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1、第五章 公共事业管理的职能方式与方法经济管理系秦 琴2009年10月 n政府管理公共事业的基本职能n政府管理公共事业的基本方式n政府管理公共事业的基本方法学习要点：第五章 公共事业管理的职能 方式与方法第一节 公共事业 管理的 基本职能第二节 政府管理 公共事业 的基本方式第三节 政府管理 公共事业 的基本方法第一节 公共事业管理的基本职能n 公共事业管理的职能，是指公共事业机构管理公共事业的职责和功能。一般来说，公共事业管理机构在实施一个管理过程中，主要有以下基本职能：一、计划职能 二、组织职能 三、协调职能 四、控制职能n一、计划职能n 计划职能是公共事业管理机构的首要的职能。在现代公共事
2、业管理中，计划具有重要的意义，也有必须的步骤和基本要求。(一)公共事业管理计划的基本内涵(二)公共事业管理计划的必要性(三)制定公共事业管理计划的步骤(四)公共事业管理计划的种类n(一)公共事业管理计划的基本内涵 公共事业管理的计划职能，就是公共事业管理者或管理机构在计划方面所承担的职责和所发挥的作用。公共事业管理的计划包括两层含义：一是制定公共事业管理目标和为实现这一目标而必须做出的种种选择；二是在一定的法律法规范围内，舍去某些选择，制定公共事业管理主体系统的工作程序。(二)公共事业管理计划的必要性 第一、可以弥补不肯定性和变化带来的问题，使公共事业管理活动沿着既定的目标进行。第二、使公共事
3、业管理机构的人员将注意力集中于组织目标。第三、提高公共事业管理的合理性和效率。第四、有利于公共事业管理活动的控制。(三)公共事业管理计划的种类长期计划与短期计划长期计划：时间在三或三年以上 指导管理性计划 由高层管理机构和人员承担短期计划：年限为一年或更短 是对长期计划的具体的分解和体现 承担者是中、低层管理人员（四）制定公共事业管理计划的步骤估量情况目标考虑计划工作的前提确定选择的方案比较方案选择方案制定辅助计划编制预算使计划数字化二、组织职能 管理理论认为，组织是一个动态的过程，是“有意识形成的职务或职位的结构”。在公共事业管理中，组织是一项依据一定的计划或目标，组成相关的部门实施必须的管
4、理工作，是基本的管理职能。(一)公共事业管理组织职能的含义(二)公共事业管理组织工作的基本步骤(三)公共事业管理组织工作中的授权(四)公共事业管理的主要组织形式(一)公共事业管理组织职能的含义 公共事业管理的组织职能，是指为了达到公共事业管理的目标，把所必需的各种业务活动进行组合分类，把监督每一类业务活动所必需的权力授予主管这类工作的主管人员，规定公共事业管理组织活动中上下左右的协调关系。n(二)公共事业管理组织工作的基本步骤 第一、确定公共事业管理的目标；第二、根据目标拟定出分目标或派生目标、政策和计划；第三、对实现目标所必需的管理工作加以确认和分类；第四、根据可用的人力物力和利用这些资源的
5、最优方法来划分各种管理工作；第五、授予各单位或部门的负责人执行这些管理工作所必要的职权；第六、通过职权关系和信息系统把这些单位或部门上下左右联成一体。n(三)公共事业管理组织工作中的授权 （确定预期成果、委派任务、授予完成任务）授权过程必须遵循以下原则：第一、按预期成果授权原则。第二、明确划分每一部门职能界限原则。第三、明确职权管理层次原则。第四、职权绝对性原则。第五、职权与职责一致原则。n(四)公共事业管理的主要组织形式 第一、根据公共事业的基本内容确定的组织形式 优点：有效满足公众产品和服务的需要，容易得到公众的理解的支持，形成一定组织增加就业机会。不足：专业化的部门划分造成与其他方法划分
6、部门协调的困难。第二、根据地域确定的组织形式n优点：保证和促进地区公共事业的发展，便于协调，能及时调整工作程序，便于公众的积极参与。n缺点：地区内的无关差别服务难以做到。n三、协调职能n 协调是公共事业管理机构的主要职能之一，它与计划职能和组织职能直接相关，协调的任务就是保证计划和组织职能的实现。(一)公共事业管理协调的基本含义(二)公共事业管理协调中的沟通(三)公共事业管理协调中的消除“管理脱节”n(一)公共事业管理协调的基本含义 所谓公共事业管理的协调，就是为了公共事业管理的目标，在一定的范围如组织或群体运动中将不同的力量组合起来，是公共事业管理的过程中各个主体功能的有机结合。(二)公共事
7、业管理协调中的沟通 所谓沟通，是指将某一信息（或意思）传递给客体或对象，以期取得客体作出相应反应效果的过程。公共事业管理过程中的沟通主要分为内部沟通与外部沟通两个方面。1、内部沟通正式沟通与非正式沟通2、外部沟通公共组织与外部环境之间信息的交流。原因：随时反映公众需求的要求；管理过程的要求。(三)公共事业管理协调中的消除“管理脱节”所谓“管理脱节”，是指公共事业管理中出现的有悖于整体目标的行为，这种行为通常是一种正式的管理制度、规章中或有规定，或无明确规定但也可以存在的行为，实际上是一种工作程序的相互背离。四、控制职能n 控制职能是公共事业管理中的基本职能，它所要解决的是如何把具体的运作与最终
8、目标联系起来，在这一意义上，控制职能与计划组织关系最为密切，因为计划为控制活动提供标准，而没有控制的计划则难以实现。(一)公共事业管理控制职能的基本含义(二)公共事业管理控制的基本方式(三)公共事业管理控制的基本原则 n(一)公共事业管理控制职能的基本含义 公共事业管理的控制，就是按照公共事业管理的计划标准衡量计划的完成情况并纠正执行中的偏差，以确保计划指标实现的过程。公共事业管理的控制过程必然是一个公共权力的行使过程。公共事业管理的控制过程也必然是一个信息反馈过程。(二)公共事业管理控制的基本方式第一、简单的反馈控制和前馈控制两种方式结合:控制系统图第二、直接控制和间接控制计划要求达到的输出
9、量(标准)输出简单反馈运行过程输入前馈(三)公共事业管理控制的基本原则 第一、保证目标实现的原则。第二、针对未来的控制原则。第三、控制职责原则。第四、控制效率原则。第五、注重直接控制原则。第二节 政府管理公共事业的基本方式一、公共政策及其与公共事业管理的关系二、政府在公共事业管理中的政策制定三、公共事业产品政策的执行一、公共政策及其与公共事业管理的关系(一)公共政策的概述(二)公共政策与公共事业管理的基本关系n(一)公共政策的概述n1.公共政策的定义拉斯韦尔和卡普兰认为，公共政策是具有目标、价值与策略的大型计划；托马斯戴伊认为，凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策；戴维伊斯顿认为，公共政策
10、是对全社会价公共政策是对全社会价公共政策是对全社会价公共政策是对全社会价值作出权威性的分配。值作出权威性的分配。值作出权威性的分配。值作出权威性的分配。所谓公共政策，是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案而做出的一个正式的决定或安排。2.公共政策的基本内容与层次n（1）公共政策的内容包含如下内容：n第一，制定公共政策的主体是拥有合法权威的包括立法机关、行政机关、司法机关在内的政府，以及由它们授权的有关机构或部门。n第二，制定公共政策的目的是为了解决社会公共问题，归根结底是为了解决公共资源或利益的分配问题。n第三，涉及公共资源分配的公共政策表现
11、为法律、政令、计划、方案等形式，公共政策本身并不是一种行为，而是指导行为的思想，属于观念性的东西。（2）公共政策的分类n元政策、基本政策和具体政策。n元政策：关于政策的政策。n基本政策：连接元政策与具体政策的中间环节，用以指导某一方面公共问题的主导性政策。n具体政策：由公共部门针对特定而具体的公共问题做出的政策性的规定。(二)公共政策与公共事业管理的基本关系n1.公共政策与公共事业管理的区别 第一、概念的基本界定不同。第二、所涉及的范围不同。第三、所具有的功能不同。n(二)公共政策与公共事业管理的基本关系n2.公共政策与公共事业管理的联系第一、公共政策指出了公共事业管理的基本方向，是公共事业管
12、理的必要前提。第二、公共政策具有一定的公共事业管理职能。第三、公共事业管理是实现公共政策的一个基本的渠道。第四、在一定层面上，公共事业管理行为与相关公共政策是合二为一的。二、政府在公共事业管理中的政策制定 制定和执行公共政策是政府实施公共事业管理的基本的方式，也是政府进行公共事业管理的基本活动内容。(一)公共事业产品政府制定的主体、类别(二)公共事业产品政策制定的基本原则与过程三、公共事业产品政策的执行(一)公共事业产品的政府供应(二)公共事业产品的政府生产(三)公共事业产品的政府补贴(四)公共事业产品的政府管制第三节 政府管理公共事业的基本方法n 公共事业管理的方法，是公共事业管理主体联系公
13、共事业管理客体并作用于公共事业管理客体的方式，是执行公共事业管理职能的手段，是落实公共事业管理方式并最终实现公共事业管理目标的途径。一、政府公共事业管理基本方法的概念和分类 二、政府管理公共事业的刚性方法 三、政府管理公共事业的柔性方法 四、当代政府管理公共事业方法运用的特点一、政府公共事业管理基本方法的概念和分类(一)政府公共事业管理方法的概念 是政府行使公共事业管理职能，实现管理目标的手段与途径的总称，是将政府的管理行为有效地传导到管理对象上去以实现特定管理目标的各种中介环节的总和，这一中介包括各种物质技术条件、技术手段以及管理模式等。(二)政府公共事业管理方法的分类 在现代公共事业管理中
14、，通常用的管理方法分类，是将公共事业管理的基本方法分为两大类：一类是刚性方法，一类是柔性方法 n二、政府管理公共事业的刚性方法(一)行政方法(二)经济方法(三)法律方法(四)政府在管理公共事业时刚性方法的合理使用(一)行政方法1.行政方法的定义与特点 行政方法是指公共行政主体根据管理的客观需要，运用除法律、法规、规章外的规范性文件对公共行政过程施加控制的方法。特点:第一,权威性第二,直接性第三,时效性2.行政方法有效性的基本条件3.行政方法在公共事业管理中的具体运用n(二)经济方法1.经济方法的定义与特点 是指国家利用一定的经济手段影响公共事业活动参与者的经济利益，以保证公共事业的发展按国家意
15、志进行的一种管理方法。特点:第一,间接性;第二,诱导性;第三,灵活性.2经济方法有效性的基本条件3.经济方法在政府管理公共事业中的运用n(三)法律方法1.法律方法的定义与特点 是指公共事业管理主体根据公众的根本利益及其对公共事业发展的需要，依据法律、行政法规、行政规章等规范性文件对公共事业产品的生产和提供施加控制的方法。n 特点:第一、普遍的约束性;n第二、严格的强制性;n第三、明确的规范性;n第四、相对的稳定性。2.法律方法有效性的基本条件 3.法律方法在政府管理公共事业中的运用 n(四)政府在管理公共事业时刚性方法的合理使用1.各种方法的综合使用2.市场经济条件下对经济方法和法律方法的重点
16、使用n三、政府管理公共事业的柔性方法 (一)行政指导 (二)公共事业管理合同 (三)行政授权 (四)行政委托 (五)情感方法与心理方法n(一)行政指导1.行政指导的概念与特点 行政指导是指政府通过指导，调节、引导行政相对人即公共事业产品的生产者提供者，以及消费者的社会行为，以实现公共事业产品政策的目标。特点:首先，行政指导是行政机关的行政行为。其次，行政指导是一种基于行政相对人同意或协作的、不具权力强制力的柔性行为。(一)行政指导2.行政指导的相关制度 第一、政府情报信息公开制度 第二、行政机关会议公开制度 第三、行政审议制度 第四、行政建议制度n(二)公共事业管理合同1.概念 又可称为公共事
17、业管理契约，指在公共事业管理过程中，政府与参与公共事业产品生产和提供的非政府组织、事业单位以及个人等之间，为实现公共事业管理目标，经相互协商所达成的协议。2.特点3.公共事业管理合同的基本内容4.公共事业管理合同的缔结方式(三)行政授权1.行政授权的定义 是指行政机关依法将某项或某一方面公共事业的管理权明确授予行政机关以外的其他组织或个人行使的法律行为。2.授权组织 依法设立的处理专项公共事务的专门行政机构;行政性公司;企业、事业组织、社会组织。3.授权组织的地位(四)行政委托1.行政委托的概念 所谓行政委托指行政机关和法定授权组织在其职权范围内，将某项或某一方面公共事业的管理权委托给其他机关、社会组织或个人行使的法律行为。2.行政委托的规则(五)情感方法与心理方法1.情感方法 就是激发公众对特定公共事业管理目标或预定价值情感，在一定的情况下利用人们的感情因素促进和达到公共事业管理的目的方法。2.心理方法 就是借助心理因素的作用，来达到公共事业管理目标的管理方法。这里的心理因素涉及两个方面，即公众的个体心理和社会心理。四、当代政府管理公共事业方法运用的特点 (一)系统化 (二)民主化 (三)高科技化