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1、多元共治下环境行政权面临的挑战与实现途径,环境法论文摘 要： 在社会价值构造多元化的背景下,多元共治因具有平衡多主体间利益、提升行政管理效率等特点开场成为我们国家当代化环境治理体系的建设方向,行政主体与社会主体在环境治理体系中的关系也将由 命令管制 向 沟通协作 发展。在新的体系背景下,环境行政权功能转移将向平衡多主体利益、推动环境治理主体间的互动协作、实现自由裁量权与控权的衔接以及注重正当程序原则贯彻等方面转变。在环境治理体系转型经过中,鉴于环境行政权在公众信赖感、权利行使民主性以及权利监督机制方面面临的挑战,可从实现社会治理权利与行政监管权利平衡、贯彻环境治理领域的程序性正义、构建自由多元
2、的环境治理评价与决策机制等角度探寻求索应对途径。 本文关键词语： 环境多元共治; 环境行政权; 环境利益; 环境治理体系; 环境监管; Abstract： Under the background of diversified social value structure,multi governance has become the construction direction of China s modern environmental governance system due to its characteristics of balancing the interests of m
3、ulti-agent and improving the efficiency of administrative management. The relationship between administrative and social subjects in the environmental governance system will also develop from command control to communication and cooperation . In the context of the new system,the function of environm
4、ental administrative power will transferto balance the interests of multiple subjects,promote the interaction and cooperation between environmental governance subjects,realize the connection of discretion and control,and pay attention to the implementation of due process principle. In the process of
5、 environmental governance system transformation,based on the challenges faced by environmental administrative power in public trust,power exercise democracy and power supervision mechanism,we can explore the response path from the perspectives of realizing the balance between social governance right
6、 and administrative supervision power,implementing procedural justice in the field of environmental governance, building a free and diversified environmental governance evaluation and decision-making mechanism. 随着生态文明建设的逐步推进,多元共治开场在环境治理领域具体表现出其积极价值,的十九大报告提出了 构建为主导、企业为主体、社会组织和公众共同介入的环境治理体系 ,反映出我们国家环境
7、治理体系开场由传统的单维管制形式向社会多主体介入形式转变。在这里基础上,的十九届四中全会提出的 厘清和市场、和社会关系 严格落实监管责任 ,对新时期环境治理体系中的监管责任提出了要求。多元共治下的环境治理体系关键环节仍然是行政主体监管权利与社会主体治理权利的互动交融,从环境行政权的功能转变角度展开相关问题的讨论,不仅可明确主导下多主体协同介入的环境治理体系中与社会主体之间的权责关系,而且可以进一步明晰在多元共治的环境治理体系中的监管责任。 一、 环境行政权功能转变的背景 的十九大报告提出要构建 为主导、企业为主体、社会组织和公众共同介入的环境治理体系 ,反映出国家顶层政策设计要求企业、社会组织
8、等社会主体也应介入到改善环境质量和保障环境利益的活动中,实现多主体在主导下的协作共治。随着多元共治成为建设当代化环境治理体系的必然要求,环境行政权的功能转变不仅成为必然,而且也面临着新的体系背景。 1. 环境治理领域的多元共治体系逐步确立 多元共治在20世纪80年代初发端于英国,随后一场以节约和提高效率、效益以及注重管理结果导向的新公共管理运动,对传统科层制的 唯一和最佳方式 提出了挑战,藉此推动了公共管理的本质性变革,市场理念、市场机制和市场手段被广泛运用于公共管理经过;与此同时,受后当代思潮、民主化进程的影响以及第三部门崛起,在全球范围内广泛兴起的注重多元主体互动、介入和合作的治理运动,对
9、传统官僚制的直线管理、 命令 服从 等方式提出了挑战,一个多方介入、互动协作的新型公共服务体系逐步搭建起来SymbolA1SymbolA。多元共治作为一种弥补科层制行政管理体制缺陷的治理理念, 不仅强调在公共治理经过中主体介入的多元化,而且强调运用多种机制平衡社会公共治理经过中不同主体的利益,使社会主体与行政主体通过广泛的介入式治理形式实现社会公共治理经过中的最大利益。多元共治作为一种新兴的公共治理理念,不仅提升了在公共治理领域的行政效果,更是注重治理主体间的互动协作实现利益的平衡,其强调的正当利益保障和权利的合法行使也为多元共治在环境法治领域的引入及展开奠定了基础。 多元共治打破了传统的对环
10、境治理的垄断地位,的角色由 管制者 向 协调性引导者 转变,推动社会能够更多地、有序地介入乃至承当到公共事务的管理机制中SymbolA2SymbolA。所以,多元共治下环境行政权的功能也因其权利行使的治理体系背景转变而发展变化:一方面权利行使主体摆脱了以经济效益为单一目的的环境监管理念,开场注重对包括企业、公众等社会主体的环境治理权利提供发展空间,通过对多元化环境治理权利的保障寻求本身环境治理合法化认同;另一方面,在权利行使经过中尽可能地推进开放与有效的介入,通过这种程序上的多元介入构造和互动,强化国家权利对多元合法化认同逻辑的包涵,推进合法化论证途径逻辑多元化,具体表现出其对合法性正当程序的
11、认可与需求。 2. 行政主体与社会主体权责关系趋于平衡 当代行政法治理论基础已由古代 管理论 、近代 控权论 发展为当下的 平衡论 ,即行政权与公民权呈现出互相制约、互相平衡的态势。平衡论并非是指行政主体与社会主体权责关系的绝对平等,而是兼容非对等性的动态平衡,详细包括了双方拥有法律所赋予的既互相依靠又互相抗衡的权利或权利。行政主体通过实体权利的行使以维护公共利益,构成双方阶段性的权利义务不对等关系;在这种不对等关系出现时,社会主体又获得了程序性的权利,对行政权利进行制约和监督,弥补本身合法权益进而维持行政法的平衡状态SymbolA3SymbolA。在当代行政法治平衡论的视阈下,多元共治下环境
12、行政权的行使与公众环境利益的保障也在较大程度上具体表现出了环境行政主体与社会主体之间权责关系的平衡。 当代法律系统的渊源及发展历程的两个核心问题就是权利与权利,华而不实权利主要是指公民个人生存资格以及由个人互相构成的社会实然状态等方面的规定;权利则是主要包括了国家政权的体制组成、职能分配、行使机制等方面。在环境治理经过中,有关环境治理的法治国家任务与民主的实现不可避免地会出现矛盾与纠纷,即行政主体权利与社会主体权利的冲突。而当具有柔性特征的自愿性治理体系难以实现环境治理中的利益位阶,或者的行政行为损害到自愿性治理体系的顺畅行使时,就必须设置法治与民主之间的界线及标准,否则将难以实现环境行政权的
13、规范行使和对公众环境利益的有效保障。在这里背景下,多元共治把、企业、公众同时纳入了环境治理主体范围之中,不仅反映了对以公众、企业为代表的社会治理主体和以为代表的国家治理主体的协调合作,而且社会主体与行政主体通过有效的互动平台提出各自环境利益诉求,并在这里经过中寻求各自环境利益的最大公约数,进而实现行政主体权利与社会主体权利的平衡。 3. 多元共治下环境治理的主导地位进一步深化 作为环境多元共治中的重要主体,不仅应当在环境多元共治体系中寻求新的治理方式,更应当有效行使其法定的环境行政权,对环境治理经过中的各项问题予以应对和协调。对当代环境问题的治理,主要还是要依靠于行政权这一积极、灵敏、富有效率
14、的公共权利SymbolA4SymbolA。多元共治下与其他环境治理主体也构成了新的治理关系,即好像指挥者对舞台上发生的事情进行管理,并且首先推进那些优先事项,运用一系列技能组合而不是运用生硬的命令来激发作为表演者的企业、公众行为朝着最有价值的方向发展。指挥者和表演者分享裁量权,并给表演者留下空间,进而寻求表演的最佳效果。在作为环境治理唯一主体的传统环境治理体系中,环境利益主要包括的环境行政任务的实现以及公众的实体性环境权利保障SymbolA5SymbolA。也就是讲,固然多元共治强调了在环境治理中应当 简政放权 ,把更多的权利下放给公众和相关企业,但这并不能改变在该体系中的主导地位,由于在多元
15、共治理念下,仍应具有环境治理的监管职权以引导其他治理主体公平有序地介入环境治理活动,并基于本身相关职能对治理经过中的问题进行应对。 在环境治理经过中,不仅有环境治理的行政任务,而且拥有法定的环境治理职权,环境多元共治对于环境治理角色的影响并不具体表现出在改变其环境治理法定职能方面,而是注重通过构建一种多主体互动协作的环境治理形式来助推环境治理法定职能的实现。在环境多元共治中的角色转变主要是从 管理者 向 引导者 转变,为确保各种治理主体互动协作的常态性与连贯性,它不仅要构建有序有效的合作机制、完善可行的制度规范,而且当治理主体间出现冲突时,也要承当平衡各主体间环境利益的职能。多元共治下的在进行
16、环境监管时仍应担当环境治理的监管者和指导者,在该体系中的角色不仅仅是进一步向宏观层面延伸,即保证环境治理在总体上处于正确的方向;而且也由过去的 管制型 角色向 服务型 角色演变,对包括企业、公众在内的社会主体给予协助和指导,使其充分发挥各自的治理优势,通过发挥各主体环境治理的合力来提升自个环境治理的效率。 二、 环境行政权功能转变的重心 在当代社会中,公共政策的制定和执行越来越依靠于国家与社会领域中多元主体之间的双向互动。对公共权利的开放,并通过外部介入渠道的制度布置,使得 社会成员成为各种公共物品与服务供应系统的必要组成部分 能力得以不断维持并扩大 SymbolA6SymbolA。在环境多元
17、共治体系中,与社会主体之间的互动沟通成为常态,在实现 改善环境质量,维持生态系统平衡 的环境治理行政任务经过中,其环境行政权的功能也遭到价值多向性与利益多元化的环境治理体系影响而发生较大转变。 1. 平衡多主体环境利益 多元共治下的环境利益产生了多种环境利益群体,并且各群体所代表的环境利益也不尽一样,不同种类间环境利益的冲突也在所难免。可见,固然环境多元共治强调了与公众之间的互动,但是这种互动仍然具体表现出在完成本身行政任务、公众追求良好环境品质、企业实现生产经营利益三者之间的沟通与碰撞上,而为了保障此种体系的顺畅运行,协调各主体间甚至环境保卫与经济发展之间利益的衡平机制应运而生。环境法的利益
18、保卫与限制就是要防止出现 强者立法、强者愈强、弱者更弱 的环境社会格局SymbolA7SymbolA。在环境治理体系由传统的单维管制向社会多主体共治,尤其是 十三五 规划明确了 构成、企业、公众共治的环境治理体系 之后,不仅传统的环境利益群体构造发生了变化,而且、企业、公众各主体内部的环境利益也需要予以衡平。 在当代法治社会背景下,合法性来源是被统治者一种特定的最低程序的服从愿望,也就是通常所讲的可接受性SymbolA8SymbolA,在环境多元共治体系中,环境行政权的行使假如要获得相对人的可接受性,不仅通过法律的严格执行予以实现,而且更需要环境行政权的行使经过赋予环境行政权 理性 的内涵,获
19、得相对人的理解与支持。在多元共治的环境治理体系中,企业、公众介入环境治理是这些社会主体基于环境公共利益或者环境私人利益之维护,在获知相关环境信息的前提下,通太多种方式表示出自个的环境利益诉求,介入到环境行政经过中,并由此影响环境行政决策的资格SymbolA9SymbolA。也就是讲,社会主体权利的实现不仅仅是通过各种法律制度要求行政主体权利对企业、公众等社会主体诸如生产经营、身体健康等实体性环境利益予以保障,而且也要求这些社会主体有权通过制度性的保障表示出本身的相关诉求,即通经过序性的权利介入并影响行政主体权利的行使。所以,随着我们国家环境治理体系开场由传统的单维管制形式向社会多主体介入形式发
20、展,当作为国家治理权利代表介入环境治理时,其环境职能的行使不仅应当在实体层面具体表现出其环境行政任务来自于法律受权的正当性,而且也应当在其环境行政权施行经过中具体表现出环境治理的民主性,通过环境治理的多元主体介入实现环境利益的最大化。 2. 推动环境治理主体间的互动协作 在环境多元共治体系中社会治理权利与国家治理权利的协调共存是该体系运转并发挥作用的关键因素。结合我们国家当下环境治理详细国情,环境治理工作包括环境多元共治体系的构建都是在委领导、主导下实现特定历史时期内我们国家环境治理任务的现实选择。与西方环境治理中的合作理念倡导的强化非组织包括个人、私营企业等主体的治理权限来维护市场气力与私营
21、部门首要地位所不同的是,我们国家环境多元共治的 改善环境质量 目的在较大程度上是所承当的环境治理行政任务,并且该任务的实现也包括了保障公众环境权利提供公众良好生存环境的部分。所以,在环境多元共治下,合作理念也具体表现出了依法治国原则与民主原则,国家通过使利害关系人共同承当责任并共同介入,平衡个人自由与社会需求间的关系,进而实现总体性的环境治理行政职责SymbolA10SymbolA。 环境多元共治强调了通过、企业、公众共治实现环境质量的改善,由于环境治理牵涉面广、不确定性强,在这里经过中应明确不同主体本身的价值定位,如企业在环境治理中的责任主体地位,充分发挥的监管和引导作用,广泛施行公众介入,
22、发挥公众的社会监督和技术保障作用SymbolA11SymbolA。环境多元共治体系的合作机制中国家治理权利的管制与执行并不是全部属于单方决定的范畴,而是在较大程度上反映了各主体间同意与理解交织的经过。比方,公众在获得相关环境信息尤其是意欲行使某种环境行政权时,那些环境利益可能会遭到环境行政权影响的公众群体当然会提出不同的意见或者诉求。这些意见或诉求的公开可使作为执法者的在接下来公权利与私权利的对话程序中提早了解公众的诉求并作出相应准备,避免了在对公众诉求不了解或者不知情的情形下直接进入与公众对话的环节,进而降低了双方冲突的可能并且节约了行政成本。所以,环境行政权在这里经过中除了对违法环境治理规
23、则的行为进行管制以外,还在相当程度上承当着推动行政主体与社会主体互动协作来实现各主体共同环境利益的责任。 3. 实现环境行政权自由裁量与控权的衔接 法律在授予行政机关权利的同时也规定了行使权利的任意条件和强迫条件,而这些条件存在以后,行政机关对行政权利的行使与否以及行使方式的决定,则成为行政机关的自由裁量权,否则是非自由裁量权SymbolA12SymbolA。如要实现行政机关 自由裁量权 的同时防止环境行政权的恣意,就需要环境行政权的行使兼顾理性化与民主化。环境行政权的理性化特征强调通过法定的讲理和论证程序实现环境行政权行使的有理有据;而民主化特征则是摆脱过去 命令 服从 的环境行政权行使机制
24、,实现行政机关与社会主体的合作,进而在 控权 的理念下保障行政机关自由裁量权行使的合法有效。 在环境行政权的自由裁量方面,传统环境治理体系主要是针对 末端 的环境问题而产生发展的,缺乏对环境问题 源头控制 的考虑,难以应对风险背景下的环境问题,如环境风险管控、公众环境利益的保障、环境群体性事件等。在风险社会背景下,如要实现环境风险的有效规制就必须充分发挥环境行政主体的 技术理性 ,对相关环境问题予以合理应对。而在环境行政权的控权方面,哈贝马斯通过 生活世界 与 政治系统 之间的关系提出了理想状态下生活世界的内涵与功能,即生活世界是一个各主体间话语交往而持续循环的社会文化再生产经过。他们能够交互
25、地提出要求使他们的表示出与生活世界相协调,他们能够批判和证实这些有效性要求,排除他们华而不实出现的不一致并获得认同SymbolA13SymbolA。也就是讲, 生活世界 一部分的环境多元共治体系,其运行机制的主要组成部分就是环境行政主体与社会主体之间的环境法律关系,双方不仅因共处于环境多元共治体系中并通过权利与权利的互动实现共同利益的最大化,而且两者之间因各自价值取向、组成要素的差异又使双方在这里经过中出现互相对立制约的关系。当环境治理话语权与决策权全部被所控制时,当政治系统开场对生活世界入侵时,生活世界的价值理性和交往理性也被毁坏SymbolA14SymbolA,此时就需要通过建立一种制约机
26、制,通过限制环境行政权的自由裁量空间来保障环境治理体系顺畅运行。 4. 注重正当程序原则的贯彻 正当程序原则是指通过设置正当行政程序规范行政权,为行政相对人提供一个最低限度的程序正义,驱使行政机关在实现行政目的时采取更善的手段,进而提高行政行为为行政相对人可接受的程度SymbolA15SymbolA。在我们国家尚未公布专门的(行政程序法的背景下,除了相关行政立法具体表现出了正当程序原则以外,包括(环境保卫法(环境影响评价法等环境立法也对正当程序原则进行了相关规定。在环境行政权行使经过中,明确正当程序所具体表现出的基本价值将是正当程序原则实现多元共治下环境行政权行使合法化与民主化的根本保障。在英
27、国法中正当程序原则主要是注重对相关主体实体性的申辩时机予以保障,而在美国法中则是通经过序性的行政权行使机制实现权利的保障,而这两种正当程序的内涵都是运用程序实现最低限度的公正,进而实现对人的尊严的保障。固然及环境保卫行政机关为实现规制环境风险的目的,对社会管理中的详细事项拥有了 自由裁量权 ,但是在这里经过中,行政权享有的是基于其本身功能上对风险判定的优越性而具有的 自由 。而当该 自由 存在违背法律规定或者造成其他主体合法利益损失的 越界 行为时,固然法院仍会尊重行政机关对于环境风险规制的权利,但是仍不影响其对环境行政权展开司法审查,而正当程序原则在这里经过中为司法审查提供了标准和根据。 三
28、、 多元共治下环境行政权面临的挑战 在管制形式下的环境治理体系中,行政主体行使环境行政权往往注重环境治理效果与环境保卫职能的一致,并且,由于作为该体系中唯一的权威治理主体,会造成环境行政权行使经过中较少考虑社会组织、公众等社会主体介入环境治理的需求以及对环境治理效果的评价。随着多元共治环境治理体系中环境行政权功能的逐步转变,行政主体对于其本身环境保卫行政任务的片面关注和对社会主体环境利益的忽视,环境行政权仍然面临重重挑战。 1. 主导下的利益平衡机制有待完善 随着环境利益构造的变革以及价值的多元化取向,当下我们国家环境行政权行使面临的难题已由之前的 执法不力 无法可依 向公众误解执法动机而发生
29、对抗执法现象的 执法窘境 转变,此种现象产生的深层原因则是环境行政权保障公众环境利益的执行力缺乏造成了环境行政权的公信力下降,对环境行政权功能的转变提出了挑战。在传统的环境行政权脱离于程序之外的行使经过中,环境行政权的行使方式主要具体表现出了孤立性、专断性的特征,环境治理方式和目的也在较大程度上反映了环境行政主体的价值取向。当以企业、公众为代表的社会主体难以通过正当、合法、有效的渠道向表示出本身环境利益诉求时,社会主体对环境行政权的行使也当然会产生质疑甚至抵触。长此以往,即便做出有利于社会主体环境利益保障的行政决策时,该行政决策也往往会遭到公众惯性的排挤。此种现象即是环境治理领域中的 塔西佗困
30、局 ,即一旦皇帝成了人们憎恶的对象,他做的好事和坏事同样会引起人们对他的厌恶。 在行政决策中,当事人对以为代表的决策主体缺乏最基本的信任与依靠,不管决策主体公开任何信息或者作出任何行政决策,其都予以坚决的反对和抵制,造成行政决策无法施行甚至无法启动的窘境SymbolA16SymbolA。 公众介入环境治理的最终目的还是基于维护本身环境利益的考量,并且要求本身的环境利益诉求得到实现,否则环境行政权的行使也将面临 塔西佗困局 ,即环境行政权因缺乏结果实行力而被企业、公众等社会主体排挤和抵制,进而难以实现其本身价值。比方作为环境群体性事件焦点的垃圾燃烧站、污水处理厂、化学工厂等建设项目,固然较多环境
31、决策的做出缺乏行政主体与社会主体的有效沟通,但是环境决策的动机、相关环境项目的审批、企业资质等问题都是基于公共利益的考量予以展开,并且符合相关法律的要求。这些环境行政决策主要是为了解决周围居民的生活垃圾处理问题,并且经过了严格的环境影响评价程序,但是,正是环境行政权在保障公众环境利益经过中采取了孤立性、专断性的权利行使方式,缺乏与社会组织、公众等社会主体有效的沟通,造成公众对于的不信任,并且在 邻避效应 的影响下,公众走向街头进行盲目抵制,最终造成、企业、公众利益共同受损的后果。 2. 行政主体与社会主体缺乏互动协作 合法、正当的环境行政权行使改变了传统环境法律权威的强迫性获得方式,使传统的环
32、境法律强迫性特征兼具法律的公平、正义内涵。由于维护公共利益是环境行政权的重要特征,而强调行政主体与社会主体的有效沟通,向公众释放环境行政权在行使经过中正确的价值表示出,则是环境行政权实现其应有职能的必然途径。然而,作为贯彻环境法律的环境行政权假如缺乏对民主性的关注而长期采用 孤立性 强迫性 的权利行使方式,则容易构成一种 法律不公正 的外在价值表示出,造成公众对于环境执法工作的抵触和对抗。固然当下以(中国环境保卫法(环境保卫公众介入办法等法律文件对公众介入环境决策、环境立法等各项环境治理事项的权利进行了明确,但由于缺乏详细的公众介入程序加之制度执行性有限,造成较多环境决策往往在公众未介入甚至不
33、知情的情况下公布施行,造成公众对于相关环境决策的质疑甚至抵制。可见,由于环境决策经常对公众环境利益具有较大影响,公众往往受 邻避效应 的影响对其有着本能的抵制,而假如没有合法的环境决策程序来规范环境行政行为和实现公众介入环境决策的制定,那么,在缺乏有效环境权利保障途径下,公众自然会持 不服从 态度甚至采取极端的抵抗措施。 除了行政主体在行使环境行政权经过中缺乏与社会主体的互动以外,公众介入程序的形式化、表象化也为多元共治下的多主体合作共治制造了阻碍。在多数环境群体性事件中,固然环境决策的动机、相关环境项目的审批、企业资质等问题都是基于公共利益的考量予以展开并且符合相关法律的要求,但是由于相关环
34、境决策的做出并未经过正当、合法的环境行政程序,最终仍然容易造成公众对于环境决策的质疑乃至抵制。也就是讲,即便公众介入程序为公众和在行政经过中提供了沟通与互动的渠道,然而公众介入环境治理的最终目的还是基于维护本身环境利益的考量,并且要求本身的环境利益诉求得到实现,而当这些表示出公众利益诉求的唯一渠道因流于形式而难以保障公众切实环境利益时,不仅行政主体与社会主体的协作成为空谈,而且环境行政权的行使将面临 塔西佗困局 ,即环境行政权因缺乏结果实行力而被企业、公众等社会主体排挤和抵制。 3. 行政主体的自由裁量权有待规制 由于环境公共利益的不断变化发展,环境行政权在实现其本身价值的经过中,不仅要面临伴
35、随着时代发展而产生的各种环境问题,而且也要结合现实环境治理背景更新本身行使理念与方式,进而实现本身改善生态环境、维护公共利益的目的。在当下风险社会背景下,行政主体在行使环境行政权时不仅需要在法律受权的范围内依法行使职权应对各类环境风险,而且基于环境风险的不确定性、科学性等特征,行政主体也必须充分发挥其技术设备、法定职权等优势,对潜在的环境风险进行预防和应对,即通过行政主体自由裁量权的合理发挥来应对风险社会下不可预见的环境风险。与此同时,固然环境治理体系保障公众环境利益的根本目的能够通过合法正当的环境行政权行使机制来实现,进而具体表现出环境多元共治保障公众环境利益的 正确预期 ,但是,由于环境行
36、政主体在保障公众环境利益时不可避免地会考虑本地经济发展、政绩考核等内容,进而造成环境多元共治体系中,社会主体因的渎职行为遭受利益损失。所以,在当下环境行政权功能转变的经过中,不仅应关注风险社会背景下行政主体自由裁量权价值的实现,而且也应防备在这里经过中行政主体恣意行使职权的危险,否则环境行政权将难以摆脱孤立性、专断性的权利行使方式。 当在环境治理体系中具有追求公共利益的动机和目的,并且拥有法律所赋予的环境治理职权时,为避免把经济发展作为其唯一的履职标准,有必要对风险社会背景下行政主体的自由裁量权予以规制。在环境多元共治体系中,当部分主体因其本身利益而损害其他主体合法利益时,法治就必须维护 获得
37、普遍服从的法律 的威严性对违法行为进行处理惩罚。在当下我们国家法治体系下,对于环境行政权的监督一方面来自以政绩考核为主要标准的行政体制内部监督;另一方面则是司法机关以社会公共环境利益为标准的司法机制监督。在这里基础上,由于环境行政主体在特定情形下不得不通过积极行使环境行政权来实现本身法定职能,那么就必须使法律赋予行政相对人一定权利来监督和制约环境行政权,通过环境治理的民主化与法治化实现环境多元共治体系中行政主体与社会主体间法律关系的平衡。然而,当下我们国家行政相对人对于行政主体自由裁量权的规制能力仍然有限,固然我们国家相关法律明确了社会主体监督环境监管部门的法定权利,但是在实践中,由于这些主体
38、的权利仍然取决于社会主体与行政主体沟通互动的实现,而在当下行政主体与社会主体互动协作机制尚未构成的背景下,社会主体监督机制仍难以发挥规制行政主体自由裁量权的应有价值。 4. 环境行政权仍缺乏对程序性环境利益的关注 基于 权利贫困 的弱势地位,公众难以单独实现本身合法环境权利,必须依附于合法正当的行政行为予以实现和保障。在相关主体因实体性利益分配不均而对抗法律时,环境行政权对于社会主体程序性环境利益的关注则构建了法律执行与对抗之间的缓冲层,而该缓冲层的核心是通过行政主体对相关利益主体详尽的讲理义务来得到受损利益主体对于法律的同意,进而消解其对抗法律的动机。在这里经过中,环境行政权对相关主体程序性
39、利益的保障,则具体表现出在通过对环境利益分配或补偿经过中的程序性公正,使环境行政权在实体性结果具有欠缺公平瑕疵的前提下获得环境利益相关方的信赖与支持,消弭相关主体对抗法律的动机和意愿,进而实现各治理主体间有效的互动沟通。然而,当前环境行政权基于本身改善生态环境质量的行政任务考量,尤其是这些行政任务的考核标准被指标化、表象化以后,环境行政权则难以对社会主体介入性、程序性的环境利益予以有效保障。 与此同时,我们国家环境法治中 重实体,轻程序 的理念不仅阻碍了环境行政权作为保障公共环境利益的价值实现,而且这种理念作为环境行政权行使的价值表示出,也在较大程度上影响了环境行政权在实现环境正义经过中的权威
40、与公信。行政是实现作为公共利益或公共福祉的国家目的手段,追求公益能够讲是行政的一项重要特征,并且,由于公益与私益在特定情形下存在对立而无法兼顾,在这里时,应代表国家经充分衡量后限制部分私益而维护国家公共利益,在这里经过中,则需要通过向利益相关方尤其是受损利益主体承当必要的讲理义务,通过行政主体与社会主体的有效沟通和互动实现环境治理体系中各主体利益的平衡。但是,由于当下我们国家环境行政权行使仍然缺乏对程序性环境利益的关注,环境行政权在保障公众环境利益时主要采用了孤立性决策的手段,那么就会在这里种权利行使机制上构成一种价值系统,释放我们国家环境行政权孤立性、专断性的价值取向。固然在行使法律所赋予的
41、行政职权时,其初衷或者评价标准都应是以实现改善环境质量为核心要务,但是,由于缺乏程序性的环境行政权行使机制,造成了环境治理体系中相关利益主体对环境行政权的价值取向产生误解和质疑。 四、 多元共治下环境行政权功能实现的保障途径 在价值多向性和利益多元化的环境治理体系中,一方面,环境行政权将继续承当着改善生态环境以及维护社会公众利益的应有责任;另一方面,为顺应环境治理体系的转型其本身功能在转变经过中也面临着种种阻碍。在环境多元共治体系中,为实现环境行政权的应有功能,可从主体权责关系、程序正义、环境治理评价和决策机制等角度展开相关途径探寻求索。 1. 实现社会治理权利与行政监管权利的平衡 在环境法治
42、发展进程中,固然环境治理中的多元共治强调各治理主体对环境保卫事项应当共同介入、共同协商、共同决策,但是由于各主体在该治理体系中的利益追求、价值取向、治理能力存在较大差异不同,各主体间的价值与利益冲突造成了对相关主体权利的损害。在这里经过中,环境多元共治体系中的公众往往因权利贫困成为了弱势群体。由于遭到先天的社会资源与后天的生活环境、社会经济条件的影响,部分公众在介入社会公共管理活动时会遭到一定的负面影响,难以真正实现本身生存和发展的自由,成为通常所指的弱势群体。弱势群体是 由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会时机而在社会上处于不利地位的社会成员的集合,是在社会性资源分配上具有经济利益的贫困性、生
43、活质量的低层次性和承受力的脆弱性的特殊社会群体 SymbolA17SymbolA。也有学者把弱势群体分为两部分人,一部分是 经济贫困 ,另一部分是 权利贫困 ,且这两部分呈穿插状态。而 权利贫困 是指一国公民由于遭到社会法律、制度、政策等排挤,在本国不能享有正常公民权利或基本权利得不到体制保障,即根据制度和法律,是合法的不平等SymbolA18SymbolA。在我们国家传统的环境治理体系中,代表国家行使环境治理权利并对环境保卫相关事项进行管控,不仅反映了国家治理权利在环境治理领域对社会治理权利的损害,而且对 生活世界 范围内社会治理气力的损害最终也将影响国家治理政策的贯彻与成效。 在多元共治下
44、,我们国家环境治理体系由传统的单维管制向社会多主体介入方向发展,环境治理内涵也发生了变化,多主体互动协作开场成为社会治理主体的主要环境治理诉求。如要实现环境多元共治领域中国家治理权利与社会治理权利的协调共存,就必须消除在环境治理决策制定与施行中弱势群体的 权利贫困 现象。而实现多主体互动协作则需要直面行政监管权利与社会治理权利之间失衡的现实前提,并且从明确行政机关实现社会主体环境利益的责任、保障社会主体介入环境治理的实体性和程序性权利以及构建行政主体与社会主体之间的互动机制三个方面,来克制当下社会主体在环境治理体系中 权利贫困 的窘境,进而实现社会治理权利与行政监管权利的平衡。 2. 注重环境
45、治理领域程序性正义的贯彻 程序正义也被称作是 看得见的正义 ,是来源于英美法系国家的一种法律传统,它强调在追务实体结果经过中的正义,具体表现出为通过平等适用程序性法律规范来实现各主体在追务实体结果经过中的各种权利。国外追务实体性正义的理念固然已经于20世纪中期向注重程序性正义转变,但是结合我们国家环境治理的基础与实践,我们国家环境法治仍然是在较大程度上具体表现出了对实体性环境正义的追求,即 重实体,轻程序 的发展理念,而此种理念不仅造成了当下我们国家环境治理实践的众多问题,而且也背离了环境多元共治体系中环境行政权的价值取向。在多元共治下,随着风险社会背景下行政任务发生变化,日益扩张的环境行政权
46、与急剧敏感化的社会主体环境利益两者之间的冲突愈发不可调和,环境行政权在行使经过中也面临着难以真正实现环境正义的窘境,尤其是以环境群体性事件为代表的社会不安宁因素,不仅反映了当下我们国家对于程序性环境正义的关注缺乏,而且为环境行政权的顺利行使制造了阻碍。在我们国家环境法治对程序性环境正义关注缺乏的背景下,对于环境行政权价值的实现,程序正义不仅仅是提供环境治理主体尤其是社会主体介入环境治理的合法程序,具体表现出环境多元共治对程序性环境正义的考量,而且是把代表公共环境利益的环境行政权行使纳入一种公正、透明的程序性机制当中,通过环境行政权的监督机制在较大程度上保障环境行政权对于实体性环境正义的贯彻,进
47、而实现环境行政权对实体性与程序性环境正义的衡平。 3. 构建自由多元的环境治理评价机制 近年来,环境群体性事件、环境监管渎职等为代表的社会现象在一定程度上反映了我们国家当下环境治理中的国家治理权利仍面临权利行使合法化的窘境,尚未与社会治理权利实现有效衔接与融合。此种窘境主要反映在政治系统的自我编程、行政权利过度膨胀造成的权利平衡构造失调以及系统权利入侵 生活世界 等方面。也就是讲,环境行政主体一方面否认了以企业、公众为代表的社会治理主体的多元化权利诉求,另一方面以主观独断代替了自由多元的环境治理评价与决策机制。假如不在以个体独立性和价值主观性的基础上成认权利诉求的多样性,那么就是用国家对行政系
48、统的管理评价替代了多元权利主体自主的合法性判定,倒置了政治国家权利和社会个体权利二者之间的关系,其本质是 借自由之名而奉劝人民放弃自由,集体气力观取代了个人自由观,人们亦以借自由之名压制了自由 SymbolA19SymbolA。所以,多元共治下环境行政权的功能实现,除了在治理效果方面要实现监管责任、保障多主体环境利益等,还应作为社会主体与行政主体互动沟通机制的重要组成部分,即保障环境治理体系中各主体对于行政主体治理目的、经过、结果的评价和反应,进而通过此种多主体的互动协作来提升环境行政权的行使效能。 自由多元的环境治理评价机制对于环境行政权的价值实现,除了实现多主体互动协作、保障各主体环境治理
49、权利以外,还具体表现出了当代法治对于职权的控权要求。传统法治主要着眼于控制授予权利的范围,而当代法治则更注重于规范权利的行使。就控权的方式而言,传统法治注重的是组织法控权,当代法治则更注重程序法控权;就控权的手段而言,传统法治强调的是以权利控制权利,当代法治则更强调以权利控制权利;就控权的机会而言,传统法治重视的是事前、事后控权,当代法治则更重视事中控权SymbolA20SymbolA。在我们国家环境法治发展实践中,固然环境基本法明确的公众介入原则反映了环境立法在环境治理领域对正当程序原则的贯彻,但是,在履行环境治理职能时仍然缺乏贯彻正当程序原则的行政理念和法律根据。以近年来多发的环境群体性事件为例,相关环境决策的制定、公布及施行的相关环节不仅缺乏明确的法律根据,而且也未把公众实体及程序环境权利纳入相关程序中,造成关乎公众环境权利