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1、2022揭开超生“罚款”的面纱_揭开系统的面纱完全版 揭开超生“罚款”的面纱由我整理，希望给你工作、学习、生活带来便利，猜你可能喜爱“揭开系统的面纱完全版”。 文章来源：中顾法律网中国第一法律门户 揭开超生“罚款”的面纱 旷继东 首先声明一点，笔者不存在超生的状况，也没有超生的愿望。之所以对安排生育超生“罚款”纠缠不清，缘于近日看到的一条网上转载“新闻”，即某地一女老师收到一张“罚单”，要求其补缴26年前“超生”二胎的社会抚养费。 首先声明一点，笔者不存在超生的状况，也没有超生的愿望。之所以对安排生育超生“罚款”纠缠不清，缘于近日看到的一条网上转载“新闻”，即某地一女老师收到一张“罚单”，要求
2、其补缴26年前“超生”二胎的社会抚养费。笔者在惊异之余，不免对跨越了如此漫长时空隧道的超生“罚款”产生深厚爱好。经过一番粗浅的寻根探究，笔者发觉，超生“罚款”果真不同寻常，大有探讨的空间。下文即以“概述”、“违法性分析”、“社会效果评价”和“对安排生育建言”四部分对此进行探讨。 一、概述 “超生”罚款，也许中国的老百姓早已习惯了，曾经流行一时的“超生游击队”就是为了或主要为了躲避罚款。但是不知何时，“罚款”静静被“社会抚养费”代替，不过对一般老百姓来说，罚款也好，社会抚养费也罢，都是交钱，并没有本质的区分。笔者在深究这个问题前，其实对超生留存在脑海里的印象，也只是“罚款”一词。 对超生者征收社
3、会抚养费，猛然听来有肯定道理。根据正式的说明，是因为超生出来的孩子多占用了社会公共资源，所以要求父母对社会进行经济补偿。字面上，社会抚养费也可做此说明，即社会对超生的孩子成长所担当的公共资源方面的付出，至少包括义务教化，社会医疗等等各方面的支出。为何超生的孩子就意味着多占用了社会资源，依据来源于安排生育的国策，这个基本国策里规定了中国公民具有在一般状况下只生一个的“提倡性”义务，所以超生，自然是比那些遵守义务的人多用了“指标”，多占用了资源。上述也许就是社会抚养费征收的理论基础。 从法律上来看，宪法规定了公民有实行安排生育的义务，依据宪法，人口与安排生育法第四十一条进一步规定：“不符合本法第十
4、八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。”这是安排生育缴纳社会抚养费的法律依据。对于如何缴纳社会抚养费，缴纳的标准等，国务院在社会抚养费征收管理方法第三条中规定，“不符合人口与安排生育法第十八条的规定生育子女的公民，应当依照本方法的规定缴纳社会抚养费。社会抚养费的征收标准，分别以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入为计征的参考基本标准，结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节，确定征收数额。社会抚养费的详细征收标准由省、自治区、直辖市规定。”而各省无一例外地对此作出了详细的征收标准，譬如，安徽省人口与安排生育条例第四十六条规定，“违反本条例规定生育的，
5、安排生育行政部门根据下列规定作出征收社会抚养费的确定：(一)未依法取得夫妻关系生育第一个子女的，征收2000元以上5000元以下的社会抚养费;(二)符合本条例规 定可以再生育，但前一个子女不满3周岁或者女方不满26周岁生育的，征收1000元以上2000元以下的社会抚养费;(三)符合本条例规定可以再生育，但未申领生育证生育的，征收200元以上500元以下的社会抚养费;(四)违反本条例规定生育其次个子女的，按双方上一年度总收入的3至4倍征收社会抚养费;每再多生育一个子女的，依次增加2倍收取双方社会抚养费。”其他省份的规定也大体如此。 上述，就是各地政府对“超生”公民征收社会抚养费的全部干脆法律依据
6、。 二、违法性分析 那么，政府征收社会抚养费理由是否足够，依据是否合法?笔者认为值得斟酌，下面分别述之： 1、关于征收社会抚养费理论依据方面存在的问题 假如说超生的孩子多占用社会公共资源，是征收社会抚养费的理论依据，那么依据这个理论会推出一系列冲突的结论。 首先，我们有必要对社会资源做一个非学术性的分类，根据所谓“社会公共资源”的理论，社会资源至少可分为公共资源、私有资源和其他资源三大类。私有资源，牵强从法律上来说明，至少包括个人的房产，生活资料，货币资产等各类能自由支配的财产和物品。而对于阳光、空气等不具有稀缺性的资源则可归于其他资源类，除此两者外的资源，应属于社会公共资源。从这个分类来看，
7、超生的孩子必定要多占用社会公共资源的理论在很多状况下不能成立了。如，对于拥有大量私有资源的公民，其子女完全可以仅依靠私有资源而成长，如他们可以雇请家庭老师单独教化子女，不须要占用国家的义务教化资源，他们甚至可以将子女送往国外生活，更加不须要占用中国土地的资源!从这个角度来说，拥有私有资源越多的公民，其子女占用公共资源的可能性就越小，或者说其子女对公共资源的依靠性就越小。相反，占有私有资源越少的公民，其子女必定占用更多的公共资源。如此一来，富人完全可以无限制地超生而不须要缴纳社会抚养费，因为他们完全可以承诺并且实际做到不占用社会公共资源而哺育子女。而穷人则成为缴纳社会抚养费的唯一对象，因为他们可
8、怜的那点私有资源根本无力供给自己的孩子，只能依靠于社会公共资源。假如严格根据占用社会公共资源的理论，其实私有资源缺乏的人根本连一个孩子都不应当生，否则将对其他没有占用或者少占用社会公共资源的人必定地形成不公。如此，将得出安排生育仅需对穷人而不需对富人实施的绝妙而又荒谬结论。 其实，政府的说明本意或许是多生孩子必定多占用“社会资源”，而不是所谓占用“社会公共资源”。因为，中国虽然“地大物博”，但又特别贫瘠，是一个资源极度匮乏的国度(友情提示：在希望国人提升信念和骄傲感的时候，宜用“地大物博”，在希望大家勤俭节约时则应强调贫瘠和匮乏，切勿象本文这般不遵规则同时运用)。不管这些资源归谁全部，由谁直配
9、，上升到人类的自然角度(非法律角度)来说，只要多生孩子，必定挤占大家共同生活的资源，而并非肯定是社会公共资源。 即使如此，要对这种占用进行补偿，也必定涉及到如何计算补偿标准的问题。公允的做法是以每一社会个体占用社会资源的数量为标准。假设中国大地上的资源是肯定的，如煤炭、石油等资源总量(可再生资源不能包括在内，理由不再细表)可予预料，每76年(按中国人的平均寿命算)因中国人的生存所需，会消耗肯定比例，然后除以76年间中国人的平均总人口数，也许就是每个人一生所需耗费的社会资源量。假如要计算这个量，我想要经过科学的测量和统计学的严谨运算，或许，会成就另一个哥德巴赫猜想，假如哪个中国人计算出来，诺贝尔
10、奖应当唾手可得了。但笔者对此很是悲观，因为从自然的角度来说，事实上人类本身也是这个世界的资源而已，人，生不带来，死不带去，甚至死了还可以给花草做肥料，本身就是资源循环的一部分，也是各种自然资源的微型转换器而已，物理学家说能量守恒，人的一生又何曾会“耗费”什么资源! 从另一方面来说，即使多生孩子会多占用社会资源的理论成立(不肯定能精确计算出占用的量)，超生所缴纳的费用也根本不是用来补偿社会资源的。因为只要诞生了孩子，则其占用资源是必定的，任何人都不行能对大家共享的资源再行“补偿”回去，除非扼杀幼小的生命。因此，这个时候向超生者征收费用，事实上是一种惩处性的费用，是为了对其“危害社会共同资源”的行
11、为的一种惩戒，从而防止超生者以及潜在超生者接着超生。这一点从各省的详细惩罚标准中也可看出，如前述安徽省的惩罚标准，“违反本条例规定生育其次个子女的，按双方上一年度总收入的3至4倍征收社会抚养费;每再多生育一个子女的，依次增加2倍收取双方社会抚养费”，可见，生的越多，惩罚越重，这完全不是根据所谓占用社会资源的角度来征收社会抚养费(否则，不管超生多少，每个孩子的社会抚养费应当是一样或大致相同的)，而恰恰是一种惩处性的征收，既然是惩处性的，则在属性上已脱离了行政征收的本质，而与行政惩罚别无二致。 再者，超生占用社会资源的理论还存在一个地域性的悖论。如某些偏远地区，譬如西藏、新疆、云南的香格里拉等地区
12、，地广人稀，历史来看，人与自然已和谐共生。在没有实行安排生育政策的状况下，其人口的比例也没有显著的改变，自然环境更没有被人类踪迹所破坏，从这一角度来说，当地人超生与否与社会资源的耗费根本不存在冲突，国家又何以强制向其征收什么“社会抚养费”呢?只有东部人口稠密地区，每人只能分到一亩三分地，多生一个，就会少分一份，才涉及到挤占资源的问题。如此，安排生育只能在人口稠密地区实行，平均人口越多，越要严格，如北京上海等地，应禁止生育才可能减缓社会资源的冲突，而西部地区，则可以缓行甚至不实行安排生育。不过这又与公民的迁徙自由(尽管在中国还不存在这样严格意义的迁徙自由)相冲突，为安排生育的公允计，要严格限制大
13、家的迁徙，否则没法保证按地区实行不同安排生育标准的效果。何去何从，法学专家们可能要费一番脑筋了，笔者自知没有深厚的学识基础，不敢冒然进言。 可见，不管从哪个角度来看，以占用社会公共资源(或社会资源)的理由征收所谓的社会抚养费，都站不住脚。 2、关于征收社会抚养费法律依据方面存在的问题 根据计生委的说明，安排生育之所以从“罚款”改为“社会抚养费”，是因为安排生育是一种提倡性的义务，不相宜行政惩罚。那么改为征收社会抚养费是否就合法有据了呢?笔者认为，也未必定，理由如下： 首先，社会抚养费作为一种行政性收费，属于行政征收的一种。依据立法法的规定，“对非国有财产的征收”，只能制定法律，尚未制定法律的事
14、项，可以授权国务院制定行政法规，但“被授权机关不得将该项权力转授给其他机关”。人口与安排生育法规定了征收社会抚养费，但未详细规定征收的方式和标准，而是将其授权给了国务院。但是国务院在社会抚养费征收管理方法中将征收社会抚养费的详细标准再次转授权给了各地省级人大，各地正是依据各省级人大制定的标准对超生者进行征收。从立法法来看，这种转授权是明显违法的。 其次，各地实际制定的征收标准，已远远超出了人口与安排生育法规定的范围，超越了该法规定征收社会抚养费的立法精神。如，上述安徽省制定的条例，征收社会抚养费的对象已不局限于超生人员，还包括“未依法取得夫妻关系生育第一个子女的”，“符合本条例规定可以再生育，
15、但前一个子女不满3周岁或者女方不满26周岁生育的”，“符合本条例规定可以再生育，但未申领生育证生育的”等，甚至依据安徽省预征社会抚养费方法其次条，还有如下规定：“未取得合法夫妻关系妊娠，或者不符合条例其次十条规定的再生育条件妊娠的，除医学上认为不宜终止妊娠的外，县级人口和安排生育行政部门应责令其限期终止妊娠。逾期未终止妊娠的，预征社会抚养费。”在上述规定中，虽不算超生，但仅仅因为没有领生育证，就要征收社会抚养费，此征收的依据何在?令人百思不得其解。要说这样的“社会抚养费”还不算行政惩罚而属于行政性收费的话，笔者只能感叹自己多年的法律研习算是交了白卷! 四、何去何从对安排生育建言 那么，是否应当
16、取消安排生育社会抚养费呢?站在法律人的立场上，笔者的答案是确定的。但是，假如立法者站在限制人口严峻形势的角度上，以限制数量高于一切为宗旨，而不考虑法律公允性问题，和对其他社会负面影响进行评价，则社会抚养费即使仅对穷人和部分没有超生剧烈愿望的人有效，也足以有保留的必要。因为，在中国，虽然“全社会已步入初步小康的水平“，但每天为生计奔波的终归还是大多数，只要能在肯定程度上遏制作为金字塔底端的一般民众的超生欲望，中国的人口总量还是大有限制的希望。 但是，即使要接着征收社会抚养费，笔者也剧烈建议： 1、应当由法律来统一征收的标准，废除地方性的违法征收规定，至少在形式上做到依法收费; 2、应当公布所征收
17、社会抚养费的用途，将该费用真正专项用于其他正值的安排生育工作; 3、应当主要加强安排生育观念方面的转变。安排生育既然是公民的提倡性义务，则政府如何倡如何导才是最主要的，征收费用只能作为协助的手段; 4、加强安排生育配套服务性措施; 5、缩小城乡差别，建立农村普遍的有效社会保障机制。 最终，当然也是笔者认为可能性较小的愿望，就是取消安排生育社会抚养费的征收，还安排生育以原来面目。 北京市公衡律师事务所专职律师 联系电话：13522671774 email:kuangjd 网站：http:/ 由此也可见，行政征收的权力经过了转授权之后，已完全变成了另一种面目全非的东西，远远超出了作为依据的法律的目
18、的和精神，甚至与之南辕北辙。这让笔者联想到电视节目中常常做的传话嬉戏，即第一个人依据谜底的意思做一个动作，其次个人跟着学，一个个传下去，由最终一个人依据其前面人的动作猜谜底。我们看到往往在第 三、四个人的时候，动作便基本变形，到最终已不知所谓。而我们的立法者，在传到第三个人的时候，也已经变了形，不过与嬉戏不同的是，被转授权的立法者在制定本省详细规定的时候仍完全可以看到原始法律的规定，竟至于还会犯错，这原委是立法者的水平太过低下还是因为用屁股思索的原因，笔者就难以揣测了。 此外，在各地制定的社会抚养费征收标准中，一般是以超生者年收入的数倍来确定数额，而不是根据其他法律普遍规定的以当地平均收入为标
19、准，同时也规定，超生的越多，“收”的越重。这种方式的征收，假如还要说明为是“对社会相应增加社会事业公共投入不足赐予补偿”，实在是太过牵强。对同一个地区来说，多生一个孩子所“增加社会事业公共投入”的量应当是大体一样的，每个地区应当有一个统一的标准，又何以要依据超生者的个人收入状况为标准征收呢?又何以超生第三个孩子的“社会抚养费”加倍于超生其次个孩子的“社会抚养费”?立法者明显不能自圆其说。 综上种种，笔者大胆认为，安排生育抚养费的征收完全没有足够的理由，也不符合法律的规定，是打着行政收费的幌子，行行政惩罚之实。而各种名目的社会抚养费征收，更主要的是地方利益的强大驱动，与安排生育法治化相距甚远。
20、三、社会效果评价 如笔者在“安排生育罚款与人民大会堂收门票”一文中所提到的现象，安排生育“罚款”行至今日，已有如公园门票般功能，成为富有者生孩子的炫耀，不足以促进安排生育观念的转变。从立法者对社会抚养费性质的说明，此一功能则更为明显。既然是对社会公共资源的补偿，富有者更有理由毫无限制地生育，因为这点补偿费对他们而言不过杯水车薪，跟家族的香火和自己财宝的传承比较起来，不超生反而有点说不过去了。而对于并不富有的超生者，在担当了“巨额”社会抚养费之后，本有肯定实力哺育自己的孩子，结果因缴纳“社会抚养费”， 就真的只能将孩子交给社会抚养了。由此所带来的社会问题也反而更多，甚至孩子本身也简单受到别人的卑
21、视，因为，他们是这个社会的“多余者”。笔者以为，同样一笔费用，可能交给孩子的父母比交给政府更能发挥其效率，使孩子得到更好的成长环境。在这里，社会抚养费征收的社会效果，恰恰与其设立时的目的相悖了。 当然，社会抚养费有一个其实是更主要更干脆的功能，那就是通过对超生者的惩戒达到对潜在超生者的威慑，使他们不敢轻易越雷池一步，从而限制超生的数量。而这一功能，恰恰是政府人员现在不愿提及甚至矢口否认的，迫于“法治”的压力而将原来的“罚款”改换成“社会抚养费”更是试图掩盖前述功能的一个明证。 笔者承认，社会抚养费的惩处功能在过去的很多年里的确为我国的人口限制发挥了极大作用，促进了安排生育的实施，但是随着社会的
22、发展，这种功能已经越来越弱化而负面影响却越来越大。 首先，它已经成了一种极不公允的惩处措施。除了前文所分析的违法性之外，这种惩处只能对穷人起作用，而对富有者无效，因此事实上演化成对穷人的惩处; 其次，对于观念上没有变更而有生孩子剧烈愿望的超生者，不管是穷人还是富人，罚款都毫无意义，除了制造另一种“恶”之外，根本达不到防止可能的“恶”产生的目的。 此外，征收社会抚养费的巨额利益诱惑，使各级政府趋之若鹜，因此造成的官民冲突屡有发生，也导致部分政府功能的异化，征收社会抚养费成了政府敛财的好手段和好借口，与安排生育的原有目的南辕北辙。 可见，以征收社会抚养费来推行安排生育，社会效果弊大于利。 揭开NI
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