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1、保障(鄱阳湖生态经济区规划）实施的法律创新完善,经济法论文众所周知，法律具有为经济服务的功能。为充分发挥法律为区域经济发展保驾护航的作用，区域规划的施行应拿入法制轨道，以确保区域规划任务和目的的实现。然而，在当前法律框架下，我们国家区域规划尚缺乏坚实的法律基础。区域规划的实践超前，而与之对应的区域规划的法律建构滞后，使区域规划面临合法性危机，稳定性必须依靠立法来保障，施行与管理需要专门的法律机制。 由于(鄱阳湖生态经济区规划(下面简称(规划) 的实践超前于法制建构，使得(规划在施行经过中欠缺有效的法律保障。为确保(规划内容的全面实现，在施行(规划任务和战略目的的经过中，除了通过经济手段和必要的
2、行政手段之外，还应创新施行机制，充分发挥法律的强迫性作用和规范功能，通过法律手段为(规划的施行提供坚实有力的法制保障。从法律角度讨论(规划施行保障机制，有利于推动(规划内容的贯彻落实，实现(规划设定的任务和战略目的，对于完成(规划提出的在 2021 年前创新体制机制、夯实发展基础具有重要的实践价值和现实意义。 一、(规划施行法律保障的缺乏 区域规划是为实现特定区域行政目的，对将来一定期限内经济和社会等区域公共事务进行部署与布置的新的规划形式。 自批准(规划以来，江西省制定了两个与此相关的法律文件: 一是南昌市人大常委会于 2018 年 3 月颁布的(南昌市军山湖保卫条例，这对于加强军山湖的保卫
3、和利用，防治污染，维护和改善军山湖的生态环境具有重要作用，该条例已于同年 7 月 1 日开场施行。二是 2020年 3 月江西省人大常委会通过的(鄱阳湖生态经济区环境保卫条例。该条例将对鄱阳湖生态经济区的水资源、水环境、湿地资源和生物多样性保卫，以及湖体保卫、滨湖控制、生态廊道建设和统筹湖区及其流域上下游、干支流的生态建设和环境保卫产生重大作用。以上两个环境方面的法律文件，有利于为(规划的施行提供良好的生态环境，但从(规划施行的整体法律保障而言，仍然存在下面尚待进一步完善的缺乏之处。 (一) 主要依靠行政手段，缺乏整体性和统一性 区域规划的兴起是区域经济与社会转型、城市化与区域化进程加速的必然
4、产物。从行政法治主义角度而言，区域规划的制定和施行都应具有组织法和行为法上的根据。组织法根据表示清楚行政机关具有制定和施行区域规划的权能和可能性; 至于何时、因何事、在何种条件下制定和施行区域规划，需要行为法上 按钮条款 的启动。 (规划作为的一项重大战略任务，其贯彻落实必须同时依靠经济手段、法律手段和必要的行政手段的共同作用。(规划公布以来，由于没有健全的法律保障机制，当前(规划的施行主要依靠行政手段，辅之以一定的经济手段，致使(规划施行缺乏整体性和统一性。这种行政主导、法律滞后的现象存在重大的弊端。行政行为固然具有灵敏性和应变性强的优势，行政的命令性和执行力可能在短期内和局部地方产生一定作
5、用，但可以能由于行政行为缺乏法律所特有的规范性和稳定性而使其执行效果大打折扣。行政活动的长官意志和各地分散的施政措施都会导致政策的临时性和局部性缺陷，使其缺乏统一规划和长远目的，这种做法显然不利于(规划任务和战略目的的实现。地方各级及其职能部门在施行(规划的经过中，为了本地或本部门的利益，各自为政，致使施行政策缺乏协调性和衔接性，加上在(规划施行中可能存在的利益冲突，产生纠纷后缺乏统一的协调和处理机制，都会对(规划的施行效果造成严重的不利影响。区域规划的施行需要通过协商、协作解决规划区内各级间的公共事务，如各级之间的利益分配与补偿等问题。否则，可能出现各级区域规划施行政策体系因缺乏协调性和衔接
6、性而导致整个区域规划施行的混乱局面，影响规划确定的任务和战略目的的实现。 (二) 法律保障的理论研究薄弱，立法实践滞后 加强(规划施行的法律保障机制，是确保其任务和目的得以实现的根本途径。自 2018 年 12 月批准(规划，将鄱阳湖生态经济区上升为国家战略以来已经两年多了，但关于(规划施行的法律保障的理论研究和立法实践都特别滞后，尤其缺乏全省统一和内容全面的地方性法规的保障。固然(南昌市军山湖保卫条例已经颁布施行，(鄱阳湖生态经济区环境保卫条例也已出台，但这些文件的规范内容、施行范围等方面都无法完全知足(规划施行的需要。(规划作为批准的重大区域经济发展战略，必须采取具有强迫效力的法律手段才能
7、有效地保证其内容得到全面贯彻落实。为此，首先应加强保障(规划施行的相关法律基础理论的研究，为制定(规范施行的地方性法规提供理论支持。当前，有关科研机构和研究人员对(规划施行的环境保卫的理论有深切进入研究，这是值得肯定的，但遗憾的是，关于整个(规划施行的法律保障的理论研究尚付阙如。这种法律保障理论研究的缺乏，导致的直接后果就是(规划施行的保障立法的滞后。由于环保法理论较为发达，于是有了前述牵涉两大湖泊的环境保卫条例。但由于不注重(规划施行的法律保障理论的研究，关于规划施行的保障性法律的制定没有引起有关部门应有的重视，有关(规划施行组织协调机制、施行反应机制、评估考核机制、施行监督机制、施行责任机
8、制等方面存在的问题处于亟待完善之中。这些问题都需要在加强理论研究基础上，通过完善区域规划施行机制加以解决，制定具有稳定性和权威性施行保障法律规范，进而加强规划施行的可操作性。 (三) 法制观念不强，立法理念落后 在(规划施行经过中，因不注重发挥法律的规范性作用，表现出法制观念淡薄，立法理念落后。当下我们国家法治建设处于深化发展阶段，各行各业都实行依法治理，在社会、经济、文化等各方面的建设经过中，重视通过法律手段、运用法律的社会调控作用，通过法律途径处理和解决问题，发挥法律在经济社会发展中的价值和功能。鄱阳湖生态经济区建设作为我们国家区域经济发展的重大战略，应十分重视发挥法律的调控作用，这不仅对
9、于实现(规划的任务和目的、推动区域经济发展具有重大意义，而且对于推动全省法治建设的发展和进步也具有积极作用。(规划的施行除了不重视法律手段外，在已有相关规范的立法理念上也存在缺乏，仍停留在传统的人类中心主义的生态伦理观上，不符合生态经济发展的基本原则。这种理念在实践中的表现就是，把经济区建设视为推动经济与社会发展的 行动指南 或 政策纲领 ，其本质是经济发展中心论，这导致了规划施行的公共属性和法律属性的淡薄。 江西在中部地区的崛起不可能走纯经济发展的老路子，而应顺应世界发展的潮流走环境和经济协调发展之路，鄱阳湖生态经济区作为全省生态文明示范区的示范作用最为显著。 因而，经济规划区的施行更应该关
10、注发展的平衡与控制，而非发展本身，应强调基础设施和公共服务的平衡和协调，以到达经济、社会、环境协调发展的目的。 二、(规划施行法律保障的创新 从性质上将，区域规划是为弥补市场机制的缺陷，对跨区域公共事务进行积极干涉的行为经过，是区域规制和调控跨区域经济与社会活动的一种行政规制行为，成为 公共行政的一种十分的活动形式 。 作为一种十分活动，区域规划的施行不能落入俗套，而必须有所作为，这要求在施行机制上强调创新。要求: 鄱阳湖生态经济区规划施行要以促进生态和经济协调发展为主线，以体制创新和科技进步为动力，转变发展方式，创新发展途径。因而在制定(规划施行保障法时，应注意法律本身内容的创新，愈加有效地
11、推动经济区高效、快速和有序地发展。本文以为，鄱阳湖生态经济区施行法律保障的创新主要包括下面几个方面: (一) 立法理念的创新 鄱阳湖生态经济区不同于长三角经济区和珠三角经济区等其他经济区的地方之一是，鄱阳湖经济区建设因围绕鄱阳湖展开而使其受生态环境的影响更大。因而，鄱阳湖经济区施行的立法必须首先在理念上与其他经济区有所创新，即(规划施行保障法应破除传统主客体二分的观念，树立生态整体主义伦理观。传统生态伦理观就是人类中心主义的生态伦理观，由于 传统生态伦理观被以为是现代生态危机的思想根本源头 ，为防止生态危机的发生，(规划施行法律保障的创新，首先要消除传统人类中心主义生态伦理观的影响，以生态整体
12、主义伦理观为指导。 当今生态环境恶化的直接原因是人类在追求经济发展经过中盲目开发利用资源，忽视了对生态环境的保卫，深层根本源头则是主体与客体二分的价值观，这是处理生态危机中必须首先解决的最重要问题。解决当下生态危机的方式方法除了在经济、政策和法律等方面采取相应行动之外，最根本的是要从思想文化上解决这种危机深层的价值观问题。人不可能是自然的主体，由于人无法左右自然的发展规律，在人与自然关系上，二者是互相影响、互为作用对象。因而，人和自然都既是主体又是客体，是主体与客体的统一。这种生态整体观具有下面特点: 首先，主张整体性，强调内在联络; 其次，强调人与自然的同一; 再次，强调生态系统的整体利益为
13、最高价值。 (规划施行保障法只要先做到这种理念上的创新，才能制定出符合生态经济发展所需要的法律规范。 (二) 立法目的的创新 要做到立法目的创新，需要破除传统唯统经济中心论的影响，强调经济区发展的公共属性和协调性。 这要求生态经济立法放弃传统目的、手段二分的做法，做到目的和手段相统一。传统经济立法将经济利益作为第一要务，推动经济发展是其唯一目的，忽视经济发展的公共属性和协调性，这是由于受传统主客体二分价值观的影响，人们以为只要人类才具有内在价值和目的，自然没有内在价值，自然只是为了人类的目的而存在。 其实，人之外的存在物具有其内在的价值，正是由于它们的这种价值主体地位，人在考虑本身目的时，必须
14、同时把包括其他存在物在内的整个生态系统纳入考量范围，而不能无视它们的存在，更不能把它们仅仅当作知足本身目的的手段。 人因自个的工具而具有支配外部自然界的气力，然而就自个的目的来讲，他却是服从自然界的。 因而，在当代生态经济立法中，经济利益既不是唯一目的，也不是最高目的，生态利益不只是手段，也应是目的，经济利益和生态利益应协调统一。(规划施行法律保障的立法应从整个生态系统的稳定与发展出发，重视一切形式的存在物的目的性，尊重它们在生态系统中的平等地位。由于人与自然都不单纯是目的，也不单纯是手段，而是目的与手段的统一，即人与自然互为目的与手段，因而(规划施行保障法必须处理好人与自然的关系，强调施行目
15、的的公共属性和协调性。 保障生态经济发展的法律机制中的立法目的应时生态利益优先 ，人类要维持本身的生存和发展，必须保证人与自然的和谐相处，人类作为生态系统的一部分，应当尊重其他生命物种，自觉维护生态系统的平衡。因而，(规划施行保障法立法目的的创新，就是要做到摒弃以现代人为中心的传统思想，确立尊重生态自然的立法精神，从经济利益优先到生态利益优先。 (三) 施行机制的创新 生态经济区建设作为一项浩大的系统工程，必须采用多种手段和途径、动用多方面资源齐抓共管。生态经济区规划施行机制的创新应当采取综合生态系统管理机制。综合生态系统管理是管理自然资源和自然环境的一种综合管理战略和方式方法，它要求综合对待
16、生态系统的各组成部分，综合考虑社会、经济、自然的需要和价值，综合采用多学科的知识和方式方法，综合运用行政的、市场的和社会的调整机制，来解决资源利用、生态保卫和生态系统退化的问题，以到达创造和实现经济的、社会的和环境的多元惠益，实现人与自然的和谐共处。 详细而言，(规划施行机制的创新主要包括下面几个方面的内容: 1、施行手段的法制化。在采取经济手段和必要的行政手段时，把(规划施行的一切活动纳入法制轨道，包括施行组织协调机制、施行反应机制、评估监督机制、施行责任机制等，充分发挥法律的保障作用，做到依法规划、依法施行、依法发展，改变行政主导、法律滞后的现在状况。2、立法内容的生态化。(规划施行保障法
17、应摒弃唯经济是务的做法，无论是产业规划、项目投资，还是资源开发、基础设施建设等，都应把生态利益放在首位，坚持经济区发展的公共属性和协调性。进行生态立法时要强调生态伦理价值和生态法律意识，把生态安全放在第一，在维护生态安全的前提下维护经济安全。3、法律保障的体系化。(规划的施行需要健全的法律保障体系，从省级到地方各级权利机关、行政机关及其职能部门，应制定内容协调、互相衔接的地方性法规、地方规章和其他规范性文件，从上至下各层级的法律规范密切配合，构成内容全面、协调统一的(规划施行保障法律体系。 三、完善(规划施行法律保障的措施 区域规划的制定和施行是一个动态的经过。从实践上看， 重规划、轻落实 仍
18、然是我们国家区域规划制定与施行经过中的通病，一旦区域规划编制完成，由于缺乏规划施行的动态管理机制和施行程序机制，区域规划往往沦为 纸上画画，墙上挂挂 的纸老虎命运。为避免此类现象的发生，在明确(规划施行法律保障的缺乏后，必须有针对性地采取详细措施予以弥补。结合鄱阳湖生态经济区规划的实际情况，在坚持创新立法理念和立法目基础上，制定切实可行的施行措施，构建科学、合理的法制平台，通过创新施行机制，为实现(规划的任务和战略目的保驾护航。借鉴广东省施行珠江三角洲地区发展改革规划纲要的经历体验，建议由省人大或人大常委会制定(施行鄱阳湖生态经济区规划保障条例(下面简称(条例) 作为(规划施行保障法，其内容应
19、主要包括下面几个方面。 (一) 组织与协调措施 为避免规划区内各级施行政策的混乱，做到施行措施的有机衔接，以及协调各地区、各部门之间的利益，必须首先做好(规划施行的组织与协调工作。 1. 组织与协调的负责机构 首先，应明确由省人民负责(规划施行的领导工作。省人民应成立(规划施行专门领导工作机构，并建立健全工作机制，由其制定(规划施行的重大政策，对施行中出现的重大问题进行决策，协调解决经济区范围内跨地区、跨部门的重大事项。 其次，经济区范围内其他县级以上人民(下面所称 县级以上人民 均指经济区范围内的县级以上人民) 负责(规划在本行政区内的施行工作，县级以上人民设立(规划施行领导协调机构，负责本
20、行政区内的(规划施行和监督管理工作。再次，县级以上人民各职能部门在各自职责范围内负责(规划施行的详细工作。最后，规划区内地方各级因施行区域规划发生各种争议时，应提交他们共同的上级人民协调解决。县级以上人民各职能部门因施行区域规划发生争议时，应提交当地人民协调解决。 2. 年度工作计划的制订与报批 为保证(规划施行的目的性和计划性，各级组织与协调机构应在各自的职权范围内制订相应的年度工作计划。第一，年度工作计划的制定。由省人民制订省(规划施行的年度工作计划，县级以上人民应根据上级的年度工作计划，制订本地区(规划施行的年度工作计划。县级以上人民的工作部门应根据本级的工作部署，制订相应的年度工作计划
21、。第二，年度工作计划的报批。县级以上人民的年度工作计划报上级人民审核批准，县级以上人民工作部门的年度工作计划报同级人民审核批准。第三，年度工作计划的施行报告。县级以上人民应定期向上一级人民报告(规划施行工作的进展情况，县级以上人民工作部门应定期向本级人民报告(规划施行工作的进展情况。 (二) 促进与保障措施 1. 规范性文件的制定 为有力地保障(规划各项任务和目的的实现，各级机关应制定与其职权相适应的规范性文件，通过具有法律效力的文件促进施行效果的最大化。首先，县级以上各权利机关和行政机关，有权根据法定权限制定牵涉(规划施行的地方性法规、地方规章和其他规范性文件，或者编制产业发展规划、城乡规划
22、、土地利用规划、交通规划、环境保卫规划和水资源利用规划等。其次，地方性法规和地方规章的制定机关应当根据(规划施行的需要，适时制定、修改或废止有关地方式方法规和地方规章，县级以上人民及其工作部门应当定期清理规范性文件，及时修改或废止与(规划和省人大制定的(条例不一致的规范性文件。 2. 产业发展规划的制定 产业发展规划直接影响着整个经济区规划的施行问题，各级人民应从全局战略出发引起高度重视。首先，省人民和县级以上人民应根据(规划任务和发展目的，在进行充分的调查研究和论证基础上，并在广泛听取社会各界和公众的意见和建议后，创新管理的体制机制。由省人民制定并组织施行经济区范围内的基础设施建设、产业布局
23、、城乡规划、环境保卫、基本公共服务等一体化的发展规划。县级以上人民根据省一体化发展规划的发展战略和目的，推进一体化发展方面的制度衔接。再次，省人民统筹跨行政区域的产业发展规划，明确经济区内产业发展定位、发展重点和空间布局。省人民统筹规划交通、能源、水资源和信息等基础设施建设; 统筹经济区内各市、各类园区、各开发区的布局、规模和规划建设标准，促进经济区空间布局的协调和城乡一体化发展; 统筹经济区内环境保卫基础设施，建立经济区内环境信息网络和污染动态管理信息系统，实现城市之间、部门之间环境信息分享。 (三) 评估与监督措施 1. 考评机制的建立 为了解各级施行规划的效果，确保各项施行措施落到实处，
24、必须进行动态性的长期跟踪调查，以保障各项施行措施有效性，为此，考评机制的建立是一个不可或缺的重要手段。省人民应当建立健全科学合理的评估考核机制，对县级以上人民和省人民各部门施行(规划的情况进行评估考核。县级以上人民根据省人民制定的评估考核机制，对其所属部门和下一级人民进行评估考核。为做到评估考核的公正性，评估考核应当邀请人大代表、专家学者和社会公众介入，评估结果应参考采纳介入者的合理意见，并将评估结果向社会公开。同时，应对评估考核结果施行奖优罚劣，评估考核结果作为领导赏罚、任用的重要根据，连续两次评估考核不合格的，被评估机关的负责人应承当领导责任。评估考核机关对评估考核为优秀的单位和个人予以表
25、彰，对评估考核结果不合格的予以通报批评并责令限期改正。 2. 监督机制的构建 有权利就必须有监督，监督不力一方面容易导致权利滥用，另一方面会使各项政策得不到有效施行。建立合理的监督机制是保障(规划施行措施的重要法宝。省人民、县级以上人民应当每年向同级人民代表大会及其常务委员会报告施行(规划和(条例的工作情况，并接受同级人民代表大会及其常务委员会的监督。省人民、县级以上人民应定期组织对施行(规划工作情况的检查监督，及时纠正不符合(规划要求和违背(条例的行为。 省人民和县级以上人民工作部门在各自的职责范围内，做好施行(规划和(条例的检查监督工作。各级人民及其工作部门应当建立健全投诉举报制度，受理单位和个人的投诉举报。任何单位和个人有权对不符合(规划和违背(条例的行为，向各级人民或有关部门投诉举报。 本文以为，根据职权与职责相统一、权利与义务相配合原则，应将(规划施行行为转化为法律上的职权与职责、权利与义务，明确(规划施行的责任主体、责任内容和责任形式，在采取行政责任的同时，应主要通过严格的法律责任保证(规划任务和目的的全面实现。