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1、公共事业管理的责任与伦理第1页，本讲稿共40页第一节 公共事业管理中责任和责任机制 公共事业管理责任是一个历史的发展的范畴，是公共责任在公共事业领域中的具体体现。这一责任在公共事业管理中具有极为重要的作用，并且有相应的公共责任机制。第2页，本讲稿共40页 一、公共事业管理责任的性质和基本内涵 公共事业管理责任的概念：所谓公共事业管理责任，是指公共事业管理主体在管理过程中必须承担和履行的职责。（一）公共事业管理责任的性质 公共事业管理责任是一种公共责任，或者说是公共责任在公共事业管理中的表现，公共性以及以公共性为基础的效率标准是其最基本的特征。第3页，本讲稿共40页（二）公共事业管理责任的基本内
2、涵 由于公共事业管理责任是从行政责任发展而来，而且政府在公共事业管理中具有核心地位，因此我们可以从目前人们对行政责任的基本内涵的认识出发，来分析和认识公共事业管理责任的基本内涵。从将行政责任分为主观责任与客观责任看，公共事业管理责任也可相应地分为主观责任与客观责任公共事业管理的主观责任，是指公共事业管理主体对所从事的公共事业的忠诚、良心及认同公共事业管理的客观责任，是指公共事业管理的法律要求，以及上级交付的客观应尽的义务责任，主要是指负责任和义务。第4页，本讲稿共40页 从以公众对对政府的希望和要求来认识并划分行政责任的观点角度看，在公共事业管理中，公共事业管理主体应该去做并做好一些事情，这就
3、是公共事业管理责任。可以分为：1、回应，即指公共事业管理主体快速了解公众对公共事业产品的需求。2、弹性，即要求公共事业管理主体在制定和执行公共政策的过程中，要充分考虑不同地区、不同社会群体对不同的公共事业产品的不同程度的需要。第5页，本讲稿共40页 3、胜任能力,这要求公共事业管理者必须有进行管理必须具备的能力。4、依据正当的法律程序行为并负责,即在公共事业管理过程中，公共事业管理主体必须是依法进行管理，并对结果负责。5、廉洁，这要求公共事业管理主体在进行公共事业产品生产和提供过程中要坦白公开，不能利用权力谋取不正当利益。第6页，本讲稿共40页二、公共事业管理责任的价值 （一）公共事业管理责任
4、与公共事业 公共事业管理责任正以其公共性和效率性的基本精神，以及分为主观责任和客观责任的具体要求，或者以公众及其要求作为出发点的具体的责任内涵，对公共事业管理主体的管理方式和具体的管理行为提出了明确的要求，从人的行为准则的角度，为保证公共事业管理目标的实现提供了可能和必须的保证。第7页，本讲稿共40页 （二）公共事业管理责任与民主进步和社会发展 公共事业管理作为当代公共管理的一个重要内容，公共事业管理责任正起着制约公共事业管理中权力的过渡扩张，并规范公共事业管理主体的行为，完成公共事业管理目标，从而越促进社会民主发展的重要作用。第8页，本讲稿共40页三、公共事业管理的责任机制 来源途径 内部
5、外部正式的行政控制 立法 法院非正式的职业规范主要管理者公共利益道德利益集团公民参与大众传媒图9-1 公共事业管理的责任机制度第9页，本讲稿共40页第二节 公共事业管理责任控制机制 公共事业管理责任控制机制，实际上就是来自于公共事业管理主体之外（机构或管理主体个人），对公共事业管理主体履行其责任的监督和制约。这些监督和制约机制有些是针对整个公共事业管理主体系统的，而有些则是主要针对政府组织或非政府组织的。第10页，本讲稿共40页 一、公共事业管理责任的行政控制机制 公共事业管理责任的行政控制机制，是指运用一定的行政手段或通过一定的行政层级，对公共事业管理主体履行责任进行的监督和控制。这一机制主
6、要包括以下：(一)公共组织自身的责任机制 一是高度的专业化分工。即组织强调横向的区域分工和单位分割。二是明确的权责分配。即组织中的每个层级和单位都有确定而清楚的权力和责任，从而各执其掌，各负其责。第11页，本讲稿共40页三是完备的规则和程序。即每个组织都建立或致力于建立完善的组织规章和内部管理措施，以规范组织成员的行为。四是层级节制。即在组织中，依地位高低规定人员的命令服从关系。五是重视文件的处理和保存。即组织的一切活动，要尽可能有文字记录，有与层级节制相配合的健全的文件处理制度。第12页，本讲稿共40页 （二）行政监督检查 就公共事业管理来看，政府组织体系内部、具有上下级关系的非政府组织体系
7、内部，以及政府对非政府组织等，都具有这种凭借行政监督权对其从事公共事业产品生产和提供进行指挥或指导、检查的关系。这主要表现在下述两个方面：第一、对具有隶属关系的组织行使行政监督权。在这种关系下，如在政府组织体系内部，上级机关为使下级机关有所作为或不作为，可以采取指挥、指示、认可、备案、审核、争议解决、行政立法与解释等方式，对其从事公共事业产品生产和提供的活动进行控制，以使其履行其公共事业管理的责任。第13页，本讲稿共40页第二、对具有无直接隶属关系的组织行使行政监督权。在公共事业管理范围内，这主要表现为政府对非政府组织从事公共事业产品生产和提供的活动进行必要的监督。通常的方式主要有指导、认可、
8、视察、撤销、争议解决等。第14页，本讲稿共40页 （三）行政监察 1、行政监察的概念：所谓行政监察，是指为了保证行政责任的实现，在行政机关内部设立专门监察机关，对行政机关以及公务员的行政行为进行的监督。就公共事业管理责任控制机制来说，行政监察的对象主要是政府对公共事业管理责任的履行。第15页，本讲稿共40页2、行政监察的基本特点：一是隶属于政府但有相对独立的地位，不受任何机关的限制；二是有独立的监督权限，包括检查权、调查权、纠正权、弹劾权甚至逮捕权；三是均有行政监察的立法，对行政监察作出明确的规定；四是监察工作的重点是反腐倡廉，维护政府的责任。第16页，本讲稿共40页 （四）审计 1、审计的含
9、义：审计是由专职机关通过对公共组织各机关一切财务事项的记录、报告与验证，以鉴定其收支事项的正确程度以及财务行为是否忠诚，并考核其绩效的专门工作。2、审计在公共事业管理中作用审计作为财务控制的手段，其基本作用就是确保有关资金用于公共事业产品的生产和提供，以发现不法行为。不仅如此，审计还是公共事业管理者在履行责任过程中，提供信息，发现财务制度的问题以改进管理，提高效率。第17页，本讲稿共40页 （五）行政复议 1、何为行政复议？行政复议是指公民、法人或其他组织认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关提出申请，接受申请的复议机关对原具体行政行为的合法性与适当性进行审查，并作出相应决定
10、的具体行政行为或活动。第18页，本讲稿共40页 2、行政复议在公共事业管理中作用在公共事业管理责任机制中，行政复议作一种控制手段，其对象主要是政府机构或行政机关，也包括一些被赋予一定行政执法权的准行政组织，如我国的某些事业单位和社团。在政府公共管理中，公共事业产品是涉及公众基本生活质量的最主要的内容，因此，根据上述行政复议在行政责任中的优点，行政复议制度在维护公共事业管理责任中具有重要的作用，它既可以纠正违法，又可以给公民权益以救济。第19页，本讲稿共40页二、公共事业管理责任的立法控制机制公共事业管理立法控制机制涵义？所谓公共事业管理责任的立法控制机制，是指立法机构对有关公共事业产品生产和提
11、供的相关法律的制定，和立法机关对政府管理公共事业责任的确定和监督。（一）立法机构对公共事业产品生产和提供责任法律的确立 （二）立法机构对行政机构公共事业管理责任的控制 第20页，本讲稿共40页目前在我国，国家权力机关对行政机关及公务人员的监督最重要的是法制监督，也就是对政府及其工作人员的一切行为是否依法进行的监督。这一监督的基本内容主要是政府行为的合法性、合理性和政府工作人员是否遵守法律、廉洁奉公。第21页，本讲稿共40页三、公共事业管理责任的司法控制机制 公共事业管理责任的司法控制机制，就是通过司法的介入，对公共事业管理主体履行责任进行必要的监督和控制。公共事业管理责任的司法控制的对象既包括
12、政府组织，也包括非政府组织，但更主要的是集中在政府组织方面。第22页，本讲稿共40页 司法机关对政府的公共事业管理的责任控制机制，主要有行政诉讼和行政赔偿。（一）政府的行政诉讼责任 政府的行政诉讼作为一种政府的责任制度，是18至19世纪首先由西方国家在商品经济关系及近代民主政治思想的基础上建立的。社会主义国家依据社会主义民主政治制度的要求，本着责任政府的原则，也建立了政府的诉讼责任制度。第23页，本讲稿共40页 （二）政府的行政赔偿责任 政府的行政赔偿，也称为行政侵权赔偿，是指行政主体及其工作人员在行政管理过程中，违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益并造成损害，由国家给予赔偿。行政
13、赔偿属于国家赔偿，而且是国家赔偿中所占比重最大的部分。对政府而言，就是政府必须承担由于违法行使职权对公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的赔偿责任，也是责任政府的一个重要内容。第24页，本讲稿共40页四、公共事业管理责任的公民参与控制机制 就公共事业产品的生产和提供而言，公民参与是公共事业主体履行责任的极有效的控制机制。(一)公共事业管理中公民参与控制机制的作用与条件 1、公民参与公共事业管理过程，具有其特定的作用，对政府履行好公共事业管理责任有直接的促进。这些作用是：A、公众的参与可以提高政府的代表能力和回应能力。第25页，本讲稿共40页 B、可以使公共事业管理者清楚公众对公共事业管理机构
14、绩效评估的意见。C、同时，可以向公民提供有关公共事业产品生产和提供的信息，有助于公民对政府以什么方式生产和提供公共事业产品、提供多少公共事业产品作出必要的判断。D、参与的直接结果之一是促进公共事业管理机构服务效率的提高，从而反过来增强公众对公共事业管理机构的信心，进而增强对公共政策合法性的认同和支持。第26页，本讲稿共40页 2、要保证公众对公共事业管理的参与，必须具有以下的基本条件:一是要有必须的制度设计。二是要有相应的公共管理文化。三是公众必须的参与能力和信息。第27页，本讲稿共40页（二）公民参与公共事业管理的基本方式 第一、公开听证。第二、民意调查。第三、咨询委员会。第四、利益群体。第
15、28页，本讲稿共40页第三节 公共事业管理伦理公共事业管理责任机制的另一个构成，是公共管理主体系统内部的针对公共事业管理主体的伦理规范要求，是公共事业管理的职业伦理。公共事业管理伦理由于其管理主体系统组成，来源于政府组织伦理和非政府组织伦理，是公共管理伦理在公共事业管理中的具体表现。公共事业管理伦理对公共事业管理责任的履行具有十分重要的价值，必须加强建设。第29页，本讲稿共40页 一、公共事业管理伦理的构成 公共事业管理伦理，是公共事业管理主体作为特定的社会化角色在进行公共事业管理活动中的道德行为规范和准则。公共事业管理伦理在相当程度上源于政府组织伦理和非政府组织伦理，并具有特定的内容构成。第
16、30页，本讲稿共40页1、政府组织伦理与非政府组织伦理 第一、政府组织伦理1政府组织伦理通常也称为行政伦理，是行政管理领域中的角色伦理。政府组织伦理或者以政府组织系统为主体，或者以政府组织为主体，是针对政府组织行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范，是以“责、权、利”的统一为基础，以协调个人、组织与社会的关系为核心的政府组织行为准则和规范系统。第31页，本讲稿共40页 第二、非政府组织伦理非政府组织伦理是指非政府组织在从事其组织活动，即公共事务或与维护和增进社会公共利益有关的活动时，所应遵守的伦理原则和伦理规范。第32页，本讲稿共40页它们与个人伦理的区别：一是主体不同。政府组织伦理和非政
17、府组织伦理的主体，都是组织系统和组织管理者，而个人伦理的主体则为个人。二是影响不同。个人伦理是一个人和社会以及社会中其他的人发生关系，其行为影响的只是少数人和有限的区域；而政府组织伦理和非政府组织伦理则与所有人或社会的所有成员发生关系。第33页，本讲稿共40页 三是约束方式、依靠力量不同。个人伦理主要是通过良知和舆论起内在的约束作用；而政府组织伦理和非政府组织伦理除了舆论和内心信念起作用外，还要靠制度的外在约束作用。四是评价标准不同。政府组织伦理和非政府组织伦理与个人伦理处在不同的领域，对政府组织伦理和非政府组织伦理的评价，根本上是看它是否维护和增进社会公共利益。个人伦理的评价主要是看对个体的
18、利益是否有利，而不以对公众和社会是否有利作为自己的行为标准。第34页，本讲稿共40页 2、公共事业管理伦理的内容构成 第一、公共事业管理伦理意识 公共事业管理伦理意识包含伦理准则意识、伦理责任意识和伦理目标意识。第二、公共事业管理实践伦理公共事业管理的实践伦理，是通过政策或制度表现出来的对社会公众的行为规范或要求。第35页，本讲稿共40页 3、公共事业管理角色伦理 公共事业管理者既要具备社会成员的一般伦理，又要具备作为公共事业管理者角色的伦理。角色伦理是管理者在角色担任中应有的行为准则和伦理规范。角色伦理是相对于社会群体的关系而言的，根本上是管理者的责任与义务。实现公共事业管理角色伦理，必须具
19、备两方面的基础，一是指导角色行为的行政良心；二是实现角色功能的能力。第36页，本讲稿共40页 二、公共事业管理伦理的具体内涵 第一、维护和增进公共利益 第二、以公众为本提供服务 第三、严格遵守和执行法律 第四、勇于承担公共责任 第五、高尚的敬业精神 第37页，本讲稿共40页三、公共事业管理伦理的价值和建设 作为一种行为规范和准则，公共事业管理伦理在公共事业管理责任机制中具有不可替代的地位。因此，加强公共事业管理伦理的建设，是提高公共事业管理效能，达成公共事业管理目标必须重要工作。（一）公共事业管理伦理的价值（二）公共事业管理伦理的建设 第38页，本讲稿共40页就公共事业管理者个体而言，这一职业
20、伦理的建设的目标就是自律，而其途径则是道德建设驱动自律和制度建设推动自律。第一、建立完善的法律框架。法律体系对公共事业管理伦理的形成和实施取着控制的作用。第二、公共事业管理的责任履行机制。即政府有关部门依据相关法律，所制定的一整套有关公共事业管理的政策和程序，即负责的机制。第39页，本讲稿共40页第三、行为守则。即根据公共事业管理伦理精神、价值取向和基本的规范和要求，对公共事业管理人员日常管理行为所做出的具体的、具有一定可操作性的规定。第四、公民参与。公民参与对公共事业管理具有多种作用，从公共事业管理伦理的角度看，制度化的公民参与，对公共事业管理人员违反其职业伦理，违法的、腐败的和不道德的行为具有十分明显的监督作用，因而对促进公共事业管理人员公共事业管理伦理走向自律也具有积极的作用。第40页，本讲稿共40页