发表评议意见,会后,镇评议领导小组在走访和听取
22、有关部门及人民群众意见后,综合给村进行评价.这就突破了原来村离开职位后的纠责所导致的亡羊补牢. 第二,是对村的 事前 考察与监督.将反腐工作主要集中在 事后 ,它最大的问题是 马后炮 ,是亡羊补牢式的应急措施,有时既无法挽回腐败所造成的经济损失,又无法弥补已产生的政治影响.因而,除了经过监督与考评外,对村的 事前 审查与考察更不可忽略.如山西省在(村组法正式公布后,进行了第五届村委会换届选举,华而不实,强调在选举中严把 五关 ,且尤重严把候选人关: 产生候选人,全省普遍采用村民直接投票提名的办法,并制定候选人资格条件,积极引导、教育群众正确行使民主权利,选好自个的领头人.不选庸庸碌碌的 老好人
23、 ,更不选势大气粗,不讲民主的 蛮横人 ,要选思想好,有气魄的 能干人 .实践证明,提名确 定候选人 引导与不引导效果大不一样. 瑐琐浙江温州瑞安市于2001年开场,在900多个村实行一项 事前预警 新政,其核心内容是 村委会成员过错行为承当民事责任赔偿制 ,也就是讲,在今后的村委会选举中,候选人要以协议方式做出法律承诺,如有违背规定给集体造成损失者,将以个人财产承当民事赔偿责任. 还有的乡镇为将更优秀的村民选出来,还用下乡进村摸底的方式,于是加以正确引导,以确保不让人品不端者进入村委会.能够讲,在 事前 对村候选人采取摸底和引导的办法,可大大降低村委会选举和村腐败的风险,这是村级腐败治理的预
24、警机制. 将村级腐败治理看成是前后贯穿、相互联络的一个系统,强调组织建设和制度建设的联动机制,重视事前、事中、事后的兼顾统合与互相作用,这就避免了 头痛医头,脚痛医脚 的单一性和弥补式行为,从 而使乡村腐败治理走上良性健康的发展之路. 2.开放性治理机制 村级虽处于中国权利的最底层,具有基础和细胞的性质,但是对于村级腐败的治理却不能封闭视之,其机制具有 开放性 的特点.这与其他权利层级反腐的相对保密有些不同.就内部关系来讲,村务公开、民主管理要求透明化,要在阳光下运行,直接接受村级各组织层面尤其是广大人民群众的监督,进而构成一个开放性格局.如山东诸城市采取的是 定期式 、 菜单式 、 电子政务
25、式 和 听证式 四种公开形式,完全施行 阳光村务 ,以规范村行为.以 电子政务式 公开为例,诸城各乡镇将村务公开与远程教育相结合,将牵涉土地、宅基地、项目建设等公开内容变为 电子政务 ,实行微机存档管理,群众根据要求可随时点击查询.据统计,全市建立民主公开 电子文档 1.3万个,群众点击率高达93%. 山东潍坊市寒亭区在坚持使用公开栏、公开信等外,在全国率先开创建立和开通了拥有动态发布数据库的务村务公开和民主管理信息网站,明确公开内容、公开程序、公开时间、公开责任,走出了一条用当代信息网络手段管理村级事务、向广大村民实行公开的新路子,因而被评为 全国村务公开民主管理制度创新提名奖 . 就外部关
26、系而言,村级是对外开放的,它要接受来自各方面的 监 管,这就构成了其多元介入的腐败治理机制. 一是乡镇对村民自治的指导和监管,为村级腐败治理提供了制度支持.如 村财乡管 即是在村庄财务的所有权、使用权和决策权不变的情况下,将村财交由乡镇代管,实现钱账分离.详细而言,村财核算及审核等由乡镇农经管理员代理,将村委会、村民小组的资金和账目交给乡镇农村服务中心管理,村庄不设会计,只要一名报账员,负责村庄财务账目等的联络和管理工作.这种 村财乡管 的形式较好地杜绝了村级腐败的漏洞,也是乡镇对于村级实行的有效监管方式.据统计,重庆万州区长滩镇在 村财乡管 前,对27个村会计进行了审查后发现:常年在外者有5
27、人,不懂计账和算账的有10人,核算不规范的有12人,不能按时规范公开的有22人,资料不全的有8人,村民表示不满的有4人.乌扬镇委书记雷亚平讲: 实行代理后,钱账分离,用钱的不管钱,管钱的不用钱;记账的不开支,开支的不记账. 这本质上是将村财的所有权和管理权分开,进而大大减小了村的贪腐时机,某种程度上讲也保卫了广大农村. 二是区、市(县)级对村民自治的制约,这有助于对村等实行更好的监督.除了乡镇外,区市层级对村的廉政也负有责任.如山东淄博市淄川区在全国率先撤销乡镇审计,而改由直管分局来审计村.这既可抑制村和乡镇的共同腐败,可以用专业审计为村的任职、评价和考核提供可靠数据.到2018年12月,全区
28、四个直辖分局已完成242个村的村经济责任审计,查出不规范金额为1.26亿元,有4个村支书遭到组织处分.其监察和反腐力度是史无前例的. 三是省级通过制定政策法规加强对村民自治的规范和指导,这是在更大范围加强村级腐败的治理方式.以广东省首创的村委会选举观察员制度为例,在2005年全省第三届村委会换届选举中,全省各级共派出27851观察员,到2100个村帮助选举,以便对违法违规情况进行纠正.观察员的责任只是观察选举情况和向当地民政部门汇报,却不得随意干涉选举.结果发现:有126例是违法违规选举,华而不实推倒重来的为32例,部分纠错者为94例. 当然,还有其他层面对村腐败起到监督和制约作用,像社会组织
29、、媒体和第三方评估的介入等.如山西永济寨子村的 妇女协会 ,后改名为 农民协会 ,它一直关注和介入村政组织建设,直接监督村委会和村支部换届选举,可谓成效显着.应该讲,要让村保证清正廉洁,需要与之相关的多个层面共同介入监督,以到达协同治理和制约的目的. 3.村民本位的治理机制村级腐败治理是在整个反腐倡廉的大背景下进行的,因而,它与其他官员尤其是高级官员的腐败治理具有共性,这主要表如今对于法治化的强调和打击力度的加大.不过,村级腐败治理又有其特性,其最主要表现为广大村民成为治理主体,也成为乡村反腐的中流砥柱. 一是由 代民做主 变为 让民做主 ,广大村民直接成为村级腐败治理的主体气力.在 代民做主
30、 的村级治理中,村庄事务往往由村两委讲了算,于是村民的民主自治权很难得到真正发挥.而像村民议事会的建立,则直接让村民自个介入议决和监督村庄重大事务,这是避免村腐败的关键. 如成都市郫县花园镇筒春村的村庄事务均由村民议事会决定:新型社区怎么建,由村民议事会定方案;项目施行得好不好,由议事会成员监督保;建设效果怎样看,由议事会牵头来评判.用当地村民的话讲即是, 我们深深体会到,村民议事会作为村级重大事务决策的主体,是村民在新的治理机制平台中介入村级事务管理的重要途径,有着广泛的代表性和公信力 .只要将村级治理权置于村民手中,村级腐败治理才能落到实处,真正将村的权利装进铁笼子. 二是村民作为村级腐败
31、的知情者、受害者和关心者,他们直接成为村腐败的监管人.在其他层级尤其是高官腐败治理中,自下而上的人民监督必不可少,但是自上而下式的监察和巡视往往是主要的,由于一般人尤其是普通百姓很难了解贪腐高官的实情,同时高官腐败往往也具有相当的隐秘性.而村级腐败则不同,很多村在腐败时往往明目张胆甚至无所不用其极,而他们与村民又朝夕相处,村民对其情况相当熟悉甚至了如指掌.更重要的是,村腐败与村民利益直接相关,有的就是将村民利益据为己有,所以,村民直接成为反腐的放大镜和执勤员.这往往让村级腐败无容身之地,只要广大村民能够自个做主,村腐败就很难成立,更不要讲有恃无恐、为所欲为. 2006年,山东潍坊寒亭区的375
32、个村进行了网络管理村务的创新,这种通过网络方式进行的监督与管理信息量大、传播快速、作用明显,对于抑制村腐败直接有效.网站开通不久,群众反应的意见有3000余条,帮助查处违纪违法村12名,这对于村腐败具有极大的监督和震慑作用. 三是村民的满意度成为村级腐败治理的试金石.在由上级领导讲了算的村级治理体系中,广大村民没有决定权和评判权,村当然对村民不以为然,于是 唯上 之风盛行.新世纪以来,村级腐败治理机制越来越强调村民的满意度,并将之视为村考核的主要标准,于是村级腐败治理出现了明显改变.浙江省余杭区创设的村 双述双评 制度,是为防备村不作为和腐败而进行的有益探寻求索.所谓 双述双评 ,指的是村的
33、成绩村民评、报酬村民定 .早在2000年,余杭区径山镇的里洪、吴山两村就率先对村进行民主评议,根据履行职责、为民办事和廉洁自律等情况,确定村的工资报酬. 2002年,径山镇有五个村的13名村,在民主评议后,其工资报酬低于余杭区确定的平均标准. 又如山东平度市建立了以村级事务决策的 听证会 制度.对于重大的村务,村两委按村级事务决策程序构成初步意见后,召开由全村、村民小组组长、村民代表、乡镇有关参加的听证会.凡听证人员同意率达不到三分之二者,村两委要重新研究,另行调改.实行听证会制度,对于村级事务决策和村腐败具有中断性制约,促进了村改变工作方式,也提高了村级事务决策的科学性. 综而论之,村级腐败
34、治理机制就好像一棵大树,它以 村民自个做主 为根,以 系统治理 为本,以 开放性 为枝叶,进而构成了具有发散式的木本构造.在这样的构造中,极容易生成腐败治理机制的有效功能:只要让 村民做主 ,村民才能具有自我的认同感、自豪感和创造性,充分发挥广大人民群众的草根智慧;而进入系统化治理后,才能以制度化、程序化和规范化来制约腐败的滋生和蔓延;通过开放性治理,方能构成多元主体介入的监督体系,以避免陷入封闭、狭隘的困局,使腐败治理机制进入良性健康的发展格局. 三、村级腐败治理的长效机制及其展望 就当前情况看,村级腐败治理机制的建立和创新,不管在乡村治理还是全国反腐倡廉中都具有重要的价值意义.不过,假如站
35、在更高层次层次,以更高层次标准来要求,村级腐败治理机制尚属初创期,很多方面还不完善,更不能应对日见严峻的村级腐败的发生和泛滥.因而,从长远发展、科学有序、健康良好的长效机制看,村级腐败治理仍然任重道远.这就需要我们调整坐标、改变观念、注意方式,以便构建村级腐败治理更为优化的机制. 所谓村级腐败治理的长效机制,主要是指超越以往运动式、功利化和短视盲目的治理形式,而赋予其常态化、制度化、法治化等特性.以常态化和制度化的方式从事村级腐败治理至为重要,这样才能做到循序渐进,起到水滴石穿之效.常态化、制度化、法治化是村级腐败治理可持续健康发展的关键,我们很多地方的村级腐败之所以难以治理,很重要的原因是缺
36、乏相应的制度布置,更没有法规可依,进而导致随意操作,权利不能遭到有效规范和制约.还有,即便有法可依、有章可循,在很多地方由于得不到落实,那么,这些法规条文也就形同虚设,根本发挥不了作用.当前,全国仍然普遍存在着对于村级腐败执法力度不够的困扰.尤其是在非重大案件以及违法和非违法之间的村级腐败,往往成为执法的难点和盲点,这也是很多法规 刑不上村 的原因所在.比方,让广大村民讲了算,并决定村的工资待遇和赏罚的 双述双评 ,在余杭区得以施行,然而,在更多地方和情况下,又有多少村的待遇能够真正由村民评定,并得到贯彻落实,这恐怕是一个很大的疑问.如今,有不少地方为了提高村的积极性,建立了与实绩挂钩的奖励机
37、制,于是将一些优秀村提升为乡镇,由乡镇给他们发放工资,同时又让他们兼任村两委,这就容易造成其为官为民的双重窘境和两难抉择.在这种情况下,又怎样能够让村民做主,来决定村的工资?因而,让村级腐败治理常态化,加强其制度化和法治化建设,将现有的制度落到实处,真正发挥广大村民的主体性和本位意识,这是使村级治理长治久安、立于不败之地的可靠基石.当然,要建立村级腐败治理的长效机制,下面几个方面值得重视. 1.平衡发展是将来村级腐败治理机制新的增长点 在一些典型地区和村庄,村级腐败治理机制已获得长足发展,而在更多地方则远未建立起来,甚至呈现出村腐化堕落越来越普遍的严峻局面.如发生于2018年的广东陆丰乌坎事件
38、,村委会曾将一块集体土地卖给开发商,后又在居民不知情的情况下将3200亩土地贩卖,获利7亿多元,而农民的补助款只要初期签订的每亩500元,其余全被当地官员私吞,同时村两委选举一直不合程序. 又如,2005年民政部对全国村民自治情况进行调查,在诸如村务公开和财务公开的问答中,村民表示不清楚者多达半数以上.像 52.9%的人不知道村财务开支由谁审批 , 对于村财务收支情况表示很清楚或比拟清楚的村民仅占7.4%,而表示不清楚的村民则占78.5% ,从中可见,所谓的村务公开和财务公开根本无从谈起.应引起高度重视的是,即便在一些村务公开和财务公开较好的地方,也存在不平衡甚至明显的漏洞.如在2005年民政
39、部对全国村民自治情况的调查中发现: 在一些民主监督工作开展较好的地方,对于村财务收支公开有着明确的制度规定,要求常规性收支情况通常每季度公开1次.而在调查中,村民表示3个月以内就公开1次的仅占13.5%,而半年颁布1次的占9.9%,一年颁布1次的占15.5%,从来没有颁布的占16.7%,表示不清楚的则占44.3%. 在 民主监督工作开展较好的地方 尚且如此,而在缺乏民主监督的地方,其村务和财务公开在村民心中的印象更可想而知.因而,要在全国范围内建起愈加平衡、全面的村级腐败治理机制,需要做的工作还有很多,而且这将是一个相当漫长的经过.必须继续加大村级腐败治理机制创新的力度,为有效解决村级腐败问题
40、提供制度载体和有效保障. 2.最大程度的制度优化是将来村级腐败治理机制跨越式发展的内动力 与以往的很多制度相比,当前中国村级腐败治理机制确实呈现制度优化的特点,也是在这里意义上,村腐败治理成效显着.这不仅表如今整体的制度机制上,还表如今详细的制度机制上.但也应该看到,怎样使村级腐败治理机制愈加优化,更富科学性、创造性和有效性,这还是摆在人们面前的难题.以村级腐败治理机制的预警、预防、考评、惩治为例,它们到底在整个经过中各应占有如何的比重,它们的构造和程序应该怎样,应如何将它们与环境、时空、详细事件以及层级相结合,这都需要进一步研究和考虑,由于没有系统、细致、详细而又高效的考量,再好的制度也难以
41、产生宏大的合力. 因而,从宏观角度考虑村级腐败治理机制时,必须根据详细情况对预防和处置等各项制度进行最优化配置,进而产生更大的效能.就详细的层面而言也是如此,村级组织架构到底怎样设计,一直是理论和实践的双重难题:在村民自治之初,人们普遍以为,村支部的 一元化 领导不利于村庄建设,于是以民主的方式选举村民委员会,这既是对村民自治的拓展,又有利于制约村支部书记的权利滥用.然而,随着村民自治的深切进入,尤其是村委会的影响渐大,支部的权利遭到村委会的严峻挑战,于是又出现村两委 一身挑 的局面.还有,随着村级腐败的加重,尤其是村两委的腐败呈扩大化、窝化、串通等趋势,这样,对于村两委的监督与约束呼之而出,
42、作为与村两委并立的权利机构-村务监督委员会和村民议事会等应运而生.能够讲,直到今天,围绕村级权利的配置一直都处于矛盾、困惑之中.因而,站在制度机制最优化的角度观之,村级组织在不同层级必须做到权利的科学合理布局.一方面,要避免村级组织 一肩挑 的态势,而在村支部、村委会、议事会、村监委之间进行分权和制衡,以避免权利过于集中而导致的腐败;另一面,还要确保的领导不动摇,进一步健全领导下的充满活力的村民自治运行机制.在这里,成都市的探寻求索很有代表性和典型意义,为优化村级腐败治理机制提供了可资借鉴的经历体验.如(成都市委组织部关于构建新型村级治理机制的指导意见规定: 积极推进组织领导方式由直接管理向运
43、用政治优势、组织优势,组织引导村民依法自治转变.村组织应着力提高统筹全局、协调各方利益、领导自治的能力,加强对村民自治组织、集体经济组织、共青团、妇代会、民兵等组织的领导;负责审查提交村民会议(村民代表会议)和村民议事会的议题;发挥联络群众、教育群众、组织群众、凝聚群众的优势,广泛听取民意、集中民智,研究村级发展重大事项.村组织书记负责召集和主持村民议事会. 瑑瑦在这里,组织的定位主要具体表现出在政治和组织优势上,而不是将所有基层领导权抓在自个手里.以成都市温江区为例,在村议题的组织审查中,规定村组织要坚持 三个能否 ,即看议题能否违犯上级政策和工作的大方向,能否在法律法规许可的范围,能否属于
44、村民自治的范围.同时强调要加强对于议事会议题的受理、汇总、审查,确保组织在重大事项的提议、商议和组织施行等环节,始终处于领导地位,发挥核心作用.将村务决策权和监督权交给村民议事会,让村委会负责执行职能,的领导主要抓政治、组织、监管,那么村组织 就 做 到 了 权 责 分 明,也 具 有 现 实 的 可 操作性. 3.人的当代化是优化村级腐败治理机制的灵魂 强调制度化与法治化,尤其是注重制度创新与机制优化,这是近年来我们国家村级腐败治理的突出特点,也是超越过去人治的随意性和非科学性的关键所在.也是在这里意义上,我们倡导最优化的治理机制建设与创新.但也要注意,一定不能掉进为制度而制度的陷阱,由于真
45、正要实现治理机制的最大优化,其核心不是制度本身,而是与之相关的人文精神和当代性价值观,由于制度是人定的,规则的执行者也是人.所以,最优化的村级腐败治理机制建设的落脚点,也是其核心和灵魂,即是人的当代化.首先,从村民自治主体-广大人民群众的角度看,假如他们的公民意识得不到提高,村级腐败治理机制也就形同虚设.当前,很多村庄虽建立了村监委,但却很难真正发挥作用.不少村腐败之所以变得明目张胆和变本加厉,不能不讲与村民的不介入和不作为直接相关.当广大村民不仅不能成为腐败的路障甚至还会成为贿选等的帮手,村腐败这驾马车自然就会横冲直撞、毫无顾忌.其次,从村本身来讲,如身为村庄精英尤其是和支部书记,他们心中装
46、的不是 执政为民 ,不是从广大村民的角度考虑问题,又无强烈的责任心和奉献精神,而是金钱观念至上、权利欲熏心、思想陈旧落后,那么,村民自治将会走向何处,村级腐败治理机制能否得到最大优化,也就可想而知了.因而,从文化素质、道德品质和当代观念的角度来选拔、培养村,而不是只用经济指标、致富能人来选举村,这是相当重要的.再次,广大基层也应具备文化目光和当代理念,这是治理方式转变和优化村级腐败治理机制不可或缺的一环.一般意义上讲,在职能转变经过中,包括乡镇在内的各级领导确实发生了很大变化,这华而不实也包括从经济至上到强调文化软实力的转型.然而,其为政经过的文化缺位和当代意识的匮乏也是相当严重的,有的直接成
47、为村级腐败或者是群体性事件发生的导火线.如乌坎事件的发生即是如此:本来,这是一件关于村两委腐败以及村民上访的常事,然而,由于地方以高压手段,出动警力甚至打人、抓人,以致于酿成村民致死的惨剧,结果导致群体性事件进一步升级.直到省里派出调查组参与,此事才得以平息.总之,乌坎事件的发生原因当然很多,但地方的无能、无知、无为是主要的,而其核心问题是缺乏人文情怀和民主法制意识. 在当下现实的乡村背景下,要建立村级腐败治理的长效机制并非易事.这是由于:第一,中国农村广大而复杂,尤其是面对着整体经济的不发达状况,很多问题都难以短期获得解决;第二,长期以来的小农经济尤其是改革开放以来的经济至上观念,给中国农村
48、带来了不少负面影响;第三,理论滞后尤其是乡村治理和腐败治理的理论远跟不上现实的复杂性;第四,广大乡村干群的整体素质不高,这严重束缚了他们的手脚.然而,并不能因而就失去了建构长效机制的理性自觉,而应立足于中国广大乡村的详细情况,因地制宜地进行探寻求索与创新;同时,制度和机制创新要具有前瞻性和发展目光,避免功利主义和短期效应.详细来讲,一是要立足于中国国情和地方实际,充分发挥农民的主动性和创造性;二是继续推进乡村治理包括腐败治理的理论创新,促进理论与实践的双向互动;三是正确处理好国家、各级与乡村治理包括腐败治理的关系,树立以民为本的治理理念, 由于所谓自治,要紧的一点就是自动,不是被人支配的 , 我们的乡村组织好似一个活的苗芽、一颗种子,种子不能由去预备,必须是社会上有志愿的人去种.乡村组织,就是一个种子,好比风雨、日光、肥料等等,只能从四面去培养,帮助乡村组织的自然生长 .只要确立这样的理念与方式方法,乡村治理包括村级腐败治理机制才能获得长远的发展.