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1、中国电信服务业管制的法律思考宋波王全兴“入世”给中国电信服务业带来挑战，应当突破加强行政管制的传统思路，针对电信服务业 的现状，参照世贸组织基础电信协议，坚持扩大竞争的政府管制取向，寻求放松管制与 改善管制相结合的法律计策。关键词：电信服务业世贸组织结构性缺陷政府管制作者宋波，中南财经政法大学法学院99级经济法研究生；王全兴，湖南大学法学院教授。电信服务业是中国最早施行政府管制体制初步改革的基础设施产业，它为中国政府管制理论 的研究提供了许多实证资料。同时，中国电信服务业政府管制体制的改革实践对其他基础设 施产业的改革具有积极的推动作用与示范意义。面对“入世”的挑战，纵观中国电信服务业 的进展
2、现状，特别是电信市场因政府管制行为不当而存在的严重结构性缺陷，令人担忧。为 此，我们应当探寻中国电信服务业政府管制行为与世贸组织基础电信协议的差距，遵循 市场经济的客观规律，研究缩小与弥补这种差距的计策，为中国电信服务业的体制改革与立 法完善提供建议，并为完善其他基础设施产业的政府管制提供借鉴。一、中国电信服务业及其管制立法的现状自80年代以来，中国电信服务业通过放松价格管制、打破独家垄断与管制机构改革并产业 重组为内容的三阶段改革，突破了原先政企合一、行政性独家垄断的体制框架，初步形成了 各类业务在基础网络层次上的数家竞争格局。在固网电信市场，中国电信集团与中国联通两 家公司拥有、建设自有的
3、网络并竞争经营国际国内长途与市话业务；在移动通信市场，中国 移动通信集团与中国联通两家公司拥有、建设移动通信网络并开展竞争性经营；在国内卫星 转发器出租市场，中国通信广播卫星公司、中国东方通信有限责任公司、鑫诺卫星通信公司 三家开展竞争性经营；在无线讯呼网络市场，跨省联网无线讯呼公司23家，双向讯呼经营 公司6家；在数据与互联网传输市场，中国电信集团、中国移动通信集团、中国联通与中国 网通，依托各自的基础网络资源开展竞争性经营；在国内桢中继电信业务市场，吉通公司与 中元金融数据公司开展竞争性经营。尽管如此，中国电信服务业市场业已形成的数网竞争体制还只是一个开端。由于在中国目前 任何基础电信服务
4、市场，政府颁发经营许可证数量的多寡与市场竞争局面能否形成并没有必 定的联系。比如1994年国务院决定组建中国联通，就已经放发了经营固线通信网与移动通 信网的第二块牌照，但是到1998年底中国联通实际仅仅在移动通信市场上成为现实的竞争 力量，而且也只占有全国移动通信市场份额的5%。假如增发经营许可证就等于形成竞争性 市场，中国也不用在1999-2000年间再次大动干戈，分拆原中国电信了。因此，在各类基础 电信服务市场上开展数家竞争，尽管相关于禁止竞争的体制是一个巨大进步，但仅仅提供了 实现全面市场竞争体制的可能性。电信服务业改革的艰难起步还与中国“入世”的历史抉择不期而遇，呈现交叉互动之势。“入
5、 世”是中国进步参与经济全球化的战略选择，与改革开放的总体目标致，标志着中国对 外开放进入新的阶段，“开放”成为该阶段社会主义市场经济的主旋律。90年代以来经济全 球化不致于以往历次经济国际化的一个最大特点，是它伴随着全球范围内的经济市场化与 放松管制，市场化改革与经济开放成为推动经济全球化迅猛进展的重要驱动力。从这一层面 懂得，“入世”与电信服务业改革将是双向互动的关系：一方面，“入世”将为改革带来新的 协调网路互联与网路营运；裁决电信纠纷；指导地方电信服务管理；代表国家参与国际电信 合作等。地方电信服务管理机构按照中央电信服务管理机构的授权，负责某些二类、三类业 务许可证的发放与管理，并负
6、有监督、调处纠纷与查处违法行为等职责。这种分层模式的典 型代表首推美国，美国除了成立中央一级电信管制机构FCC外，在各州还成立了州公益事 业委员会（PUC）,共同管制美国的电信服务业。根据分工，FCC负责管制州际与国际电信 服务业务，而PUC处理州内电信服务业务。实践中，在州际与州内问题难以准确界定时， 如稀缺资源的管制，遵循“联邦优先”原则，并已使之合法化。美国1996年电信法在 这方面的具体表达是，取消了州内PUC限制市场进入的权力，授权FCC管理普遍服务等。 此外，加拿大电信管制机构（CRTC）的组织体系与美国也差不多，但不一致层次的职能 划分不尽相同。2、民间管理层。要紧是指独立于政府
7、与市场主体，为政府干预市场、市场影响政府与市场 主体之间相互联系起中介作用，协助政府管理电信服务市场的民间组织。国外这类民间组织 （行业协会、委员会、联合会、联盟、论坛等）已有很多，如澳大利亚电信用户申诉委员会 （TIO）,它成立于1993年，不以营利为FI的，起初的服务是处理居民与小企业对电信公司 的申诉，由于能独立、公正、迅速地解决电信服务纠纷，得到用户与社会的认可，1997年 后所有的电信运营者与服务提供者都成为了它的成员，19981999年度只有不到四分之一 的公司被起诉。由此可见，这样的中介机构在协助政府实施行业管理方面，既保护了用户 利益，乂促进了电信服务质量的提高，使用户与电信公
8、司更为融洽。因此，建议我国也设立 这种组织，给予其为监督电信运营商、保护电信服务业公平竞争、保护电信用户而对成员自 律、保护与组织并与有关利益者交涉的职责。（-）制定管制基本法中国从8（）年代开始改革电信管制体制，至今还没有颁布规制电信管制的基本法一一电信 法。目前电信业立法的要紧形式是效力等级较低的规范性文件，如部门规章。由于部门立 法受部门利益所左右，很难保证所制定法规的公正性与中立性。同时，现行立法还带有明显 的“头痛医头、脚痛医脚”的特征，使电信管制体制改革缺乏一个明确的改革目标，上文所 述“中国电信服务业现有体制框架是不一致国家改革模式的拼凑”，即是适证。现在各方关于电信法的出台均寄
9、予厚望，但是务必看到，在电信改革的范围与目标、电 信资源的配置与管理、电信市场准入的门槛与方式等关键问题没有解决之前，草率通过一个 部门立法色彩浓厚的电信法，不但不利于消除现有电信市场的结构性缺陷，而且可能使 既得利益硬化、未来支付更昂贵的调整成本。譬如中国航空法通过了许多年，航空市场 还是乱像丛生、管制进退失据，并没有出现预期的所谓规范进展的局面。因此，务必重新审视电信法的性质、立法宗旨、基本原则、管制内容、体系结构与制定 程序等内容，进行科学、合理的设计与安排。I、电信法的性质.电信法，从广义上说，指国家制定的规范电信行业及电信市场的各类法 律规则的总与，其中包含制度性规则与技术性规则两大
10、类。狭义的电信法指的是前一类，其 任务是确立电信行业及电信市场运行的基本制度框架与基本行为规范。而后者的任务则是就 电信行业及电信市场运行中的各类特殊问题，根据制度性规则，提供具体的、技术性的行为 规范。在立法体例上，能够将两类规则合为一体，也能够将二者分开。从中国的国情看， 应以分开为宜。具体说，就是由全国人大制定旨在确立电信服务业及其市场运行的基本制度 框架与基本行为规范的电信法，并授权国务院与法律规定的国家电信管理机构制定具体的技 术性规范。2、电信法的立法宗旨。在中国，电信法的制定应当习惯社会主义市场经济的要求，习惯电 信体制改革与电信服务业进展的需要，习惯社会公众与各行业对电信服务与
11、信息资源的需 求。制定电信法应当从社会整体利益出发，而不仅仅局限于某些集团、企业或者者个人的既 得利益；电信法所表达的应当是包含行政管理机关在内的全社会一体遵行的国家意志，而不 是个别行政管理机关的部门意志。因此，该立法宗旨应当突出分配管理通信资源的效率性、 保护市场竞争与用户权益的公平性、保障网络服务与信息传输的安全性。3、电信法的基本原则。(I)有效竞争原则。公平竞争是电信市场的基本秩序要求。为此， 电信法应当同现行的反不正当竞争法与将要制定的反垄断法相衔接，针对各类以不 止当手段获取或者保有市场份额，或者者以不正当手段排挤或者歧视市场参与者的行为，做 出禁止性规定。(2)管理有序原则。保
12、护管理秩序的FI的在于合理地规范电信市场参与者的 行为，公平地保护其合法权益，并贯彻国家产业政策与电信服务业进展规划。实现管理秩序 的必要条件，一是完善的管理规章，二是管理机关的廉洁与效率，三是被管理者知法守法。 其中一个重要的内容，就是明确电信管理机关的职责、权限与电信经营者在遵守管理秩序方 面的义务。(3)网路共享原则。为实现电信网路的有效利用与避免重复建设，网路的使用应 贯彻有偿共享的原则，即获得市场准入者当然地获得有偿使用所有公共电信网路的许可。国 内外的经验证明，规定网路运营者在条件许可的范围内满足其他电信运营者入网、互联要求 的法定义务，是建立公平、高效的电信市场的关键。(4)保护
13、消费者原则。电信经营者有义 务向用户提供价格合理的优质服务：否则，用户有权投诉与请求损害赔偿。电信经营者应当 遵守法律与行业规章确定的服务标准；关于不符合标准的行为，管理部门有权查处。电信经 营者务必随时向用户公开其服务收费的标准与办法，并同意有关管理部门的监督；违反该义 务损害消费者权益的，应当向消费者支付经济赔偿；关于情节严重的有意行为，可处以惩处 性损害赔偿与行政罚款。4、电信法的体系结构。参考国外有关立法体例，建议中国电信法使用如下体系结构 进行编排：第一章总则。含电信法的立法宗旨、基本原则、适用范围等。第二章国家电信管理部门。含国家与地方电信管理机构的设置、职责、权限、构成、机构、
14、议决程序。第三章电信业务运营。含各类电信业务经营范围，基本电信业务的质量标准与资费标准，增 值性电信业务的申请、审批，经营许可证，业务运营中服务提供方与用户的服务合同关系。 第四章无线电管制。含无线电管制的目的、原则与管制的具体方式。第五章电信设备。含广播与有线电视、电信基础设施、电信终端设备的技术体制、标准与 通信行业的有关标准及业务规定。第六章网络互联。含网络接入的申请、登记、审核，接入单位、法人、个人用户应具备的 条件，入网审批，接入单位的入网责任，IP地址的申请、分配与管理，域名注册的申请、 变更、注销及争议裁定。第七章电信设施安全与数据保护。含电信设施的刑法保护与行政法保护；政府部门
15、，电信 运营者的责任，公民的义务；地上、地下、水下、海底通信设施，无线通信电波传输等的保 护；其他工程与电信设施的关系。第八章普遍服务义务。含普遍服务的目标，电信管理部门普遍服务的职责，公众电信运营 者的普遍服务义务。第九章用户权利保护。含用户自由使用电信服务与通信秘密不受侵犯的权利，电信资费的 标准及监督，电信服务质量的监督，政府保护用户权利的职责。第十章电信纠纷处理。含解决纠纷的机构、程序、效力，与当事人的诉权。第十一章法律责任。含违反电信法及电信行政法规等应承担的行政责任、民事责任或 者刑事责任。第十二章附则。规定本法的生效时间。此外，为了淡化部门立法色彩,建议全国人大常委会委托由有关政
16、府部门与社会团体与法学、 技术、经济专家构成的专门机构起草，然后广泛听取电信用户、经营者等利益有关各方的意 见，通过论证会、辩论会等形式吸取合理化建议，最后由全国人大或者其常委会颁布。（三）优化管制规则1、普遍服务管制。普遍服务是指“任何人在任何地点都能以承担得起的价格享受电信业务, 而且业务质量与资费标准i视同仁。”为弥补中国电信服务市场”电信消费者的选择权利 向大都市倾斜”的结构性缺陷，在管制中务必贯彻“普遍服务”的理念。借鉴国外电信服务 管制的经验，能够采取下列做法：（1）许可证中的附加条款。作为许可证发放的条件，电信 运营者务必向农村与偏远地区提供普遍服务；（2）附加额外的网间接续费。
17、新运营者在与原 有运营者之间互联互通时，务必支付额外费用，这些费用的部分或者全部用来向农村地区提 供普遍服务；（3）普遍服务基金。该基金由电信运营者缴纳、由电信管制部门管理，专用于 支持普遍服务。同意电信运营者在交纳普遍服务基金与直接提供普遍服务之间进行选择。（4） 普遍服务的委托与指定。当原有运营者不能或者不愿向农村或者未受服务的区域提供普遍服 务时，这种服务应委托给其它运营者，或者由电信管制机构指定其它运营者来实施，同意委 托或者指定的运营者可从普遍服务基金得到补偿。2、电信资源管制。电信资源通常指号码、无线电频率、Internet域名、卫星轨道及各类管线 资源，属于公共资源，其管制应遵循
18、公正性、效率性及公益性原则。管制者应当客观、透明 与无歧视地分配与管理电信资源，保证不一致电信网与电信业务使用者的平等与简单接入， 不偏袒任何一方。目前中国电信资源的分配权要紧掌握在经营电信业务、且与其他公司竞争 的原中国电信手中，难以保证资源分配的公正性。同时原中国电信按部门或者系统来分配电 信资源的做法，也有悖于效率原则，由于许多潜在的更能有效使用这些资源的企业被排除在 外。假如不能公正、有效地分配资源，社会公益的实现更无从谈起。这也是中国电信服务市 场“不对称寡头竞争”、“替代性产品（服务）竞争”等结构性缺陷的症结所在。电信资源管制的优化，关键是要表达电信资源的公共性，公正分配电信资源。
19、为此美国设立 了独立于政府与企业的FCC,由其负责电信资源的分配。在中国应当改变电信资源由具 有行政垄断性的中国电信分配的局面，设立不具有企业性质与特殊部门利益的公共机构，来 行使电信资源分配权。不仅如此，还应当改变电信资源无偿使用的状况，在优先满足军队、 政府机构、广播电视业务需求的同时，像土地等公共资源一样实行有偿使用制度，采取公开 招标的方式向电信运营商有偿出让，其制度设计中应表达资源性质的差异与保证有效的舆论 监督。3、互联互通管制。电信网路互联互通对保护网路的整体性，充分实现网路的经济与社会效 益具有决定作用。为克服目前“公网”与“专网”分立、大量网路资源闲置浪费的市场缺陷， 务必对
20、网路互联互通实行统一管制，为确立数网竞争的格局提供法律保障。互联互通管制的 具体形式应当由电信法规定，所有网路运营者都有义务与其它运营者进行互联，且在各 个技术可行点实现互联。为此，在互联互通管制中应当突出下列几个方面的要求：（1）统一 互联标准。中央电信管理机构制定的网路进入与两网互联技术规范在全国范围内统一适用。 要求入网方应当保证自己的网路、设备与装置符合国家规定的技术体制与质量标准，同时不 影响被要求方的网路、设施正常运行。否则，被要求方有权拒绝。（2）按成本定价。即互联 费的确定要以成本为基础。目前世界上还没有形成统一的成本标准，有的根据全分配成本， 有的根据边际成本，有的根据长期平
21、均增量成本。为培养数网竞争的体制框架，建议近期内 政府以成本为基础制订联网价格时，选择边际成本作为要紧根据，对新入网企业则不应当要 求其承担通信网络的固定投资费用。（3）无差别对待。即对不一致运营者提供互联服务， 在收费、技术条件与服务质量等方面应视同仁。当运营者既向互联者又向自己的最终用户 提供服务时，其向互联者提供服务的各类条件不得高于自己的最终用户。（4）扶持市场新进 入者。要求原有运营者向新进入者提供设备共享、平等接入与非绑定计价网费等条件。4、价格管制。电信服务市场的价格可分为：用户消费最终电信服务的价格与普通运营者与 主导运营者联网的价格。价格管制应当以防止出现垄断定价，保障运营者
22、公平地运用价格杠 杆开展有效竞争为宗旨。为实现此宗旨，应当加强下列几个方面的管制：（1）价格水平的管 制。坚持以成本为基础兼顾运营者合理收益的定价原则。（2）价格体系或者结构的管制。 应当顺应国际电信服务市场出现的市话与长话费率的差距逐步缩小；初装费日益降低，通话 费略有提高；非高峰期相对高峰期的价格折扣逐步加大的趋势，调整中国的价格体系与结 构。（3）价格日常变动的管制。要紧是制定价格调整的规范，批准新的价格标准，对特殊情 况的处理。（4）调解、仲裁价格纠纷，特别是网络互联费纠纷。5、市场准入管制。在现阶段，各国对电信服务市场准入管制的要紧手段是实施许可证制度。该制度内容非常广 泛，包含许可
23、证数量的选择，许可证发放的具体程序，许可证的转让、变更、撤销与许可证 发放后的行政监管等。有关外资进入的管理也涵盖其中。为了实现中国电信服务市场有效竞 争的目标模式，务必对上述内容加强管制：（I）许可证数量的选择。首先，由于电信服务业 不一致领域的技术特性与经济规模适宜不一致的竞争程度，应分别制定进入条件。公共网经 营领域的进入条件应十分严格，但除了涉及企业国籍的条件外，进入条件不应涉及与经营成 本、效率与质量无关的方面；网络基本服务领域的进入也应适当操纵，其中至少应包含技术 能力、资金与管理能力方面的条件：电信增值服务业务的进入条件则能够相对放宽。其次， 在电信服务业开放竞争的初期，对基本业
24、务的许可证数量都应该加以操纵。但随着市场开放 程度的深入与经营范围的扩大，许可证的数量操纵应逐步放松，同时从进展趋势分析，许可 证的发放数量最终将不再由政府决定，而由市场与竞争来选择。（2）许可证发放的程序。应 根据电信服务业不一致业务领域的产业组织H标与进入条件，采取不一致形式。在公共网领 域，宜使用定向招标方式；在基本业务领域，宜使用公开招标方式；在增值业务领域，宜使 用通常工商注册、电信管制机构备案的方式。具体发放程序至少应包含申请、资格审查与 授予等内容，如在审查时需要检杳申请者是否能够保证国家与公共安全，是否具有经济、技 术能力，是否符合电信法与有关法规等。有关的程序性规定应在电信法
25、的制定中加 以充分表达，并公之于众，同意监督。（3）对外资进入的管制。对外资进入的管制与电信市 场的开放程度密切有关。中国电信服务业引进外资最重要的前提还是国内市场数网竞争格局 的形成。由于离开了竞争性市场框架，不管民族企业还是外资公司，都可能危害电信用户。 为此，对外资进入的管制务必与加快形成中国电信服务市场的竞争结构联系起来通盘考虑。 如前文所述，按照中国与美国及欧盟达成的协议，外国电信运营商将沿着“北京上海广州一 -其他14个省会都市一一全国”的梯度逐步进入中国电信服务市场，可能加剧电信服务市 场固有的不平衡竞争。同时外资进入中国电信服务业的方式选择，也会对民族电信企业参与 全球化市场竞
26、争产生影响，因此，建议政府在坚持开放的原则下，调整外资进入的优先顺序 及方式，具体包含：第一，优先开放外资对内地有线电视网络与部门专网改造的投资，前提 是完成政企分开、公司化重组；第二，优先开放对“联通”与“网通”的外资参股；第三， 在倾斜扶持“联通”、“网通”的前提下，开放外资参股中国电信集团与中国移动通信集团的 分业与综合经营；第四，在新兴电信服务市场与租线业务市场，优先开放外资控股或者独资 经营；第五，在所有电信增值业务市场，提早开放外资控股或者独资经营。6、终端设备管制。通常而言，终端设备的管制是指根据电信法、产品质量法、用户权益保 护法及电信终端设备管理机构制定的法规，对终端设备的管
27、理机构、检测机构、检测程序、 检测标准等进行授权或者管理。为保证国内电信服务网络的互联互通，不能听任企业自行选 择设备的技术类型与标准，务必对终端设备加强下列几方面的管制：（1）审批管理机构的授 权。目前世界上对电信终端设备的审批管理机构要紧有三种形式：一是由国家认证机构进行 最终决定，如美国FCC对无线发射机的审批等：二是由国家认证机构指定的实验室进行合 格鉴定，如日本就是通过第一:方机构-日本终端设备认证协会（JATE）对终端设备进行审批 的；三是由制造商自我批准，即同意制造商自己批准所生产的设备是否符合技术规定，国家 认证机构能够（或者不必）要求认可的（或者主管的）实验室对设备进行测试。
28、如欧盟关于 电磁兼容性（EMC）的鉴定就属于这种方式。笔者建议我国在现有经济、技术条件下，仍 旧使用第一种形式。（2）终端设备的入网审批。对终端设备实行严格的入网审批制度，以立 法的形式明确规定未通过指定机构检测的设备不得入网，但同时关于通过指定机构检测合格 的设备，电信运营商不得拒绝其入网，且经检测机构检验合格的设备无需再通过运营商的二 次发证。（3）对检测机构的管理。应由入网审批管理部门对检测机构设施监督管理，管理形 式要紧应包含资格认定与授权。入网审批管理部门按照法定标准，在鉴定检测机构实验室检 验能力合格的基础上，给予检测机构相应的资格认定与授权。检验机构资格的授予应根据不 一致业务领
29、域的技术开发周期，规定相应的有效期，期满后由检验机构提出申请，经入网审 批管理部门依法重新鉴定合格后重新予以授权。（4）终端设备技术标准的制订。终端设备技 术标准包含电信网络中信息的发送、传输、接收标准与网路之间设备接口的技术标准等，十 分复杂。因此，对终端设备技术标准管制的细节能够不在电信法中规定，但应规定一个 制定技术标准的程序。鉴于美国、日本、欧盟的标准制定体系都向全社会开放的经验，建 议我国制定技术标准时，首先也应广泛听取电信制造商、服务商与有关科研机构等各方的意 见，再由官方权威机构制定，最后经主管部门批准、颁发，并保证其强制性执行。赵维田著，世贸组织（WTO）的法律制度，吉林人民出
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37、过7()%的市场份额就被看作具有对市场的垄断权力，许多法院甚至采取如下的立场, 把占有50%市场份额的公司看作“发现垄断的先决条件。参见：Cameron, Duncan and Mark Glick. 1996. Market Share and Market Power in Merger and Monopolization Cases, Managerial and Decision Economics, Vol. 17: 193.包含错误的、失败的或者管理不善的全部投资。 Alchian. A.A. 1995. Vertical Intergraiion and Regulation
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40、/20(X)年电信市场管理计划。转 引自：周其仁：再论数网竞争，IT经理世界2000年第3期。张维迎盛洪：从电信业看中国的反垄断问题，经济研究参考，2001年第48期。张维迎盛洪：从电信业看中国的反垄断问题，经济研究参考，2001年第48期。王俊豪主笔：中国政府管制体制改革研究，经济科学出版社1999年版，第171页。王全兴范士英著：企业国有资产法，湖北科学技术出版社1999年版，第77页。王全兴范士英著：企业国有资产法，湖北科学技术出版社1999年版，第78页。王俊豪主笔：中国政府管制体制改革研究，经济科学出版社1999年版，第171页。王全兴管斌：社会中间层主体研究，漆多俊主编经济法论丛第
41、5卷，中国方正 出版社2001年版。 华阶平：澳大利亚电信运营公司竞争策略，网络与通信2000年第2期。周其仁：再论数网竞争，IT经理世界2000年第3期。张曙光主编：中国制度变迁的案例研究（第二集），中国财政经济出版社1999年版， 第页。80年代末，国际经济进展与合作组织（OECD）在其“普遍服务与电信资费的改革”报 告中对普遍服务的定义。参见：Cane,Alan 1996c：Global telecom deal conies closerFinancial Time, 22 October 1996, p.5. 阚凯力：对美国电信普遍服务政策的回顾与反思，人民邮电2000年9月19 H
42、o王俊豪主笔：中国政府管制体制改革研究，经济科学出版社1999年版，第187-188 页。价格体系包含本地与长途的费率结构，初装费、月租费与通话费的分布结构，高峰期与 非高峰期的费率结构等。参见：S.C.利特尔蔡尔德著：电信经济学原理，人民邮电出版 社1983年版,第120页。 何霞：WTO与中国电信资费管制的变化，通信世界2000年第3期。比如制止运营者之间实行恶性降价竞争，遇到自然灾害等突发事件等。 张曙光主编：中国制度变迁的案例研究（第二集），中国财政经济出版社1999年版， 第177页。机遇与动力；另一方面，深化改革必将为中国更好地参与WTO多边贸易体制活动与在经济 全球化过程中趋利避
43、害制造有利条件。但是“入世”将给中国电信服务业带来的巨大挑战也 是不容置疑的。1997年2月达成的基础电信服务协议，是在世贸组织服务贸易总协定（GATS）范围内 第一次由各参加方对基础电信服务业作出的具有法律约束力的承诺，内容涉及电信服务业务 的各个领域。各参加方根据本国法律政策与电信进展状况，承诺同意外资进入本国电信服务 市场与给予国民待遇并可列明相应的准入条件、要求与限制。GATS电信服务贸易规则框架由四部分构成：（1）服务贸易总协定框架协议，规定了 各成员在所有服务贸易部门（包含电信服务）中应承担的通常义务与具体承诺的义务；（2） 乌拉圭回合谈判达成的GATS电信附件，规定了各成员在电信
44、服务贸易方面应承担的基础义 务；（3） 55个成员1997年达成的基础电信服务协议，即GATS第四议定书，规定了这些 成员在基础电信服务市场开放中的具体承诺，与政府应遵守的电信服务管理原则；（4） 58 个成员达成的关于增值电信业务现状约束的具体承诺，已列入GATS国家具体承诺表。中国“入世”后，上述规则应成为政府、行业协会在电信服务贸易管理方面的准则。根据这 些规则，中国应承担下列义务：（1）务必履行GATS电信附件规定的基本义务，同意外国 服务提供者（包含自然人与法人）进入与使用中国公共电信网及其服务，不得在安装服务、设 施配备、收费等方面违反国民待遇与最惠国待遇原则。（2）务必履行与要紧
45、WTO成员达成 的关于电信业市场准入、国民待遇等方面具体承诺，遵守GATS第四议定书中规定的电 信业管理的指导原则。要紧包含：防止交叉补贴、不正当地获得与使用其他电信经营者信息 等不正当竞争行为；以透明的非歧视的条件保证外国电信经营者进入本国公共电信网，与其 他电信经营者互联；实现透明的非歧视的普遍服务；公开许可证的授予标准与拒绝理由；管 理当局独立，保证与任何电信经营者分离；按照透明的非歧视的原则合理分配电信号码、无 线电频率、频段等稀缺资源；公开国际会计结算费率。作为履行上述义务的要求，中国原有 的电信垄断经营者利用占有公共电信网的优势阻止其他经营者进入或者与之互联的做法将 难以维持.（3
46、）务必在电信领域承担服务贸易总协定规定的通常义务，要紧是最惠国待 遇（MFN）与透明度要求。根据MFN要求，中国应立即无条件地将其在基础电信国家承诺表 中作出的具体承诺，非歧视地适用于所有其他成员，应给予每一成员的服务及服务提供者不 低于具体承诺表所规定标准的待遇。同时在未作出具体承诺的电信领域，中国也务必给予另 一成员的服务与服务提供者不低于给予其他国家（包含WTO成员与非成员）类似的服务与服 务提供者的待遇。中国还务必符合GATS及电信附件规定的透明度要求，公布影响外国电信 服务提供者进入中国市场、进入与使用中国公共电信网及其服务的法规、标准与行政措施。 而中国电信服务业市场与世贸组织开放
47、市场的上述要求很难吻合，其症结在于转型期形成的 电信服务业市场存在着诸多结构性缺陷，要紧表现为：I、在中国电信服务市场上尽管存在原中国电信与“联通”两家竞争者，但远未形成“双寡 头垄断竞争（Duopoly）”的格局。“双寡头垄断竞争”，指的是同一个电信市场上存在两个各 自拥有独立基础网络的营运商并相互竞争的模式。通常而言，第二家营运商占市场份额20% 以上，才能称之为“双寡头”。像1994-1998年间中国电信占全国市场份额99%以上、联 通”占1%不到的格局，还称不上“双寡头垄断竞争”。尽管电信业通过1999-2000年又一 波改革、特别是分拆原中国电信与扶持“联通”之后，电信市场上两个（或
48、者两个以上）营运 商之间实力天壤之别的局面有所改变，但要达到发达国家与相当批进展中国家已经超越的 “双寡头垄断竞争”标准，还有相当一段路程要走。2、目前中国电信服务业要紧是替代性产品（服务）之间的竞争，而不是同质产品（服务） 之间的竞争。通常而言，异质产品（服务）之间不能做到百分之百互相替代，而且有些异质 产品（服务）之间还互相依靠，如讯呼与IP对固定与移动通信的依靠，因而其竞争程度低 于同质产品（服务）之间的竞争。正由于这样，各国电信改革的首选政策目标是在一切技术 上可能的领域形成同质产品（服务）的竞争，仅在技术上一时难以开展同质竞争的领域（如 市话市场），才以异质替代竞争作为向同质竞争进展的过渡。但是，目前中国电信市场上同 质竞争的范围还远远小于技术上可能的空间。最突出的是固定通信，尽管政策己经同意“联 通”建设、经营固定通信业务，但是如上所述，“联通”由于非技术因素造成的地位与实力 微弱，目前在固定通信业务上还不具有足够的竞争能力。3、电信消费者的选择权利向大都市倾斜。目前移动通信的市场消费能力集中在大都市，而 中小城市、小城镇与农村地区要紧还是靠传统固定通信。这是中国经济进展不平衡在