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1、西部农业转移人口市民化困境与解决方法摘要：农业转移人口市民化是新型城镇化最首要、最基础的任务, 是当前我国经济社会发展中的重要内容。在农业转移人口市民化的推进 过程中，存在政策导向明显、经济引导不足的问题，造成半市民化情 况突出。本文系统分析了西部农业转移人口市民化的现状及存在的问题, 并提出了促进西部农业转移人口市民化的对策建议。关键词：农业转移人口；市民化；西部地区；作为新型城镇化的首要任务，农业转移人口市民化应当突出体现其 以人为本的关键内涵。农业转移人口市民化并不是数据层面的市民化， 而是质量及人口管理层面的市民化，更是缓解城乡二元结构矛盾、兼顾城 市化进程与农村发展的根本途径。当前，
2、我国内需市场亟待进一步拓展, 而农业转移人口市民化能为前者提供有力支撑，是实现稳就业、稳增长、 稳投资、调结构、惠民生的重要抓手。西部地区囿于社会经济发展水平、 自然资源禀赋以及地形地貌等客观因素，在全国农业转移人口市民化进 程中处于后进地位，实践发展水平与东中部地区相比存在明显差距。从国 家整体发展布局层面，高层相关政策文件中明确提出加大对吸纳 农业转移人口地区尤其是中西部地区中小城镇的支持力度 1。本文通 过剖析西部地区农业转移人口市民化进程中的支撑与掣肘，以期优化现 有政策着力点提高西部地区农业转移人口市民化的质量与效率。一、西部地区农业转移人口市民化的背景与意义农业转移人口类型很多,户
3、籍在农村而人在城市就业的人口是农业 转移人口的主体，此外，还有户籍在城镇但是没有稳定就业的人口、户籍 在城镇没有完全享受城镇各种保障的人口、被动城镇化（由于城镇扩张 由农村人口转变为城镇人口）无法融入城镇生活的人口等。第二，市民化的内涵需要科学界定。借鉴国内外经验,市民化应该包含社会身份、社会福利、社会权利、 社会融入等，能够全面参与城镇政治、经济、社会、文化等各种活动，实 现经济融入、社会接纳、身份认同、文化交互等。因此市民化应该 有相应的标准，但是当前尚未形成市民化的标准。第三，农业转移人口市民化需要科学规划。农业转移人口市民化是一个渐进的过程，需要从就业一保障一融入 文化等方面逐步推进，
4、并根据转移人口的规模和各地的实际，制定科学 的规划。（二）相关制度协调性差,农业转移人口市民化的体制机制尚未形成农业转移人口市民化首先需要相关制度的支持，比如，户籍制度、住 房制度、就业制度、子女教育制度、培训制度等，这些制度之间又是相互 影响、相互制约的。户籍制度是核心,因为当前户籍制度背后隐含的各种 福利较多,这需要各种福利制度的改革和户籍制度的改革协调推进。当前 城市教育资源配置的差异性，导致农业转移人口子女难以接受较好的教 育，这影响了农业转移人口市民化的意愿。住房制度的改革虽然是为了鼓 励转移人口租住或者购买,但是由于转移人口的经济收入水平的限制，仍 然难以接受相应的住房安排。止匕外
5、，培训制度、就业制度等相关制度仍然 不完善，制约了农业转移人口的市民化。转移到城镇的人口技术能力水平 较低，制约了他们在城镇的就业选择,同时保障农业转移人口就业的相关 制度也不健全，这也制约了他们转移到城镇的意愿。总之，农业转移人口 市民化是一系列制度共同作用的结果，当前促进农业转移人口市民化的 体制机制还未形成。（三）农业转移人口市民化有序推进“思路不清晰有序推进“农业转移人口市民化是该项工作的基本要求，那么如何 有序推进？当前的思路不清晰。农业转移人口市民化是一个渐进的 过程，从农民转变为市民主要包括四个方面的转变，即职业的转变、地域 的转变、身份的转变和价值观念的转变，这四个转变相辅相成
6、、有序推进。 目前，西部地区在农业转移人口市民化过程中，推动这四个转变的思路还 不清晰，没有形成系统的有序推进思路。有序推进农业转移人口 市民化需要立足新型城镇化的实际和各城镇承载力的差异，形成有序推 进的体制机制。这四个转变的层次不同，不同层次的转变需要不同的主体 推进，当前在推进农业转移人口市民化过程中，各主体的职责不清，没有形 成系统的有序推进的机制。（四）农业转移人口市民化城乡权益保障机制不完善农业转移人口市民化意味着这些人要离开农村转移到城镇,这不仅是身份、就业、居住环境、观念意识等的转变，更为重要的是随着这些转 变而来的相应的各种权益的改变。这主要涉及两个方面的权益:一是农业转移人
7、口在农村的权益，特别 是土地方面的权益,如土地承包经营权、宅基地权益、医疗、社保等经济 权益，如选举权、被选举权、参与各类政治活动的政治权益;二是农业转 移人口市民化后相应的各项权益，即作为市民应该享有的各项权益如何 保障。大多数农民都会权衡作为农民的权益和作为市民的权益，这些权益 如果不能对等，就会制约市民化。当前，对于市民化后的各项权益如何保 障的机制还不完善，制约了农业转移人口市民化的积极性。综上所述，我国在农业转移人口市民化的推进过程中,政策导向的实 施力度较为明显，但过于强调政府主导模式，缺乏经济发展的自然引导。 农业转移人口落户的主要动力仍与政府引导及政策红利密切相关，但在 利用城
8、镇产业吸引力等经济因素方面存在较大短板。此外,地区发展差距 依然是困扰我国农业转移人口市民化发展的现实性短板，西部地区虽然 从纵向比较上看,在该领域进步是不容置疑的，但仍旧和国内外发达地区 存在横向上的指标数据差异，而深究其质量上的差距则更为窘迫。因而, 不论从规模上还是转移质量上，西部地区农业转移人口市民化任务与国 内发达地区相比还存在不小的差距。不仅如此，部分地方政府缺乏专业的 技术指导,在制定农业转移人口市民化政策时，对当地城镇承载力等因素 的基本认知存在短板，使得城市人口发展、布局及吸纳安置规划缺乏科学 性，盲目进行操作指导，使得他们在应对来自农村的转移人口市民化过程 中，极易伴生出严
9、重城市治理难题，公共服务难以在短时间内实现均等化, 部分农业转移人口生活质量甚至有所降低。数据层面的市民化是最 为肤浅的市民化，仅仅是从户籍上实现了农业人口的身份变更。而实质上 的市民化关乎公共服务的有效供给，更涉及农业转移人口的心理干预、 现代生活方式的形成以及自身权利与责任意识的构建。在这一层面上， 部分地区的城镇化或市民化只是形式上的市民化，尚未触及复杂的体 系构建与心理重塑，是只在乎赶人上楼的半市民化。四、加快推进西部地区农业转移人口市民化的对策西部地区农业转移人口市民化的必要性问题已经毋庸置疑,但具体 来说，农业转移人口往哪里转移、往哪个区域转移、转移应该放松还是控 制、某个区域是否
10、还应该接受农业转移人口、应该接受多少等导向问题 都还缺乏科学的指导，而这些导向问题是农业转移人口市民化最需要解 决的前提条件。（一）完善农业转移人口市民化的理论与规划西部地区农业转移人口市民化不能完全照搬国外与我国中东部经 验，应该根据西部地区的实际，形成相对落后地区农业转移人口市民化的 相关理论，主要包括农业转移人口的界定、市民化的科学内涵、市民化的 步骤、市民化的程度等,根据这些理论制定西部地区农业转移人口市民化 的规划。西部地区农业转移人口市民化具有其自身的特殊性，因此，农业转移人口市民化的各个方面要根据西部地区的实际进行，使其能够对农业转移人口市民化提供科学指导。（二）构建完善的农业转
11、移人口市民化的体制机制农业转移人口市民化是一项系统工程，需要各项制度之间的协调配 合、稳步推进，进而形成农业转移人口市民化的体制机制。首先,改革户 籍制度及其隐含的各项不平等福利。改革户籍制度不是核心，核心是改革 户籍制度隐含的各项不平等福利待遇，简单的户籍不能促进市民化的发 展。首先，将福利制度与户籍制度相分离;其次，构建各种基本保障制度体 系,如就业制度、养老制度、医疗制度、住房制度、教育制度及其他福利 制度等，是农业转移人口市民化的基本制度体系，这些制度之间要协调推 进;特别是要从转移人口的需求出发，形成完善的体制机制,保障农业转移 人口市民化的顺利推进;最后，构建农业转移人口市民化融入
12、城镇的制度 体系,转移到城镇的农业人口由于接受的教育水平较低，在经济收入等各 个方面都与城镇居民存在一定的差异,这些人的自我排斥心理较强，虽然 转移到城镇但是仍然游离于城镇与农村之间，因此需要建立相关的融入 城镇的制度体系，保障他们能够积极融入城镇,实现真正的市民化。（三）形成农业转移人口市民化有序推进的机制农业转移人口市民化涉及职业的转变、地域的转变、身份的转变和 价值观念的转变，这四个方面的转变需要不同的行为主体推进。因此，应 该建立有序推进的机制，国家层面、各级政府层面和农业转移人口层 面形成协作推进机制。首先,国家层面要完善相关的制度体系。国家层面 主要是完善相关的制度体系和政策支持体
13、系，能够从总体上对农业转移 人口市民化提供宏观政策的指导，保障农业转移人口市民化过程中制度 和政策支持;各级地方政府主要进行专业转移人口的各种政策的实施，特 别是根据自身实际对农业转移人口提供市民化的各种基础服务，主要包 括职业培训、就业服务、医疗卫生保障、入学服务等宏观制度的细化与 实施，为农业转移人口市民化提供基本的公共服务;农业转移人口作为市 民化的主体,也应积极加入这一过程中来，促进自我的市民化，主要包括积 极学习相关技能、建立市民主体意识、主动融入城市社会等，实现从农民 到市民的本质转变。农业转移人口市民化的四个方面的转变需要三个层 面的主体协同配合、有序推进。（四）构建科学、合理的
14、城乡权益保障机制农业转移人口市民化具有特殊性，因此应该形成相应的权益保障机 制。首先,城乡权益的合理转换机制。由农民转换为市民,权益也发生相 应的改变，那么过去在农村的权益如何合理地转换为市民的权益，这需要 科学构建，否则会制约农业转移人口的市民化。其次，保障农业转移人口 农村权益。农业转移人口市民化使农民转变为市民但是仍然有些农村权 益需要保留，特别是在宅基地、土地承包经营权等权益的持续拥有。最后, 农业转移人口在城市权益的创新。农业转移人口转变为市民但是其在权 益诉求上与城镇居民不同,采取分类别的权益保障机制，满足这部分人口 的权益要求。总之，通过渐进性、差异化的权益保障机制,缩小城乡居民
15、 各种权益差异，满足个性化的权益需求，保障农业转移人口市民化。（五）保障农业转移人口就业与城镇市民同权同酬进一步完善城乡统一的就业准入制度。着力清理个别地区和单位针 对农民进城就业的限制性政策和不合理规定，让城乡劳动力能自由流动 和平等竞争。全面推行城乡统一的就业失业登记制度，将进城务工人员和 农村劳动力纳入就业失业登记范围，享受同等的就业援助和优惠扶持政 策。建立健全进城务工人员工资集体协商制度。建立和完善统一的就业 服务制度。建立健全面向城乡所有用人单位和劳动者的劳动力市场网络, 为各类城乡劳动者提供政策咨询、劳动维权服务。（六）完善城乡社会保障制度完善城乡养老保险转移接续办法，更好地适应
16、劳动力流动性不断增 强 人民生活不断提高对养老保险制度提出的新要求。推进医保城 乡统筹，重点实现统一城乡归口管理、统一城乡医保基本保障范围、统一 城乡医保经办业务、统一城乡医保信息。加强住房保障，促进进城务工人 员住房保障制度化，向进城务工人员定向供应公共租赁住房，开展公共租 赁住房租改售试点，完善公共租赁住房退出机制。（七）深化户籍制度改革建立城乡一元化户籍管理制度，进一步放宽城镇入户条件，清理限制 居民自由迁徙的不合理规定。彻底消除城乡户籍制度附带的福利差异， 让农村居民落户城镇后,在劳动就业、基础教育等方面享有同等权益;通 过农村产权制度改革，推动农民的集体经济组织身份权向财产权转变，农
17、 民的宅基地使用权、土地承包经营权和集体收益分配权不随户口的迁移 而变化。允许农民带着财产权进城，落实进城农民保留农村财产权利的政 策。加快制定流动人口管理服务办法，推行流动人口居住证制度，探索建 立流动人口动态管理机制。自党的十九大以来，我国在新型城镇化、城市化领域的建设步伐明显 加快，而新型城镇化战略作为国民经济的重点任务,在外部环境日趋恶化 的今天被赋予更为关键的作用。世界上率先进入中等收入水平的各个经 济体，都不约而同地走上以国家治理现代化和经济体系工业化为支撑的 城镇化道路。而城镇化所带来的效率提升又成为各经济体进一步实现发 展的最大内生动能，并将丰富的物质产品及现代化的生活方式惠及
18、国民, 共享发展红利。自我国实施改革开放以来，中国在城镇化领域所取得的成 绩举世瞩目一一从1978年至2019年，中国的城镇常住人口由1.7亿人 增加至8.48亿人，城市数量由193个增加至672个，城镇化率由17.9% 提升到60.6%。这一速度和规模，迄今为止绝无仅有，堪称世界上有史以 来速度最快、规模最大的城镇化进程。城镇化既是现代化发展所必须具 备的基础条件，也是在经济增长三驾马车中内需潜力最大的组成部分，还 是在国内经济内循环发展的重要动能所在。当前，中国经济已经步入高质 量发展阶段，与之伴生的城镇化进程也将面临更高水准的要求。为此，应 当遵循新发展理念，深化统筹城乡的发展要求，紧紧
19、围绕稳增长、调结构、 惠民生，强调人的主体意识，用改革的办法和富有创新精神的具体举措，推 动新型城镇化的稳步实施，在经济下行压力日渐提高的当下，实现城镇化 领域的高质量发展。新冠肺炎疫情的发生，使国民经济和社会发展的方方面面都受到了 深刻影响。世界格局的变化速度明显加快，外部环境不确定性陡增，而国 内发展面临的风险与挑战也随之增加，稳定经济基本盘与实现有效社会 管理的难度不断加大。在这样的客观现实中,更要认识到城镇化的重要意 义,充分调动其对经济、就业增长的潜在动力:城镇化能够以分工的专业 性为依托,带动当地劳动生产力的发展，显着提高劳动生产率。处于农村 的劳动力人口向城镇的自然流动，使得人力
20、资源要素向高附加值的二三 产业转移，可以带来劳动生产率的显着提升，为我国国民经济的又好又快 发展打下坚实基础。改革开放以来的人口流动，是基于我国出口导向型经 济的发展而来，是外循环经济发展的必然结果。而作为对未来世界局势的 未雨绸缪,在强调内循环的经济条件下，农业转移人口市民化和城镇化只 会愈发凸显其重要性。人口要素的自然流动使得来自农业的劳动力富余 可以实现由生产率低的第一产业部门向生产率高的二三产业部门转移， 我国着眼于人力资源的配置效率得以进一步提高;而从消费端而言，来自 农村的转移人口在率先变更了生产方式之后,亟待完成市民化过程，以便 从生活方式层面融入城市生活的方方面面，这使得转移人
21、口相应的市场 需求与层次都产生了结构性变化，背后是其收入状况、所享受的公共服务 水平的大幅提高。这一批来自农村、新兴的城镇人口，其数量规模的有序 增长，能够显着提振全社会的整体消费实力。而旺盛的内需市场,又将为 城市边界的扩张提供可靠的内生动力，促进商贸和服务业相关领域迅猛 发展。由此，生产力与生产效率的发展，使经济增长的红利惠及民众，而民 众也因此实现了身份及生活方式的转变,在享受日益丰富的物质财富及 精神产品的同时，为我国更高附加值相关产业国内需求市场的发展奠定 了坚实基础。二、西部地区农业转移人口市民化现状和特征2019年,我国城镇区域的常住人口达84843万人,该指标数据比2018年年
22、末增加1706万人油此计算的全国城镇化率为60.60%。而汇聚了大量农业人口的西部地区在2018年常住人口城镇化率为 52.23%,这一数字与同期全国59.58%的城镇化平均水平相比，都存在一 定差距。此外，世界主要发达经济体已基本实现80%以上的城镇化水平, 其中,日本在2017年城镇化水平已达91.54%。甚至部分新兴经济体， 在城镇化水平这一指标上都领先于我国西部地区，这说明我国西部城镇 化事业任重而道远。广义上的西部地区以经济、地理等因素进行划分，包含西南、西北等 十二个省、自治区和直辖市。西部地区地域幅员辽阔,地形地貌分布多元, 有大量民族聚居区域。作为我国下一个阶段新兴城镇化的重点
23、推进区域, 这十二个区域治理实体在发展基础、人口特点、资源环境条件等方面也 有着自身的特点。为了便于总结西部主要地区农业转移人口市民化特点, 并尽量遵循国土功能区划分，本文特选取了具有一定代表性的西部省份 作为研究对象，分别是重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海等, 以上西部省份在推进新型城镇化过程中应该以自身实际为发展基础，综 合考虑其农业转移人口市民化的特殊需求。从2010年至2018年西部七个省份农业转移总人口的变化来看， 农业转移人口呈现出波动上升的趋势，从2010年的4468.04万人上升 至2016年的4774.30万人,约增长7%o与西部七个省份的情况不同， 整个西部地区农业
24、转移人口则呈现出波动下降的趋势，从2010年的6136万人下降至2016年的5350万人（见表1）,约下降13%。相较2016 年的水平,整个西部地区2018年的农业转移人口数量略有上升,但仍低 于2010年水平。从总体来看,西部七个省份农业转移人口在整个西部地 区中的占比整体呈现出上升的趋势，从2010年的72.82%上升至2016 年的89.24%,西部七个省份农业转移人口占整个西部地区农业转移人 口的绝大部分。从农业转移人口的流动方式来看，西部地区农业转移人口 呈现出跨省流动占比降低而省内流动占比提高的趋势,2018年,省内流 动人口数量首次超过跨省流动人口数量。从总体来看，西部七个省份
25、农业 转移人口在整个西部地区农业转移人口中的地位上升，农业转移人口的 省内流动逐渐成为农业转移人口流动的主要方式。表1 20102018年西部地区外出农民工情况（单位:万人、%）时间201020112012201320142015201620172018外出农民工613665466814525053535348535054705502跨省流动349237323857284028872863279427872727跨省流动占比56 9057 0056 6054 1053.9053 50522051 004960省内流动264428142957241024662485255626832775省内流
26、动占比43.104300434045.9046 1046 5047 R0490050 40注:表1的西部地区指重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青 海、内蒙古、广西、西藏、宁夏、新疆等12个省份。数据来源：全 国农民工调查监测报告（20102018年）。从2010年至2018年西部七个省份各自农业转移人口的变化来看 （见表2）,四川和贵州是农业转移人口数量最大的两个省,近年来的农业 转移人口均超过1000万人,且两省的农业转移人口数量呈现出逐年上 升的趋势。与四川与贵州的趋势相似,云南、甘肃、青海的农业转移人口 数量也呈现出总体上升的趋势。其中,青海省的农业转移人口基数较小, 从2010年的
27、77.35万人上升至2018年的95.50万人，上升了约23%。 与前述五省份农业转移人口数量的趋势不同，作为西部七个省份中农业 转移人口第三大省份，重庆的农业转移人口数量呈现出波动下降的趋势, 从2010年至2018年下降了约4%o此外,陕西农业转移人口数量也呈 现出下降的趋势，从2010年的520万人下降至2018年的145万人下 降比例约72%。从总体来看,四川、贵州两省处于西部七个省份农业转 移人口数量梯队的第一梯队，且呈上升趋势;重庆、云南、甘肃等三个省 份处于第二梯队，目云南和甘肃的农业转移人口规模逐渐上升;陕西和青 海两省处于第三梯队，青海的农业转移人口规模迅速扩大,而陕西的农业
28、 转移人口数量急剧下降，二者的农业转移人口规模逐渐靠拢。表2 20102018年西部七个省份农业转移人口（单位:万人）地区重庆四川贵州云南陕西日定青海2010753.231320.91890.38517520389.1777.352011765 941338 35950 14545483404 5384 902012778431368 06101201568501424 4388 202013765.101384.591083.335834774450887.56201475043141323111990620414451 5291 082015752281427 311131 4959632
29、2461 6591 652016752091446311138 64595277472.7292.542017735371454 23-629221474 9993692018719781466 23-145-95 50注:农业转移人口;乡村从业人员-农林牧渔业从业人员（乡村从业人 员中从事第一产业的人员）；-表示相关数据不可得。数据来源:各省 统计年鉴。总体而言,西部七个省份城镇化率较低，农业转移人口的基数庞大，且 总体呈现出不断上升的趋势。在城镇化率与农业转移人口方面，西部七个 省份呈现出与东部和中部地区稍有不同的特点，这与西部地区特殊的自 然地理环境、经济发展形态以及人文社会结构是密不可
30、分的。与东部和 中部地区相比，西部地区农业人口转移具有更加复杂的影响因素。例如， 西部地区农业人口转移的城镇化率相对较低、城市产业结构不合理等问 题限制了城市的辐射带动能力，而农村现代化程度较低则进一步加大了 各城市面临的农业转移人口压力。我国西部地区农业转移人口市民化尽管起步较晚，但在强有力的政 策推动下发展迅速。结合当前实际情况来看,我国西部地区农业转移人口 市民化具有如下基本特征：（一）具有明显的阶段性无论是从政策还是实践的角度出发，我国西部地区农业转移人口市 民化已经实现了 户籍市民化的阶段,正处于待遇市民化的阶段。 在当前的实践中，农民已经可以分阶段、分情况地实现到市民户籍的转变,
31、中小城市户籍市民化的门槛已经几乎消失或变得很低，大城市和特大城 市户籍市民化也存在规范的渠道和标准。而农业转移人口与城镇原住市 民在公共服务领域实现同等化，就是现在农业转移人口市民化进程中需 要努力解决的主要问题。（二）体现了明显的政策性我国西部地区农业转移人口市民化存在明确的政府主导、多方参 与、成本共担、协同推进的指导原则，政府对农业转移人口市民化的主 导在其中起到重要作用，特别是近年来明确提出了常住人口和户籍人口 的城镇化率以及城镇落户人口的具体指标，导致农业转移人口市民化存 在非常显着的政策导向，而不是经济导向。（三）与东.中部地区存在较大的区域差异由于我国东、中、西部的农村经济发展情
32、况、城市容量和承载力、 经济社会发展程度以及政府公共服务能力均存在较大的差异，由此对不 同地区的农业转移人口市民化存在不同的影响，导致农业转移人口市民 化存在较大的区域差异。三.西部地区农业转移人口市民化存在的问题农业转移人口市民化是一个复杂的系统演变过程，包括职业的转变、 地域的转变、身份的转变和价值观念的转变，这些转变不能一蹴而就，而 是一个渐进的过程。西部地区在农业转移人口市民化过程中，存在以下问 题。（一）农业转移人口市民化相关理论与规划不完善农业转移人口市民化是世界各发达国家和发展中国家普遍经历和 面对的过程，但是中国的农业转移人口市民化具有其自身的特性,需要形 成完整的理论体系,并根据各地实际科学规划。第一，当前对农业转移人口的规模、类型等需要进行科学界定。