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1、第三章第三章 公共支出总论公共支出总论 通过本章的学习，了解公共支出的范围及其界定原则、规模；理解公共支出的一般构成；掌握公共支出的分类和结构；熟悉共支出增长的若干理论和影响公共支出规模的因素、公共支出管理制度和公共支出绩效评价。近年来，中国经济发展中出现了比较明显的“国进民退”现象：一是国有企业在资源性领域中的垄断程度越来越高；二是国有企业在上游产业形成了寡头垄断的地位；三是一些行业和领域的准入政策门槛过高，民营经济发展中出现了明显的“天花板”想象。通过本章的学习，请思考：市场经济条件下如何科学的界定政府和市场的活动边界？如何把握政府公共支出的范围和政府调控的力度？如何提高公共财政支出的绩效
2、？第一节第一节第一节第一节 公共支出的范围公共支出的范围公共支出的范围公共支出的范围 第二节第二节第二节第二节 公共支出的规模公共支出的规模公共支出的规模公共支出的规模 第三节第三节第三节第三节 公共支出的结构公共支出的结构公共支出的结构公共支出的结构 第四节第四节第四节第四节 公共支出管理制度公共支出管理制度公共支出管理制度公共支出管理制度 第五节第五节第五节第五节 公共支出绩效评价公共支出绩效评价公共支出绩效评价公共支出绩效评价第一节第一节 公共支出的范围公共支出的范围一、界定公共支出范围的原则 （一）私人部门办不到的事情 1.公共物品。2.市场不完全。3.经济稳定。4.社会公平。（二）私
3、人部门不愿办的事情市场经济体制下，私人部门不愿办的事情包括：1.“公地的悲剧”，即追求自身利益最大化的个人，不愿意有效保护自然资源或公共所有的物品，导致公共资源质量下降，因而保护自然资源和公共物品是公共部门的职责。2.风险和不确定性。（三）私人部门办不好的事情（三）私人部门办不好的事情（三）私人部门办不好的事情（三）私人部门办不好的事情 1.外部不经济。个人或厂商的经济行为使其他市场主体的利益受损，因其成本不能全部内在化，按私人边际收益等于边际成本原则，外部经济活动就会供给过多，使资源配置偏离帕累托效率。比如，各种可导致河流、大气和噪声污染的经营活动。2.垄断或规模报酬递增。竞争市场的效率分析
4、是基于规模报酬固定和递减阶段下的生产行为，若向额外的使用者提供商品和劳务的单位成本随产出增加而降低即规模报酬递增，就会产生垄断导致市场结构的非竞争性，垄断者可以通过限制产出和提高价格来增加利润，影响社会福利的最大化。（四）相对和发展的原则（四）相对和发展的原则（四）相对和发展的原则（四）相对和发展的原则 市场失灵和政府职能的具体内容不是绝对的。比如技术的进步和创新，可以导致原先的公共物品丧失非排他性特征，使其外部成本内在化。也可能创造出新的公共物品和外部经济，使某些社会服务的竞争性得到加强。二、科学界定政府公共支出范围二、科学界定政府公共支出范围二、科学界定政府公共支出范围二、科学界定政府公共
5、支出范围（一）政权建设领域。（二）公益性事业发展领域。（三）再分配性转移支付领域。（三）再分配性转移支付领域。（三）再分配性转移支付领域。（三）再分配性转移支付领域。（四）公共投资支出领域。（四）公共投资支出领域。（四）公共投资支出领域。（四）公共投资支出领域。2011年3月，中共中央、国务院印发的关于分类推进事业单位改革的指导意见（中发20115号）提出，要发挥政府主导作用，引导社会力量广泛参与，引入市场竞争机制，形成提供主体多元化、提供方式多样化的公益服务新格局。继续加大财政投入力度，主要包括：一是合理确定政府供给范围，强化政府责任，明确财政公益服务保障任务。二是根据社会公益事业发展规律和
6、公共服务的不同特点，立足我国的基本国情，重点加大对“三农”、教育、科技、医疗卫生、公共文化等社会事业方面的投入力度。三是按照逐步实现基本公共服务均等化的目标任务，完善财力与事权相匹配的财政体制，对基本公共服务范畴的公益事业优先保障，并向欠发达和少数民族地区倾斜，加快发展农村和落后地区公益事业。第二节第二节 公共支出的规模公共支出的规模一、公共支出规模的衡量（一）公共支出规模的含义 公共支出规模，是指在一定时期（预算年度）内，政府通过财政渠道安排和使用的财政资金的绝对量和相对量，是根据一定时期国民经济发展状况和政府职能实现的要求等因素测算和完成的政府集中性支出在总量上的反映。从概念上讲，财政支出
7、规模有预算支出规模和决算支出规模两种形式。1.1.1.1.预算支出规模是指在编制年度预算时根据支出预算支出规模是指在编制年度预算时根据支出预算支出规模是指在编制年度预算时根据支出预算支出规模是指在编制年度预算时根据支出的预算要素测算出的年度支出数；的预算要素测算出的年度支出数；的预算要素测算出的年度支出数；的预算要素测算出的年度支出数；2.2.2.2.决算支出规模是指预算年度内政府财政实决算支出规模是指预算年度内政府财政实决算支出规模是指预算年度内政府财政实决算支出规模是指预算年度内政府财政实际完成的支出总量。预算支出与决算支出并不完全相际完成的支出总量。预算支出与决算支出并不完全相际完成的支
8、出总量。预算支出与决算支出并不完全相际完成的支出总量。预算支出与决算支出并不完全相等。等。等。等。总结：财政支出规模反映了政府对国民（内）总结：财政支出规模反映了政府对国民（内）总结：财政支出规模反映了政府对国民（内）总结：财政支出规模反映了政府对国民（内）生产总值的实际占有规模和程度，体现了国家的职能生产总值的实际占有规模和程度，体现了国家的职能生产总值的实际占有规模和程度，体现了国家的职能生产总值的实际占有规模和程度，体现了国家的职能和政府的活动范围，是研究和确定财政分配规模的重和政府的活动范围，是研究和确定财政分配规模的重和政府的活动范围，是研究和确定财政分配规模的重和政府的活动范围，是
9、研究和确定财政分配规模的重要指标。要指标。要指标。要指标。（二）公共支出规模的衡量指标（二）公共支出规模的衡量指标（二）公共支出规模的衡量指标（二）公共支出规模的衡量指标实践中，各国主要采用财政支出占GDP（或GNP）的比重以及财政支出边际系数和财政支出弹性系数等指标来衡量财政支出规模及其变化情况。财政支出的边际系数，即国民（内）生产总值的增加额中用于财政支出部分所占份额的大小。用公式表示为：财政支出边际系数=年度财政支出增加额年度国民（内）生产总值增加额100%财政支出的弹性系数，是指由国民（内）生产总值的增长所引起的财政支出增长幅度的大小，亦即财政支出增长对国民（内）生产总值的敏感程度。用
10、公式表示为：财政支出弹性系数=年度财政支出增长率年度国民（内）生产总值增长率100%二、公共支出规模增长的若干理论二、公共支出规模增长的若干理论二、公共支出规模增长的若干理论二、公共支出规模增长的若干理论 对于公共支出规模不断增长的趋势，其中有代表性的理论主要包括以下几种：（一）政府活动扩张论 （二）梯度渐进增长论 （三）经济发展阶段论 （四）非均衡增长理论 （五）官僚行为增长理论三、影响公共支出规模的因素三、影响公共支出规模的因素三、影响公共支出规模的因素三、影响公共支出规模的因素 （一）经济性因素 1.经济发展要求 2.经济发展水平 3.经济体制及分配体制的选择 4.政府的经济干预政策 5
11、.价格水平 6.财政收入规模 （二）政治性因素 1.政府的职能范围 2.国际环境 3.政体结构的行政效率 （三）社会性因素第三节第三节 公共支出的结构公共支出的结构一、公共支出结构的含义 公共支出结构是指在一定的经济体制和财政体制下，财政资金用于行政各部门、国民经济和社会生活各方面的数量、比例及其相互关系。它是按照不同的要求和分类标准对财政支出进行科学的归纳、综合所形成的财政支出类别构成及其比例关系。（一）从财政分配自身角度分析 （二）从宏观经济运行角度分析 总结：公共支出结构建立在一定的公共支出分类之上，只有在一定的支出分类基础上，才能对因此而形成的各项支出数额及其所形成的关系做出分析研究。
12、财政支出结构的实质是各类财政支出的分类组合与配置比例。研究目的不同，分类组合的标准就不同，财政支出的结构也就不同。二、公共支出结构的制约因素二、公共支出结构的制约因素二、公共支出结构的制约因素二、公共支出结构的制约因素 一定时期的财政支出结构，并非任意形成和主观臆定的，而是受政治、经济等多种因素制约的。影响财政支出结构的因素主要有以下几个方面。(一)国家的职能及政府活动范围 (二)政府的工作重心及发展目标 (三)经济体制及资源配置的方式三、公共支出结构分类三、公共支出结构分类三、公共支出结构分类三、公共支出结构分类 （一）按功能分类 修订后的2011年政府收支分类科目支出功能分类类级科目包括：
13、一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保险基金支出、医疗卫生、农林水事务、交通运输、资源勘探电力信息等事务、商业服务业等事务、金融监管等事务支出、地震灾后恢复重建支出、住房保障支出、国债还本付息支出、其他支出和转移性支出等26类。（二）按经济分类（二）按经济分类（二）按经济分类（二）按经济分类 2011年政府收支分类科目支出经济分类类级科目包括：工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、对企事业单位的补贴、转移性支出、赠与、债务利息支出、债务还本支出、基本建设支出、其他资本性支出、贷款转贷及产权参股和其他支出等12类。（三）按性质分类（
14、三）按性质分类（三）按性质分类（三）按性质分类 公共支出按其经济性质可以分为购买支出和转移支出。购买支出是指政府为开展政务活动的需要，按照等价交换原则，从市场上购买商品和劳务而发生的支付活动。转移支出是指政府单方面地、无偿地支付给其他经济主体的财政资金，不相应地取得商品和劳务。按支出的经济性质分类，有助于分析政府公共支出产生的不同的经济影响。一般说来，政府的购买支出主要影响的是社会资源配置。一方面，政府购买的商品和劳务的种类不同，生产的公共物品也就不同，从而对资源配置的结构产生的影响不同。另一方面，由于政府购买支出直接成为一种有效需求，其支出的大小必然影响经济总供给和总需求的平衡状况。转移支出
15、对社会经济的影响主要体现在收入分配上。由于它是政府的一种无偿性支出，因此，转移支出的规模和对象不同，所形成的收入分配格局也就不同。具体说来，这种经济效应体现在两个方面，即收入效应和替代效应。转移支出所产生的收入效应和替代效应与税收的收入效应和替代效应的作用方向正好相反。（四）按用途分类（四）按用途分类（四）按用途分类（四）按用途分类 按支出的具体用途分类，也称预算分类。现代财政收支实行预算管理，各国由于情况不同，预算编制的方法有一些差异，但总体上说，预算分类大同小异。按这种分类方法，公共支出一般包括国防支出、行政管理支出、科学支出、教育支出、文化支出、卫生支出、社会保障支出、经济建设支出、债务
16、支出等。意义：采用这种分类方法，其主要目的是便于对财政资金进行预算管理。由于这种分类使财政资金使用方向一目了然，一方面，它有利于政府部门依据国家在不同时期的方针政策编制预算，合理安排公共支出结构，以及进行支出的具体核算；另一方面，它也有利于立法机关和社会公众对政府支出进行监督。四、调整和优化我国公共支出结构四、调整和优化我国公共支出结构四、调整和优化我国公共支出结构四、调整和优化我国公共支出结构（一）大力支持社会公共基础设施建设（二）进一步强化农业的基础地位（三）加大对公益性社会事业发展的支持力度 （四）落实科学发展观，进一步优化公共支出结构 1.加强公共卫生体系建设，支持医疗卫生体制改革。2
17、.支持社会保障体系建设，促进就业和再就业 3.认真实施科教兴国战略，支持教育、科技、文化事业发展。同时，要支持计划生育的基本国策。实现人口、资源、环境的协调发展。4.解决好困难群众的生产生活问题，提高中低收入者的收入水平。5.把解决“三农”问题放在突出位置予以支持。6.积极运用财政政策，促进区域协调发展，推动东西互动、东西双赢。第四节第四节第四节第四节 公共支出管理制度公共支出管理制度公共支出管理制度公共支出管理制度 一、部门预算 （一）部门预算的含义 部门预算是由政府各部门编制，并经财政部门审核后，由同级人民代表大会审议通过，反映部门所有收入和支出的预算制度。在编制形式上，实行一个部门一本预
18、算；在编制内容上，实行综合预算，即将部门和单位的预算内外资金及其他资金均统一编入部门预算中；在编制方法上，实行零基预算，即取消基数法，根据部门和单位的职责、任务和目标，以及下一年度政府的施政计划，结合财力可能，分别轻重缓急，重新测算安排本部门和单位的预算。（二）我国部门预算存在的问题（二）我国部门预算存在的问题（二）我国部门预算存在的问题（二）我国部门预算存在的问题 我国部门预算改革虽然取得了很大成绩，但还有许多亟待解决的问题，这些问题很多是与忽视了预算的基本特征相关的。主要体现在：1.部门预算编制与政府工作计划在时间上的不同步，制约着部门预算推进的进程。2.预算编制内容不够全面。3.编制政策
19、、资料依据掌握不全。不准。4.事业单位机构改革滞后，致使财政供养人员增长过快的问题仍未得到有效控制。5.科学的定额标准体系尚未建立。6.人大对预算的监督流于形式。7.没有建立对部门预算编制质量和项目绩效的考核机制。（三）部门预算制度的完善（三）部门预算制度的完善（三）部门预算制度的完善（三）部门预算制度的完善1.进一步规范预算编制程序2.始终坚持公开、公平、公正的原则3.建立健全有效的财政监督机制4.建立健全绩效控制机制5.增强部门预算的透明度6.积极实践参与式预算二、政府采购制度二、政府采购制度二、政府采购制度二、政府采购制度 （一）政府采购的作用和特点（一）政府采购的作用和特点（一）政府采
20、购的作用和特点（一）政府采购的作用和特点 政府采购与一般的采购行为相比，具有以下特点：1.采购活动的政策性。2.采购对象的广泛性。3.资金来源的公共性。4.采购活动的公开性。5.采购活动的社会责任性。（二）政府采购制度的内容（二）政府采购制度的内容 完善的政府采购制度一般包括以下内容：（1）完备的法律制度。（2）明确的目标和原则。（3）专业化的政府采购机构和采购队伍。（4）完善有效的救济程序。（5）科学规范的采购程序。（6）有效的采购管理体制。（7）对本国市场的保护条款等。(三三三三)政府采购制度存在的问题政府采购制度存在的问题政府采购制度存在的问题政府采购制度存在的问题1.总体规模、结构需进
21、一步提高完善2.法律制度体系有待完善3.集中采购机构设置有待规范4.监督体制有待加强（四）政府采购制度的完善（四）政府采购制度的完善（四）政府采购制度的完善（四）政府采购制度的完善 1.明确政府采购制度的目标和原则。2.完善立法，建立有效的异议、申诉和救济制度，健全政府采购管理模式。3.改进现行的行政、事业单位的财务管理体系和具体操作方法。三、国库集中支付制度三、国库集中支付制度三、国库集中支付制度三、国库集中支付制度 （一）国库集中支付制度的含义 我国实施了以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。推行国库集中支付制度的核心就是将现行的国库分散支付制度改为
22、国库集中支付制度，实行国库单一账户，取消各预算单位在银行多头开立的账户，即实行“零户统管”，只有财政代表国库的账户与单位对口。国库集中收付制度分为集中收入和集中支付：集中收入就是单位的预算内收入直达国库，预算外收入直达财政专户；集中支付就是单位需要的钱由国库直接拨付，人员经费（工资费用）委托银行支付，所需的设备、办公用品及服务，由政府集中采购进行分配。集中收入是统一预算编制的要求，集中支付是严格预算执行的要求。意义：推行国库集中收付制度是我国预算管理制度的一次深刻变革，这项改革有利于实现对财政资金流向、流量的全面监控，进一步规范财政支出管理，强化预算约束，切实提高财政的宏观调控能力，对从制度上
23、规范政府收支行为，硬化预算约束，加强公共支出管理，防止滋生腐败，加强廉政建设，降低财政运行成本，提高财政资金使用效益，从源头上防范腐败，具有深远的意义。（二）国库集中支付制度存在的问题（二）国库集中支付制度存在的问题（二）国库集中支付制度存在的问题（二）国库集中支付制度存在的问题 国库集中收付制度改革涉及各预算单位、财政部门及商业银行的利益，这就不可避免地出现了深层次改革的复杂性与系统性，其存在的问题也日益显现出来，主要表现在：1.思想认识不够到位，各方面的阻力较大 2.配套法规跟不上 3.国库单一账户体系建设不够规范，信息系统建设不够健全 4.支付资金过程中存在的风险 （1）财政直接支付存在
24、的资金风险。（2）财政授权支付存在的资金风险。（3）预算单位零余额账户支付存在的资金风险。（三）国库集中支付制度的完善（三）国库集中支付制度的完善（三）国库集中支付制度的完善（三）国库集中支付制度的完善 1.全面深化国库集中支付改革，进一步扩大改革级次和范围，实现所有中央预算单位和所有一般预算、政府性基金和国有资本经营预算资金实行国库集中支付。2.健全和完善国库单一账户体系，逐步将中央预算单位实有资金银行账户纳入国库单一账户体系并实施动态管理。3.深化公务卡改革，将改革推进到所有三级和具备条件的三级以下预算单位，扩大结算范围，切实减少公务支出的现金使用。4.加强用款计划管理，不断提高用款计划的
25、科学性和准确性；推进财政授权支付网上银行试点工作。5.认真做好预算执行细化管理后国库集中支付年终结余资金的申报核定工作。6.进一步加强预算单位银行账户、往来资金、会计核算和资金安全等财务管理工作；7.完善各单位预算执行管理制度和预算支出责任制度，切实提高预算执行的均衡性和效率，并严格按照国库集中支付制度规定支付资金。第五节第五节 公共支出绩效评价公共支出绩效评价一、预算绩效管理一、预算绩效管理一、预算绩效管理一、预算绩效管理 （一）预算绩效管理的含义 预算绩效管理是指在预算管理中融入绩效理念，将绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价及结果应用纳入预算编制、执行、监督全过程，以提高预算的经济、社会效益
26、为目的的管理活动。（二）加强财政预算绩效管理的二）加强财政预算绩效管理的二）加强财政预算绩效管理的二）加强财政预算绩效管理的意义意义意义意义 有利于提升预算管理水平、增强单位支出责任、提高公共服务质量、优化公共资源配置、节约公共支出成本。这是深入贯彻落实科学发展观的必然要求，是深化行政体制改革的重要举措，也是财政科学化、精细化管理的重要内容，对于加快经济发展方式的转变和和谐社会的构建，促进高效、责任、透明政府的建设具有重大的政治、经济和社会意义。（三）推进预算绩效管理的主要内容（三）推进预算绩效管理的主要内容（三）推进预算绩效管理的主要内容（三）推进预算绩效管理的主要内容 预算绩效管理是一个由
27、绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合系统。推进预算绩效管理，要将绩效理念融入预算管理全过程，使之与预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分，逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。1预算编制 以部门职责的科学界定为前提，以绩效目标的合理确定为基础，加强事前绩效评估和严格审核，科学编制部门预算和绩效预算。2预算执行 预算执行就是对绩效目标的实现情况进行跟踪管理，即以绩效为导向，强化支出责任。当预算执行绩效与绩效目标发生偏离时，主管部门及时向财政部门报告
28、，并采取矫正措施。3预算绩效审计与绩效监督 将绩效理念贯穿于审计、财政监督工作的始终，探索实现绩效审计和绩效审计的有效途径和方法，客观反映财政支出绩效和预算绩效管理存在的问题，督促部门整改。4加强预算绩效管理的保障体系 （1）建立组织保障体系。（2）建立制度保障体系。（3）建立技术保障体系。二、绩效评价二、绩效评价 财政支出绩效是指政府各级财政部门在提供公共产品和公共服务的过程中，履行自身职责的行为及其产出结果和社会经济影响。既包括财政提供公共产品和公共服务的“产出”绩效，也包括财政在履行职能中的“过程”绩效。（一）绩效评价对象 绩效评价的对象包括纳入政府预算管理的资金和纳入部门预算管理的资金
29、。按照预算级次，可分为本级部门预算管理的资金和上级政府对下级政府的转移支付资金。（二）绩效评价内容 绩效评价的具体内容包括：1目标方面。2投入方面。3产出/结果方面。4效率方面。5管理方面 （三）绩效评价标准 绩效评价标准是指衡量财政支出绩效目标完成程度的尺度。绩效评价标准具体包括：1计划标准。2行业标准。3历史标准。4.其他经财政部门确认的标准。（四）绩效评价方法 1.“3E”评价法。2.标杆管理法。3.平衡记分法。4.成本效益分析法。5.比较法。6.公众评判法 7.成本收益分析法。8.因素分析法。9.最低成本法。（五）绩效评价程序 为了确保绩效评价工作的客观公正，绩效评价作遵守严格、规范的
30、工作程序，一般包括准备、实施、总结的三个阶段：1绩效评价准备阶段 2绩效评价的实施阶段 3绩效评价总结阶段 （六）绩效报告 绩效报告应当包括以下主要内容：1基本概况，包括预算部门职能、事业发展规划、预决算情况、项目立项依据等；2绩效目标及其设立依据和调整情况；3管理措施及组织实施情况；4总结分析绩效目标完成情况；5说明未完成绩效目标及其原因；6下一步改进工作的意见及建议。（七）绩效评价报告财政部门和预算部门开展绩效评价并撰写绩效评价报告，绩效评价报告应当包括以下主要内容：1基本概况；2绩效评价的组织实施情况；3绩效评价指标体系、评价标准和评价方法；4绩效目标的实现程度；5存在问题及原因分析 6评价结论及建议7其他需要说明的问题思考题思考题思考题思考题1、我国公共支出管理制度的内容主要包括哪些？2、影响公共支出规模的因素主要包括哪些？3、为什么政府支出的规模总是呈现不断增长的态势？4、公共支出绩效评估包括哪些流程？