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1、第五讲 中国历史上基层治安组织的演变一、历史上基层治安组织概述n n1、位于政权的末梢，直接与社会接触。n n基层指的是县以下的区域，即所谓的“乡里社会”。n n举凡国家治安之政，须通过基层治安组织来执行。n n基层治安组织运作如何直接影响社会稳定。n n社会稳定与否，关键之一在于基层是否稳定，而基层是否稳定又主要取决于基层治安机构。n n2、基层的特点决定了基层治安组织数量庞大。n n基层的数量相对于县以上机构而言，数量庞大。n n由此决定了基层治安组织数量的庞大。n n设置什么性质的组织，以什么手段来管理基层，是历代统治者探索的难题。n n3、影响基层治安机构设置的因素复杂。n n（1）经
2、济发展水平影响：国家财政收入。n n（2）民众素质影响：古代文化普及程度低。n n（3）国家治安思想的影响：综合为治n n（4）科技水平的影响：古代科技水平较低，管理基层治安机构和基层治安机构的管理存在诸多问题。n n5、研究历史上基层治安组织的演变对于我们搞好“公安基层基础建设”有重要的启发意义。二、秦汉的基层治安机构亭n n秦汉在中国治安史上有两个突出之处：一是建立中央集权的治安体制，一直延续到清代；二是在基层设立了专门的治安机构亭，但到魏晋以后即衰落，并再也没有出现类似亭的 机构，其原因值得我们深思。n n 秦疆域图秦疆域图 河南门亭长画像砖河南门亭长画像砖基层治安中亭远比游徼重要亭为常
3、驻乡里的治安机构，亭为常驻乡里的治安机构，游徼则不定期在乡里巡逻；游徼则不定期在乡里巡逻；亭有专门办公场所，游徼无；亭有专门办公场所，游徼无；亭的数量远多于游徼。据尹湾亭的数量远多于游徼。据尹湾汉简，西汉末年东海郡汉简，西汉末年东海郡3838县、侯国县、侯国，170170乡，有亭乡，有亭688688个，亭卒个，亭卒29722972人，人，游徼仅游徼仅8282人，人，1414县、侯国无游徼。县、侯国无游徼。尹湾汉简片段尹湾汉简片段（二）亭有辖区和部民亭之辖区：亭部 “十里一亭”，指长宽各十里的区域，约合今17.2平方公里（汉1里约合今0.425公里）。这是个理想设计，具体要考虑各地情况。西汉长安
4、城示意西汉长安城示意 图图（有（有120120亭）亭）亭部管辖的民众亭部内的民众称为“部民”。尽管各地亭的辖区大小不一，但亭所辖民众数量大致相近。西汉长安：2051人；东海郡2031人；西汉末年平均2011人。东汉中期平均3950人。（三）亭内人员构成和任用n n历史文献有亭长、亭公、求盗、历史文献有亭长、亭公、求盗、亭父、亭卒、亭佐、亭校长亭父、亭卒、亭佐、亭校长、亭掾弩父等多种名称。实际上、亭掾弩父等多种名称。实际上一亭人员不过五、六人而已。一亭人员不过五、六人而已。西汉扬雄西汉扬雄方言方言“旧亭卒名弩父，旧亭卒名弩父，陈、楚谓之亭父，或云亭部，淮陈、楚谓之亭父，或云亭部，淮泗谓之求盗泗谓
5、之求盗”n n亭长的任用：科选和考核亭长的任用：科选和考核n n亭卒的选用：应该是服役，也可由政府雇用亭卒的选用：应该是服役，也可由政府雇用中中国国最最著著名名的的亭亭长长汉汉高高祖祖刘刘邦邦2、亭卒有“卒月值”东汉施延：东汉施延：“家贫母老，家贫母老，后到吴郡海盐取后到吴郡海盐取卒卒月值，赁作半路亭父，以养其母月值，赁作半路亭父，以养其母”居延汉简：边地亭卒每月可以从官府领取居延汉简：边地亭卒每月可以从官府领取石（斛）粮食（合今市斤），每年还可以领石（斛）粮食（合今市斤），每年还可以领取衣物（或置衣的钱）；配偶及未成年子女每人取衣物（或置衣的钱）；配偶及未成年子女每人每月可领石（约合今市斤）
6、据考每月可领石（约合今市斤）据考证，汉代成年人月食粮食数为石证，汉代成年人月食粮食数为石汉书食货志中提及一般农民之家庭年收入汉书食货志中提及一般农民之家庭年收入不过百石，除去各项开支，所剩无几。不过百石，除去各项开支，所剩无几。3、亭长亭卒的升迁n n察举和积功劳，而积功劳则为最主要途径。n n西汉很多亭长、亭卒升迁至公卿，而东汉非常罕见，因东汉重道德名行，而西汉重才能。（五）亭长亭卒的服饰n n亭长亭卒类似近代之制服警察，有制服n n亭长：“诏书朱帻之吏，职在禁奸”n n“葛上亭长”：本草纲目n n引陶弘景释名：此虫n n黑身赤头，如亭长着玄衣n n赤帻，故名。n n亭卒：方言或谓之“禇”，
7、言衣赤也（六）与亭相关的法律制度n n武器配备：习备五兵，弓弩、戟、楯、刀剑、甲铠，武器配备：习备五兵，弓弩、戟、楯、刀剑、甲铠，执二尺版以劾贼，索绳以收执贼。执二尺版以劾贼，索绳以收执贼。n n现场盘查和缉拿有嫌疑之人现场盘查和缉拿有嫌疑之人n n现场勘查：现场勘查：“斗变杀伤捕五邻，亭长游徼共杂诊斗变杀伤捕五邻，亭长游徼共杂诊”n n郡县负责亭的维护和修缮，列为考核内容郡县负责亭的维护和修缮，列为考核内容n n部落鼓鸣制度部落鼓鸣制度n n捡拾遗物和走失六畜交付亭捡拾遗物和走失六畜交付亭n n亭长不能纠正本部强盗，正法亭长不能纠正本部强盗，正法n n亭长犯法加重处罚亭长犯法加重处罚n n求
8、盗勿令送逆为它求盗勿令送逆为它 亭是县府派出常驻乡里的基层治安机亭是县府派出常驻乡里的基层治安机构，构，有辖区、有部民，有工资待遇，有制服，有考核，有武器配备，也有专门的法律保障和约束其执法。类似当今派出所。按照西方学者梅拜、贝力关于警察阶段的划分，亭长、亭卒可以称得上世界上最亭长、亭卒可以称得上世界上最早的制服警察了早的制服警察了，是现代警察之祖。秦汉亭在维护社会治安发挥了巨大作用。亭及亭长的性质（七）亭的衰落n n1、亭衰落之过程n n东汉开始衰落，亭数剧减一半。n n魏晋以后史料很少提到亭。n n东晋时期，有人建议皇帝恢复汉代亭制，但不曾恢复起来。n n唐以后彻底消失，直至清代，国家再也
9、没有在基层设置类似亭的专职治安机构n n东汉民间多亭有鬼怪害人传说n n亭长危害基层：太平经卷86“一闾亭有刚强亭长，尚乃一亭部不敢语。此亭长，尚但吏之最小者，皆恐见害，虽有善心意，不敢自达于上”n n东汉多有精英不为亭长的记载（积功劳升迁被阻）2、亭衰落乃至消失的原因n n（1）经济原因：国家财政收入不足以维持亭的长期运作。西汉亭长工资一项，就占汉代财政收入的2.16%，无论亭的其他支出。而财政收入不足又与古代自然经济有关系。n n东汉刘珍等著东汉刘珍等著东观汉记东观汉记：卓茂为密令。民尝有言：卓茂为密令。民尝有言部亭长受其米肉遗者，茂问之曰：部亭长受其米肉遗者，茂问之曰：“亭长从汝求乎？亭
10、长从汝求乎？”为汝有事属之而受乎？将平居以恩意遗之乎？为汝有事属之而受乎？将平居以恩意遗之乎？“民民曰：曰：”往遗之耳。往遗之耳。“茂曰：茂曰：”遗之而受，何故言邪？遗之而受，何故言邪？”民曰：民曰：“窃闻贤明之君，使民不畏吏，吏不取民。窃闻贤明之君，使民不畏吏，吏不取民。今我畏吏，是以遗之。今我畏吏，是以遗之。”茂曰：茂曰：“凡人所以贵于禽兽凡人所以贵于禽兽者，以有仁爱，知相敬事也。今邻里尚致馈，此乃相者，以有仁爱，知相敬事也。今邻里尚致馈，此乃相亲，况吏民乎？凡人之生，群居杂处，故有经纪礼仪亲，况吏民乎？凡人之生，群居杂处，故有经纪礼仪以相交接。汝独不欲修之，宁能高飞远去，不在人间以相交接
11、。汝独不欲修之，宁能高飞远去，不在人间耶？耶？”民曰：民曰：“苟如此，律何故禁之？苟如此，律何故禁之？苟如此，律何故禁之？苟如此，律何故禁之？”茂笑曰：茂笑曰：“律设大法，礼从人情律设大法，礼从人情。今我以礼教汝，必无。今我以礼教汝，必无怨恶；以律治汝，何所措其手足乎？怨恶；以律治汝，何所措其手足乎？”（3）基层社会治安组织的出现n n庄园组织：闭门成市，僮仆成军n n家族组织n n保甲组织n n会社组织n n会馆组织n n乡约组织，等等小结n n中国古代目前已知最早的专职治安机构，类似派中国古代目前已知最早的专职治安机构，类似派出所，其人员类似近代警察出所，其人员类似近代警察n n是中国古代
12、国家试图以专职的国家力量维护基层是中国古代国家试图以专职的国家力量维护基层治安的尝试治安的尝试n n从文献情况来看，亭在秦汉的实践基本是发挥了从文献情况来看，亭在秦汉的实践基本是发挥了作用作用n n魏晋以后衰落，此后在古代中国的基层社会，再魏晋以后衰落，此后在古代中国的基层社会，再也没有出现类似机构，表明在基层国家治安主体也没有出现类似机构，表明在基层国家治安主体一元化尝试的失败此后基层治安的维护主要依一元化尝试的失败此后基层治安的维护主要依靠社会组织。靠社会组织。n n三、宋及其后的保甲制度（一）保甲制度的渊源及其确立n n保甲渊源可以追溯至春秋时期管仲变法（伍家为保甲渊源可以追溯至春秋时期
13、管仲变法（伍家为轨，设轨长；里尉监督出入，乡、属要及时报告轨，设轨长；里尉监督出入，乡、属要及时报告不孝不悌、不听上令等情况，否则不孝不悌、不听上令等情况，否则“下比下比”）、）、战国商鞅变法之什伍连坐。战国商鞅变法之什伍连坐。n n秦汉隋唐什伍组织秦汉隋唐什伍组织n n宋代是保甲制度正式确立和实施的时期。宋代是保甲制度正式确立和实施的时期。n n宋初，各地已经零星出现民众自发宋初，各地已经零星出现民众自发“结保结保”（结（结社自保）现象。社自保）现象。n n王安石变法，正式实施保甲制，首先在开封府界王安石变法，正式实施保甲制，首先在开封府界实行。实行。畿县保甲条制畿县保甲条制。后推行各路。后
14、推行各路。n n宋代实施保甲的原因：n n1、寓兵于农，利于国家减少开支。n n2、乡里百姓通过保甲训练，利于维护地方秩序。n n诚如保甲制建立者王安石所言：“大抵保甲法不特除盗，强身健体，固可渐习兵，且省财费。”（二）保甲制度的内容n n宋代保甲基本内容：n n1、编制：保（小保）大保（保）都保。10-5-10，或5-10-10。分设（小）保长、大保长、都保正、都副保正。依据心力才勇和资产充任。n n2、各户抽调保丁：二抽一。n n3、以大保为单位轮差巡警。n n4、及时向官府报告可疑情况。n n5、实行“伍保法”连坐。n n6、置牌登录户籍。n n保甲制自宋以后沿袭至清，甚至民国时期、日本
15、侵略中国实行殖民统治时期全国仍在推广、实施。不过宋以后实施保甲制度往往与征收赋役、催差以及乡约、社学、义仓等结合。（三）对保甲制度的评价1、以往的评价多为负面，没有看到保甲合理之处。（1）“结保”最初是民众自发维护基层治安的一种形式，具有一定的民主性。（2）保甲是政府充分运用社会资源维护基层治安的一种方式。（3）保甲制度是当时社会的一种制度选择，是在官方力量有限、经济与技术条件落后情况下有效维护基层社会治安的一种方式，应当有其不可否定的合理性。n n张维迎、邓峰张维迎、邓峰信息、激励与连带责任信息、激励与连带责任对中国古代连对中国古代连坐、保甲制度的法和经济学解释坐、保甲制度的法和经济学解释（
16、中国社会科学中国社会科学20032003年第年第3 3期）评价连坐、保甲制度是适应中国传统社会期）评价连坐、保甲制度是适应中国传统社会的一种基层控制模式。的一种基层控制模式。n n历代官员数、人口数及官员占总人口的比率（历代官员数、人口数及官员占总人口的比率（%）n n（1 1）西汉（）西汉（2 2年）：年）：132805132805，0.220.22；n n（2 2）东汉（）东汉（157157年）：年）：152986152986，0.270.27；n n（3 3）隋（）隋（609609年）：年）：195937195937，0.420.42；n n（4 4）唐（）唐（755755年）：年）：3
17、68668368668，0.70.7；n n（5 5）宋（）宋（10831083年）：年）：2400024000，0.090.09；n n（6 6）元（）元（12911291年）：年）：1642516425，0.040.04；n n（7 7）明（）明（13811381）：）：2468324683，0.040.04。n n2、在承认保甲制度是具有历史合理性的同时，必须看到其不合理之处。n n不合理之处可以概括为：将本是民众自发维护基层治安的行为，演变为官方强制民众被动参与、甚至暴力强迫民众承担维护治安责任。这也是保甲制度虽然历代统治者都很重视，但效率不高、甚至成为恶化基层治安的一个重要原因。例如
18、：无报酬的强制当差。n n3、保甲制度具有的社会合理性，如能与当代社会的民主政治、市场经济等基本属性相结合，这种合理性甚至可以大放异彩。n n如治安中心户长制、十户联保四、基层治安组织演变的启示以治安中心户长为例n n要重视基层治安组织的建设。n n既要抓基层治安机构建设，也要抓基层社会治安组织建设。n n由于基层数量之庞大，在现有的条件下，要更多的抓基层社会治安组织建设。n n如何建设基层的社会治安组织呢？治安中心户长制概况n n1、科学划分治安片区。n n以就近方便为原则，科学划分治安片区。把相对毗邻、联系方便的农户划分为同一治安片区，每一治安片区推选一名治安中心户长。治安片区不受村民小组
19、的限制，因地制宜，户数可多可少，以治安中心户长看得见、喊得应、管得住、及时掌握情况、防止矛盾激化、有效处理治安问题为宜，少的5至10户，多的30至50户。n n2、以群众意愿为前提，公开推选中心户长。中心户长的产生，主要是片区群众推选。一是由派出所和治保会根据群众意愿，从片区推荐有能力、有威信的村民担任；二是召开片区村民会议，民主推选中心户长。对当选的中心户长，派出所和治保会共同为其挂上公示牌。公示牌上有中心户长的职责、责任区民警和中心户长的照片及有关电话。由于中心户长的产生充分尊重了民意，选出来的中心户长，都是在农村家庭条件好、个人声望高、有一定组织协调能力的老党员、退休干部、致富带头人和有
20、声望的长者，因而他们的工作得到当地群众的支持。n n3、以村民自治为基础，明确中心户长职责。n n中心户长的职责定位为上传民情、下达政意和自防自治，具体担负两大主责：一是“报信”，注意搜集不安定因素、事故隐患、违法犯罪线索、辖区人员流动等情况，及时向责任区民警、治保会报告；二是“劝和”，就地化解矛盾纠纷，实现小事不出户、大事不出村，因地制宜开展法制宣传和安全防范活动。n n河南正阳寒冻镇治安中心户职责：“政策法规勤宣传，调解纠纷化民怨；组织群众搞防范，排忧解难保平安。”恩施州治安中心户长之职责n n一是警民联系员，群众的需要通过户长与派出所或村治保一是警民联系员，群众的需要通过户长与派出所或村
21、治保会联系；会联系；n n二是情报信息员，综治部门通过户长，获取不安定因素、二是情报信息员，综治部门通过户长，获取不安定因素、事故隐患、违法犯罪线索等情报信息；事故隐患、违法犯罪线索等情报信息；n n三是纠纷调解员，小纠纷通过户长调解，不使矛盾上升，三是纠纷调解员，小纠纷通过户长调解，不使矛盾上升，减少民转刑案件；减少民转刑案件；n n四是法制宣传员，利用红白喜事聚会、召开院落会议、调四是法制宣传员，利用红白喜事聚会、召开院落会议、调处纠纷等机会，向群众宣讲政策法规；处纠纷等机会，向群众宣讲政策法规；n n五是治安防范员，组织开展治安巡逻、门户关照、邻里守五是治安防范员，组织开展治安巡逻、门户
22、关照、邻里守望；望；n n六是交通协管员，掌握辖区机动车辆和机动车驾驶员底数，六是交通协管员，掌握辖区机动车辆和机动车驾驶员底数，告诫驾驶员自觉遵守交通法规，督促办齐各种证照；告诫驾驶员自觉遵守交通法规，督促办齐各种证照；n n七是帮教转化员，掌握辖区劳释人员底数，关注其思想动七是帮教转化员，掌握辖区劳释人员底数，关注其思想动态和生活表现；态和生活表现；n n八是权益维护员，依法维护片区群众的合法权益。八是权益维护员，依法维护片区群众的合法权益。n n4、以治保组织为桥梁，规范管理运作方式。n n中心户长的工作在乡镇综治办的组织协调下，由责任区民警和村治保会进行管理，中心户长掌握的重要情况向治
23、保会或责任区民警报告，一般纠纷由中心户长处理，较大纠纷由中心户长协助治保会或责任区民警处理，案件报派出所处理。中心户长家中统一配置一块公示牌、一本中心户长手册、一张村民分布图、一本工作台帐、一本工作记录。综治办、派出所、司法所等部门采取定期召开会议、编印政策法规手册、组织以案说法、进村入户指导等方式对中心户长进行培训。责任区民警每月至少与中心户长联系一次；治保会每月召开一次中心户长例会；村民每户张贴一封公开信。n n5 5、以精神激励为手段，建立长效管理机制。、以精神激励为手段，建立长效管理机制。n n对中心户长不付工资，不计报酬，主要是靠政治上的对中心户长不付工资，不计报酬，主要是靠政治上的
24、“荣誉感荣誉感”调动其积极性，靠个人的调动其积极性，靠个人的“权威性权威性”发挥其能发挥其能动性，靠自我价值上的动性，靠自我价值上的“成就感成就感”激发其精神动力。具激发其精神动力。具体办法有：乡镇村领导在中心户长被推选上任后上门祝体办法有：乡镇村领导在中心户长被推选上任后上门祝贺，逢年过节上门慰问；各级在政法综治工作会议上，贺，逢年过节上门慰问；各级在政法综治工作会议上，对优秀中心户长进行表彰；对破案、防控突发事件提供对优秀中心户长进行表彰；对破案、防控突发事件提供重要信息和线索的中心户长实行一事一奖；中心户长在重要信息和线索的中心户长实行一事一奖；中心户长在派出所办理各类证照免收工本费；在
25、征兵、招工、招生派出所办理各类证照免收工本费；在征兵、招工、招生等方面，同等条件下对中心户长及其子女优先照顾；在等方面，同等条件下对中心户长及其子女优先照顾；在不增加农民负担的前提下，适当发给中心户长误工补贴；不增加农民负担的前提下，适当发给中心户长误工补贴；在征兵初审和民用爆破雷管、炸药、导火线购买等方面，在征兵初审和民用爆破雷管、炸药、导火线购买等方面，明确先由中心户长出具相关证明。同时，对责任心不强、明确先由中心户长出具相关证明。同时，对责任心不强、工作不力的中心户长，按群众意愿及时予以调整。工作不力的中心户长，按群众意愿及时予以调整。n n实施效果：n n1、提高基层治安防控能力，促进
26、农村社会治安好转n n2、民转刑案件和群体上访减少。2004年湖北恩施州统计，全州治安中心户长共调处各类矛盾纠纷1万多起，调处成功率在90以上。全州因民间纠纷引发的命案分别比 2002年、2003年下降25、33。大量的矛盾纠纷被化解在基层，群体性上访事件大为减少。n n3、警力有限的矛盾得以缓解。n n4、营造了农村团结和睦、互帮互助、共同致富的文明之风。n n2005年2月，原中央政治局委员、书记处书记、公安部部长周永康批示：“这是群防群治的好经验”，n n2006年11月，中央社会治安综合治理委员会关于深入开展农村平安建设的若干意见提出要“进一步加强和规范治安中心户长”。n n2005年2月，原中央政治局委员、书记处书记、公安部部长周永康批示：“这是群防群治的好经验”，n n2006年11月，中央社会治安综合治理委员会关于深入开展农村平安建设的若干意见提出要“进一步加强和规范治安中心户长”。存在的问题：n n1、派出所是不是“不作为”？n n2、派出所、警察与治安中心户的关系？“编外乡警”？“警力有限，民力无穷”如何理解？n n3、精神激励为主，无报酬，强制当差？n n基层社会治安组织的建设必须是在民主（自愿）、法治的原则下，结合市场经济运作。