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1、节能减排政策的统筹协调摘要：人类量使用化石能所产生温室气体排放是气候变化主要诱因国已制定了节能减排目标并实施了系列政策措施但仍面临碳市场建设尚不完善、可再生能补贴机制亟型、各类相关政策重叠交叉且缺乏统筹与衔接等问题应从统筹协调各类相关政策、完善碳交易市场、制定科学合理可再生能退坡及补贴机制等方面着手确保节能减排有效性以及社会总成可承受性，可再生 外部性图分类 06 献标识码 编 00663（09）060005 基金项目 国博士科学基金助项目（0863359），（三）相关政策缺乏有效协重叠交叉现象严重除了碳交易政策外我国现阶段还采取了将化石能外部成部化多种政策工具如基科斯产权定理排污权交易、节能
2、量交易、用能权交易和作庇古税手段环境税（税目包含气污染物二氧化硫、氮氧化物等）以及各类节能环保行政收费、能耗考核、超低排放改造等行政命令摘要 人类量使用化石能所产生温室气体排放是气候变化主要诱因国已制定了节能减排目标并实施了系列政策措施但仍面临碳市场建设尚不完善、可再生能补贴机制亟型、各类相关政策重叠交叉且缺乏统筹与衔接等问题应从统筹协调各类相关政策、完善碳交易市场、制定科学合理可再生能退坡及补贴机制等方面着手确保节能减排有效性以及社会总成可承受性关键词 气候变化能 节能减排 可再生外部性图分类 06 献标识码 编 00663（09）060005基金项目 国博士科学基金助项目（0863359）
3、作者简介 王倩（989 ）女博士综合开发研究院（国深圳）博士科研工作研究方向能与环境政策气候变化是当前人类社会共面临重问题全球气温升高已造成海平面上升、极端天气频发、气象灾害加剧等危害给人类生存和发展带极威胁根据政府气候变化专门委员会（rgvrl l l g）至五次评估报告人类使用化石能所产生温室气体排放是导致气候变化主要原因因减缓气候变化要从约束人类化石能使用着手国际社会正采取系列控制化石能使用政策措施以尽可能减少碳排放增长应对气候变化履行国责任国已提出主承诺减排目标并采取了系列约束化石能使用和促进可再生能发展政策这些政策实施效如何面临何种问题下步如何要持续关及研究、能与气候变化问题具有外部
4、性特征外部性產生公共物品使用搭便车行使用者免费享受公共物品而不付费使得供给方无法获得其优化配置生产收益;者又不愿真实反映其对公共物品使得生产者曲线无法确定从而形成外部性.萨缪尔森和诺德豪斯从外部性产生主体角定义“外部性是指那些生产或消费（行）对他人强加了不可补偿成或给予了无补偿收益情形”化石能使用引致气候变化和环境污染是型外部性问题相应地使用可再生能替代化石能从而避免相应污染和影响就具有正外部性特征方面化石能生产和消费行具有外部性从生产看不对环境污染和破坏征税情况下整生态环境和气候系统是有财富企业追利益化程无承担污染和破坏环境社会成因而使得其边际私人成与社会成存差异从消费看种消费品如消费程对环
5、境产生了面影响而产品价格只包括了通市场机制形成成消费者并没有使用程这种副作用付出相应代价就形成了消费外部性由将能活动引发环境污染成计入成核算体系致使“环境长期被作零成公共财产无偿使用导致能生产与消费私人边际成收益与社会边际成收益存巨差异进而导致环境质量持续降低”另方面可再生能开发与利用具有正外部性主要体现是可再生能发电程不排放二氧化碳和其他污染物从而节约了相对化石能发电要进行减排和污染治理成这部分“成节约”可定义可再生能对社会正外部性;二是新能属战略性新兴产业代表先进生产力对济社会具有全局带动和引领作用具有技术正外部性;三是可再生能然界分布广泛、循环再生适宜就地开发利用以可再生能逐渐替代化石能
6、有助降低能短缺国能进口依存保障国能安全这种情况下若现有能定价方式不能体现化石能外部性也无法支付可再生能正外部性那么以税收或补贴等形式进行外部性惩罚或补偿就很有必要二、应对能与气候变化问题型工具减缓气候变化控制温室气体排放进而要减少人类对化石能使用型途径有两种是将化石能外部成部化以提高化石能使用成方式实现对化石能使用减少二是对可再生能正外部性进行补偿以促进其对化石能使用替代（）化石能外部成部化途径化石能外部成部化遵循污染者治理付费原则实现途径包括基市场交易手段、税收手段和命令控制型政策等其碳定价（rb rg）机制是、世界银行等国际组织所认可各国实现减排目标重要手段.碳定价即将碳排放外部成化碳价通
7、碳价信让污染者行选择是继续进行污染其付费还是停止污染进行减排目前基两种碳定价政策分别是碳税与碳排放交易碳税碳税是针对化石所含碳即化石烧所排放所征收税也称税碳税质是庇古税庇古认外部性会导致市场失灵主张采取政府干预对正外部性政府应予以补贴对外部性政府应对其征税碳税将污染所造成损失以征税形式化污染者部成使污染者私人成收益与相应社会成收益相等从而使配置达到帕累托优碳排放交易碳交易是通明晰碳排放产权并通碳市场参与者由交易达到社会总效用化其原理是市场减排成相对较低主体通减排可使实际排放量低初始配额分配量进而可将富裕配额出售给配额不足且减排成相对较高排放者各主体是否参与交易取其边际减排成和排放配额价格市场终
8、将达到衡状态衡价格下所有企业边际减排成都是相等保证了碳市场能够以低成实现既定减排目标（二）补偿可再生能正外部性手段对可再生能实行补贴是各国政府普遍采用通行做法从国际验看政府可再生能发展给环境带正外部性所采用补贴政策随着推移逐渐演进成两类代表性政策可再生能上电价政策和可再生能配额制可再生能上电价政策固定上电价政策（r）即政府根据每种可再生能发电技术生产成明确规定上电价高煤标杆电价部分政府予以补贴.以法律形式确保可再生电力以固定价格全额上保证可再生能发电项目稳定收益有利吸引各类社会进入可再生能领域但实施程由政府制定上电价水平及其调整难以充分、及反映各类可再生能实际成及其变化逐渐显现出些不足对各国对
9、也开始进行调整逐渐演变出了更灵活溢价补贴和招标电价等机制可再生能配额制与绿色电力证交易可再生能配额制简称配额制即国或地区通法律法规形式对可再生能发电电力使用所占份额进行强制规定这强制份额就是配额义国际上通常将可再生能证交易制作配额制重要配套制通市场交易机制增加义主体完成配额指标弹性可再生能绿色电力证简称绿证是政府按照上电量颁发给可再生能发电企业凭证体现清洁能正外部性配额义主体可通向发电企业购买绿证以证明完成配额目标对完成配额义主体政府会进行惩罚罚款体现了化石能外部成绿证交易类似碳交易遵循科斯定理二者能实现减排目具有相似属性但目前国际上两种机制仍独立运行尚实现有效衔接绿证交易可以反映绿色电力稀缺
10、情况和市场供关系企业可选择以成方式实现配额目标从而更市场化地实现对可再生能正外部效应补偿配额制与绿证交易制安排下可再生能电价可理市场电价与行政干预固定电价补贴方式相比配额制模式由政府行政上将可再生电力数量比例确定某种配额而其电价由市场定有利促进可再生能技术进步及成下降三、国应对能与气候变化现存问题我国对化石能实施碳定价对可再生能进行补贴这两方面已取得了定进展.截至 08 年底我国单位 G 二氧化碳排放较 005 年下降 58%已提前完成 00 年碳强下降 0%5%目标非化石能占次能消费比重达3%已接近 00 年比重达到 5%目标即便如我国运用这些外部性理论工具能与气候变化问题方面依然存诸多问题
11、与不足（）碳交易市场尚不能充分将化石能使用外部性有效化其成目前已启动全国碳交易市场预计可能 00 年启动交易初步先纳入电力行业再逐步纳入石化、化工、建材、钢铁等行业7 省市碳交易试已取得定减排成效并积累了市场验但总说目前碳市场覆盖碳排放量还远远不够050 元吨碳价水平总体偏低对企业影响还比较根据国发改委初步估计长期看300 元吨碳价才能真正发挥绿色低碳引导作用价格标准而当前较低碳价使得碳交易所发挥减排效还很有限碳税我国历十余年研究和推動由各种因素直能顺利推行碳税相较碳交易有其身独特优势如价格信清晰稳定交易成低寻租和投机可能性易纳入庭等型排放适合发展国引入些济学呼吁应考虑实施碳交易和碳税由碳交易
12、覆盖型排放碳税覆盖被碳市场覆盖型排放二者补充并行实施以保证减排有效性以及社会总成可承受性但目前国推动减税降费宏观趋势下碳税征收暂能得以施行（二）我国可再生能补贴机制亟型我国可再生能补贴机制促进了可再生能快速发展但随着可再生电力装机规模快速增长可再生能补贴缺口也日益增补贴拖欠严重成行业常态许多新能企业尤其是民营企业由补贴长期拖欠造成现金流运困难营难以持续而不得不倒闭或者出售电产据国发改委能研究所相关测算截至08 年底可再生能补贴拖欠已达到000 亿元不算 09 年以新增补贴 0 年补贴全部退出合计约3 万亿元补贴金控制风电、光伏爆发式增长国紧急出台系列新政并已发布关积极推进风电、光伏发电无补贴平
13、价上有关工作通知09 年批共计 076 万千瓦风电、光伏发电平价上试项目名单已公布些项目已开工建设预示着全面无补贴平价上代已渐行渐近.平价上有助倒逼风电和光伏行业降低成和实现高质量发展但平价上仅用新增风电、光伏项目补贴问题对巨存量发电项目补贴问题却不起作用风电、光伏等新能逐步向全面平价上迈进渡阶段新增项目仍进行补贴国要建立套补贴逐步退出机制和补贴代发展机制以期缓新能发电企业营压力引导新能产业加快向平价上型（三）相关政策缺乏有效协重叠交叉现象严重除了碳交易政策外我国现阶段还采取了将化石能外部成部化多种政策工具如基科斯产权定理排污权交易、节能量交易、用能权交易和作庇古税手段环境税（税目包含气污染物
14、二氧化硫、氮氧化物等）以及各类节能环保行政收费、能耗考核、超低排放改造等行政命令这些政策各有侧重般都可以起到控制化石能消费、减少排放和降低环境污染协作用然而这些并行实施政策管制对象和调控手段上存不程重叠交叉能实现有效衔接以用能权交易和碳交易政策例二者是总量控制下指标配额交易用能权交易控制能消费总量属前端治理碳交易控制碳排放总量属末端治理而“碳”核算从属能是种具有被动属性交易品企业选择与用能形式和效率关这也使得碳交易和用能权交易及其与节能量交易、配额制存诸多重叠处从用能权交易试地区看浙江、福建、河南、四川四省份将发电、水泥、钢铁、平板玻璃等传统高耗能企业纳入交易围而这些企业往往也是纳入碳交易试和
15、节能量交易试重排放单位备电厂和电力用户企业也将被纳入配额制义主体目前除了福建外用能权交易试与碳交易试地区上并不重合配额制和全国碳交易市场（首先仅纳入发电行业）00 年才开始实施因政策重叠效应暂并凸显待进入“十四五”以各种政策已落地实施届随着试地区和纳入行业、企业围进步扩这些政策将可能叠加企业上造成企业担加重、交易成增加且由缺乏有效衔接各种政策可能出现掣肘造成整体效率低下和社会浪费四、相关对策建议（）重顶层设计统筹协调各类相关交易机制政策制定要回归到控制温室气体排放、应对气候变化、实现国节能减排承诺目标上让能使用更地济社会高质量、可持续发展规避能使用带外部性包括气候变化、气污染、生态破坏等.建议
16、各类控制能使用交易机制应以碳交易机制主其他相关较高交易机制或融合、或替代、或协并行碳交易机制重叠较高用能权交易、节能量交易以及节能考核制等机制目前尚处试探阶段市场成熟远不及碳交易机制因可考虑以碳交易市场进行替代避免市场重复建设问题其他相关性较强交易机制如排污权交易可待全国碳交易市场逐步完善考虑进行融合届碳交易将不再是狭义二氧化碳排放权交易交易标将进步扩至涵盖能使用引起各类温室气体和污染物对目标高协但缺乏制衔接“配额制+绿证交易”机制建议与碳交易机制协设计、并行实施从协减排贡献上对两类机制进行权重设计和作用围区分科学设计碳交易与绿证交易指标认和抵扣机制以避免对企业重复管控多增加企业担针对当前各类
17、政策、交易机制分别由不主管部门责导致政策分散、难以协调问题建议成立更高级别国能部责统筹协调各项能管理职能结束当前能管理多头管理、分散管理现象（二）尽快完善并启动碳交易市场首先已启动建立发电行业全国碳交易市场应尽快加以完善明确启动交易和纳入更多行业表并按照计划将覆盖围扩至石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空八行业包括原油加工、乙烯、电石等8 子行业围排放企业其次逐步降低碳市场企业纳入门槛将更多排放企业纳入碳市场交易体系再次对能纳入碳市场型排放企业和庭等排放可考虑适引入碳税政策进行补充并可将碳税作环境税税目计征以减少管理成终目是通合理市场化碳价水平更地发挥碳定价政策对化石能使用约束作用（
18、三）制定科学合理可再生能补贴退坡机制和补贴代可再生能发展政策补贴机制只是产业发展初期渡性政策终必然退出市场但补贴退出不能是刀切、断崖式要保持政策实施连续性、稳定性和可预期性防止对行业造成起落影响平价上以新增可再生能项目应从土地使用成、接工程建设、增值税优惠等方面降低非技术成提高其电力市场交易竞争能力对存量补贴项目政府应保持政策连续性对已颁布政策要高效落实、履行责任既要落实可再生能电力消纳保障机制又要做到补贴金征收依法依规应收尽收补贴发放高效、及、到位避免因严重补贴拖欠引发行业发展危机.当前政策渡期应加快实施并不断完善可再生能配额制和绿证交易机制绿证交易机制完善既要与电力消纳量交易机制衔接共发挥
19、纾补贴金不足问题作用也要与电力市场交易机制衔接保障各类型电力公平合理上消纳还要与碳交易机制进行有效衔接更实现其应对气候变化和环境保护方面协效应参考献 l g 0 g l g 0 brg brg vr r rl Bk Gr r rb rg 09R 09 g rl Bk vlbl r苏明 傅志华 许 王志刚 李欣 梁强我国开征碳税问题研究 济研究参考 009（7）6 杨永杰碳排放外部性理论和部化路径 生产力研究 03（）5355 沈剑飞 张学江 外部性视角下产业和谐发展研究 长春 吉林学出版社 0096 程芳能环境问题外部性分析 学术论坛 03 36（6）657 姜克雋贺晨旻 我国要尽快推进碳定价 开放导报 06（3）838 蓝虹 环境产权济学 北京 国人民学出版社 0059 周宏春 世界碳交易市场发展与启示 国软科学 009（）3980 能基金会电力体制改革框架下可再生能电价补贴形成机制研究R 07 能基金会 可再生能电价改革方向分析R 07b 梁钰 孙竹 冯连勇 杨豪 可再生能固定电价政策和可再生能配额制比较分析及启示 外能 08 3（5）303 王白羽 可再生能配额制国应用探讨 国能 00 6（）8 曹新 陈剑刘永生 可再生能补贴问题研究 北京 国社会科学出版社 065 张亦弛 刘冠伟 张绚 我国可再生能发电产业扶持政策研究 外能 07（）30 相关热词 节能统筹协调政策.