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1、第三章第三章 土地行政理论基础土地行政理论基础2023/2/22023/2/2地者，政之本也地者，政之本也2 2第三章第三章 土地行政理论基础土地行政理论基础第一节土地行政理论基础概述第二节行政管理学理论基础第三节法学理论基础2023/2/22023/2/2地者，政之本也地者，政之本也3 3第一节第一节 土地行政理论基础概述土地行政理论基础概述u1.1 土地行政理论的概念土地行政理论的概念u1.2 土地行政理论的特点土地行政理论的特点u1.3 土地行政理论的作用土地行政理论的作用2023/2/22023/2/2地者，政之本也地者，政之本也4 41.1 土地行政理论的概念土地行政理论的概念土地行
2、政理论：人们在长期的土地行政实践经验的基础上，对土地行政规律的理性认识，是揭示土地行政现象、土地行政过程内在本质联系的一般的公认的普遍规律。2023/2/22023/2/2地者，政之本也地者，政之本也5 51.2土地行政理论的特点土地行政理论的特点基础性：土地行政事务的理论支撑综合性：多学科知识的理论结晶实践性：源自对管理实践的理性认识动态性：随着科学、环境变化而发展2023/2/22023/2/2地者，政之本也地者，政之本也6 61.3土地行政理论的作用土地行政理论的作用有利于树立现代管理思想有助于提高认识问题的能力：确立行政目标；正确处理行政要素关系提高土地行政能力：在复杂的行政环境中实现
3、高效管理来自于实践，又指导实践！2023/2/22023/2/2地者，政之本也地者，政之本也7 72行政管理学理论基础行政管理学理论基础2.1封闭理论2.2能位理论2.3弹性理论2.4权变理论2.5可比理论2.6动力理论2.7优化理论2.8效益理论2023/2/22023/2/2地者，政之本也地者，政之本也8 82.1封闭理论封闭理论封闭理论：系统内的管理过程构成一个连续系统内的管理过程构成一个连续封闭的回路，并形成有效的管理运动，且自如封闭的回路，并形成有效的管理运动，且自如的吸收、加工和做功的完整过程。的吸收、加工和做功的完整过程。指挥多头，执行扯皮，监督监查不力，反馈指挥多头，执行扯皮，
4、监督监查不力，反馈不及时甚至不反馈不及时甚至不反馈2023/2/22023/2/2地者，政之本也地者，政之本也9 92.2 能位理论：根据人的才能把人员放到相应的岗位或职位上机构和人员都有能量问题，能量大即干事的本领大，也就可以分级，建立一定的秩序、规范和标准。能和位三角形的管理结构平等岗位的机会人尽其才，各尽所能岗位能级的动态变化2023/2/22023/2/2地者，政之本也地者，政之本也10102.3 弹性理论弹性理论管理必须保持充分的弹性，以适应客观事物各种可能的变化，才能有效实现动态管理。管理缺口总是存在，要留有余地主要矛盾和细节都要考虑管理的不确定性管理的影响涉及范围大2023/2/
5、22023/2/2地者，政之本也地者，政之本也1111局部弹性：对一系列管理环节中的任一环节都保持可以调节的弹性，特别是在重要的关键环节保持足够的余地。整体弹性：每个层次管理系统的整体弹性，标志着系统的可塑性或适应能力。区分留一手和多一手2.3 弹性理论弹性理论2023/2/22023/2/2地者，政之本也地者，政之本也12122.4 权变理论权变理论在管理实践中要根据组织所处的环境和内部条件的发展变化随机应变，没有什么一成不变的、普适的管理方法成功的管理要根据管理系统所处的内外环境因素，因势利导，随机应变因势利导，随机应变，适时调整管理对策和管理方法。2023/2/22023/2/2地者，政
6、之本也地者，政之本也1313（1）管理要素复杂多变）管理要素复杂多变包括社会环境和客观物质条件、管理主体和管理客体方面的；包括领导者本身素质、个人以及心理状态；所属行政人员的需要、动机、素养、能力以及相互关系；行政客体的特点及现状；领导活动的宏观环境、微观环境等。2023/2/22023/2/2地者，政之本也地者，政之本也1414（2）审时度势，相机权变。）审时度势，相机权变。根据管理的内外环境因素的变化做出相应的根据管理的内外环境因素的变化做出相应的调整。调整。（3）追求实效，实现目标）追求实效，实现目标没有最好，只有最适合没有最好，只有最适合不照抄，不照搬不照抄，不照搬2023/2/220
7、23/2/2地者，政之本也地者，政之本也15152.5 可比性理论可比性理论不同事物间只有量纲相同的因素才可以用来比较。对不同性质和特点的工作要分别确定一组不同指标构成考核因子。土地违法、耕地保护、集约用地和土地利用土地违法、耕地保护、集约用地和土地利用年度计划年度计划2023/2/22023/2/2地者，政之本也地者，政之本也16162.6 动力理论动力理论需要有动力、正确的运用动力，才能使行政管理活动持续而有效的进行。重视物质动力的同时，注意发挥精神动力的作用，行政管理必须强调两者的协调和配合。2023/2/22023/2/2地者，政之本也地者，政之本也17172.7 优化理论优化理论企业
8、最优管理：企业在一定的人力、物力和财力的条件下，如何通过强化管理创造出最大的利润和产值，或怎样以最少的人力、物力和财力实现一定产值、利润的目标。实际中不必过分追求最优，达到满意或次优即可。西蒙2023/2/22023/2/2地者，政之本也地者，政之本也1818行政管理的优化：行政组织机构的设置，领导和行政人员素质构成，行政决策和计划的制定，从行政管理的沟通、协调到方法和手段。优化也是行政管理的基本目标，有局部优化和整体优化，其中人的优化最为重要优化前提是优选，优选为优化创造条件，但要真正实现优化，还需要做许多转化工作。2023/2/22023/2/2地者，政之本也地者，政之本也19192.8
9、效益理论效益理论尽可能少的投入获得尽可能多的产出整体效益与局部效益：局部效益是整体效益的基础，整体效益是局部效益的保证。立足整体效益，调动和提高局部效益。国家和地方，城市和乡村，各个行政单位，国家和地方，城市和乡村，各个行政单位，数量和质量。数量和质量。直接效益与整个社会目标要有机地结合起来长远利益与当前利益二者兼顾。2023/2/22023/2/2地者，政之本也地者，政之本也2020行政管理理论与土地行政行政管理理论与土地行政封闭理论要求土地行政具有系统和全局的观点，从行政决策、行政执行、行政检查到行政监督是一个完整的体系。弹性理论和权变理论要求土地行政必须因地制宜，与时俱进。能级理论主要为
10、土地人事行政服务。优化理论和效益理论则服务于土地行政的目标。2023/2/22023/2/2地者，政之本也地者，政之本也2121第三节第三节 法学理论法学理论民主与法制的关系：民主是法制基础，法制民主是法制基础，法制是民主的保障是民主的保障依法行政五大准则设权应法定设权应法定有权必有责有权必有责用权受监督用权受监督违法受追究违法受追究侵权应赔偿侵权应赔偿2023/2/22023/2/2地者，政之本也地者，政之本也22223.1 行政法学行政法学保权说：行政是一种管理，其目的和作用是保障国家行政权的顺利行使控权说：行政本质上是一种控制，其目的和任务是控制和约束政府权力，并对人民受到政府权力侵害之
11、合法权益给与救济折中说：行政既不该是控权，也不应是管理，而应当是一种平衡，即行政对政府权力既要保障维护，也要约束监督。2023/2/22023/2/2地者，政之本也地者，政之本也23233.1.1 保权说保权说行政是在各行政管理领域内规范被管理者的行为，行政是在各行政管理领域内规范被管理者的行为，用以保障国家行政权的顺利行使，是维护国家行用以保障国家行政权的顺利行使，是维护国家行政管理的一个法律部门。政管理的一个法律部门。即行政法是一种管理法，是国家实施行政管理的即行政法是一种管理法，是国家实施行政管理的手段和工具。如，社会主义行政法的作用在本质手段和工具。如，社会主义行政法的作用在本质上是积
12、极的建设性的，它被视作提高政府工作效上是积极的建设性的，它被视作提高政府工作效率，保障和促进社会主义建设的工具。其出发点率，保障和促进社会主义建设的工具。其出发点和归宿是国家运用法律对社会实施管理。和归宿是国家运用法律对社会实施管理。2023/2/22023/2/2地者，政之本也地者，政之本也2424保全说中行政法的组成保全说中行政法的组成行政组织法：国家运用法律手段对国家行政组织的管理。行政管理法：行政组织运用法律手段对社会的管理。要注意的是行政法定义中没有监督行政和行政救济的内容。2023/2/22023/2/2地者，政之本也地者，政之本也2525理论来源理论来源政府性质的政治学理论：社会
13、主义国家中，政府具有人民性，是人民的政府，其唯一的宗旨是执行人民的意志，维护和促进人民的利益，为人民服务。只要保障政府权力顺利行使，人民利益就能得到实现。理论上不承认人民政府有偏离人民意志和利益的可能性。2023/2/22023/2/2地者，政之本也地者，政之本也2626关于国家性质和法律本质理论关于国家性质和法律本质理论国家是一个阶级压迫另一个阶级的工具，法律则是统治阶级意志的体现，它服务于统治阶级的利益。行政法是统治阶级实施国家管理的工具和手段，使保护行政权的工具。2023/2/22023/2/2地者，政之本也地者，政之本也2727苏联行政法观念苏联行政法观念行政法就是一种管理法，确切一点
14、说就是国家管理法。用现代民主和法治的政治思想来衡量，保权说的缺陷是很明显的。最令人担忧的是，许多公务员把行政法视为自己行使权力的法律手段，而不是约束自己行为的一项制度。2023/2/22023/2/2地者，政之本也地者，政之本也28283.1.2 控权说控权说出发点：主张行政法是控制、约束政府权力，规定向合法权益受到政府权力侵害之公民和组织给与救济的法。调整对象：控权法主张应以国家行政主体的活动为调整中心，规定国家行政主体的权利、义务和责任以及国家行政主体行使权利、履行义务与追究其责任的方式、方法和途径。2023/2/22023/2/2地者，政之本也地者，政之本也2929在行政法和行政权关系上
15、在行政法和行政权关系上民主意识的兴起，民主政治的实现就产生了以制约行政权为使命的行政法。认为法治核心内容就是要用法来约束国家权力，规范政府行为，将政府活动纳入到依法行政的轨道。2023/2/22023/2/2地者，政之本也地者，政之本也3030争议争议完全否认：认为其不符合中国国情，我们的政府完全否认：认为其不符合中国国情，我们的政府是执行人民意志的，它在根本上与人民的利益一是执行人民意志的，它在根本上与人民的利益一致，人民不可能也不需要控制自己的权利。致，人民不可能也不需要控制自己的权利。借鉴说：认为社会主义的行政法是全面的行政法，借鉴说：认为社会主义的行政法是全面的行政法，是多功能的行政法
16、。行政权力的运用本身需要有是多功能的行政法。行政权力的运用本身需要有主动性、创造性。也就是批评控权说忽略了行政主动性、创造性。也就是批评控权说忽略了行政法保障政权的一面，片面强调控权会扼杀行政活法保障政权的一面，片面强调控权会扼杀行政活力。力。2023/2/22023/2/2地者，政之本也地者，政之本也31313.1.3 折中说折中说控权和保权的双重作用行政诉讼法：为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法。2023/2/22023/2/2地者，政之本也地者，政之本也3232为人民服务基础为人民服务基础行政法是行政
17、机关执行人民意志和为人民服务的主要工具之一。为人民服务是社会主义行政法的出发点和落脚点。保权的色彩较浓，控权的成分较少。太空泛，行政法应有更适合的理论基础2023/2/22023/2/2地者，政之本也地者，政之本也3333政府由人民产生，政府由人民控制，政府为人民服务，政府对人民负责，政府与公民的关系平等化。强调控权的成分多于为人民服务的观点。杨海坤，山东大学2023/2/22023/2/2地者，政之本也地者，政之本也3434平衡论平衡论行政法的全部发展过程就是行政机关与相对一方的权利义务从不平衡到平衡的过程。行政机关与相对一方的权利义务关系中，权力与义务在总体上应该平衡。即包括相对平衡，也包
18、括自我平衡。罗豪才，北大2023/2/22023/2/2地者，政之本也地者，政之本也3535法学理论与土地行政法学理论与土地行政行政法基本作用就是保证行政主体对行政对象实行政法基本作用就是保证行政主体对行政对象实施管理，提高行政效率；施管理，提高行政效率；行政法还有对行政权的监督、控制功能，以保护行政法还有对行政权的监督、控制功能，以保护个人、组织的合理权益。个人、组织的合理权益。土地行政部门即具有一般公共行政管理部门的职土地行政部门即具有一般公共行政管理部门的职能，又有代表作为所有者的国家处置土地资源和能，又有代表作为所有者的国家处置土地资源和资产的职能，是有着十分重要权利的部门，也是资产的
19、职能，是有着十分重要权利的部门，也是违法和腐败分子重点进攻的部门之一。违法和腐败分子重点进攻的部门之一。土地行政部门的依法行政问题更加重要和紧迫。土地行政部门的依法行政问题更加重要和紧迫。2023/2/22023/2/2地者，政之本也地者，政之本也3636土地行政核心内容土地行政核心内容加快土地行政立法的步伐建立现代土地行政程序对法定的行政许可事项建立会审制度探索资源性资产市场配置的新方式强化行政执法，建立严密的行政责任制度。2023/2/22023/2/2地者，政之本也地者，政之本也3737国土资源管理系统全面推进依法国土资源管理系统全面推进依法行政规划（行政规划（2006年年-2010年）
20、年）指导思想：坚持以人为本，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，坚持保护和合理利用国土资源的基本国策，积极参与宏观调控，转变国土资源管理职能，完善国土资源管理体制，创新国土资源管理方式，规范国土资源管理行为，不断提高国土资源对经济社会协调健康发展的保障能力。2023/2/22023/2/2地者，政之本也地者，政之本也3838具体内容具体内容 完善国土资源立法，提高国土资源制度建设质量完善国土资源立法，提高国土资源制度建设质量 健全科学民主决策机制，提高国土资源决策水平健全科学民主决策机制，提高国土资源决策水平 转变国土资源管理职能，深化国土资源管理体制改转变国土资源管理职能，深化国土资源管
21、理体制改革革 创新国土资源管理方式，推进国土资源政务公开创新国土资源管理方式，推进国土资源政务公开 理顺国土资源执法监察体制，规范国土资源执法行理顺国土资源执法监察体制，规范国土资源执法行为为 完善监督机制，强化对国土资源管理行为的监督完善监督机制，强化对国土资源管理行为的监督 建立国土资源应急机制，防范和化解国土资源纠纷建立国土资源应急机制，防范和化解国土资源纠纷 加强国土资源干部队伍建设，提高依法行政能力加强国土资源干部队伍建设，提高依法行政能力 2023/2/22023/2/2地者，政之本也地者，政之本也3939第四节第四节 新公共管理理论视角的土地行政新公共管理理论视角的土地行政中国人
22、民大学公共管理学院中国人民大学公共管理学院 杨杨 亮亮中共中央党校中共中央党校 龚文婧龚文婧 2023/2/22023/2/2地者，政之本也地者，政之本也4040理念必须变革理念必须变革从新公共管理理论视角看土地行政管理从新公共管理理论视角看土地行政管理“为什么采取世界上最为严格耕地保护和土地管为什么采取世界上最为严格耕地保护和土地管理政策的国家，却是世界上农地最容易被征用的理政策的国家，却是世界上农地最容易被征用的国家国家”，此类种种在土地行政管理中已走向死胡，此类种种在土地行政管理中已走向死胡同的问题，也许换个角度，视野会有很大不同同的问题，也许换个角度，视野会有很大不同理念必须变革理念必
23、须变革 2023/2/22023/2/2地者，政之本也地者，政之本也41414.1 新公共管理理论兴起的背景新公共管理理论兴起的背景2020世纪世纪6060年代、年代、7070年代以来，西方国家在年代以来，西方国家在韦伯的传统官僚行政体制的引导下，逐渐陷入了韦伯的传统官僚行政体制的引导下，逐渐陷入了许多困境，包括财政赤字、政府规模持续增长、许多困境，包括财政赤字、政府规模持续增长、公共服务水平和质量下降以及由此而来的政府信公共服务水平和质量下降以及由此而来的政府信任危机等。政府为了应对这些困境和危机，必须任危机等。政府为了应对这些困境和危机，必须推行改革。因此，西方国家开始推行这样一种改推行改
24、革。因此，西方国家开始推行这样一种改革思路，即必须突破传统公共行政模式，寻求政革思路，即必须突破传统公共行政模式，寻求政府管理上的创新。府管理上的创新。2023/2/22023/2/2地者，政之本也地者，政之本也42424.1 新公共管理理论兴起的背景新公共管理理论兴起的背景以以19791979年撒切尔夫人执政为时间标志，西年撒切尔夫人执政为时间标志，西方国家开始创新探索，到上世纪方国家开始创新探索，到上世纪8080年代、年代、9090年年代逐步形成全球性的改革浪潮，代逐步形成全球性的改革浪潮，“重塑政府重塑政府”、“企业型政府企业型政府”、“国家空洞化国家空洞化”、“市场化政市场化政府府”、
25、“再造公共部门再造公共部门”、“政府重组政府重组”等不同等不同的改革口号在各国相继出现。这些改革由于在理的改革口号在各国相继出现。这些改革由于在理论基础和具体措施上存在共同点而被冠以论基础和具体措施上存在共同点而被冠以“新公新公共管理共管理”运动的名称。运动的名称。2023/2/22023/2/2地者，政之本也地者，政之本也43434.1 新公共管理理论兴起的背景新公共管理理论兴起的背景“新公共管理新公共管理”是一种不同于传统公共行政是一种不同于传统公共行政的新模式，它强调运用市场竞争的机制与原理和的新模式，它强调运用市场竞争的机制与原理和商业企业的管理技术来改造政府管理，改善政府商业企业的管
26、理技术来改造政府管理，改善政府绩效，而不再依靠改良和完善官僚制式的行政组绩效，而不再依靠改良和完善官僚制式的行政组织来达到目的。织来达到目的。“新公共管理新公共管理”旨在追求建立一旨在追求建立一种新的公共管理体制，使政府能高效、低成本地种新的公共管理体制，使政府能高效、低成本地运行，提高公共服务质量，体现了对市场机制和运行，提高公共服务质量，体现了对市场机制和私营企业管理方法的借鉴以及对传统公共行政的私营企业管理方法的借鉴以及对传统公共行政的超越。超越。4.2 新公共管理理论的管理理念新公共管理理论的管理理念第一，以效益为主要的价值取向。第一，以效益为主要的价值取向。新公共管理理论根据交易成本
27、理论，认为政新公共管理理论根据交易成本理论，认为政府重视的不是管理中严格的程序、过程、规章制府重视的不是管理中严格的程序、过程、规章制度等的投入，而是管理活动的产出与效绩，应关度等的投入，而是管理活动的产出与效绩，应关心公共部门直接提供服务的效率与质量，能够主心公共部门直接提供服务的效率与质量，能够主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出富有成效的反应。因此，新公共的利益需求作出富有成效的反应。因此，新公共管理理论主张在政府管理中资源配置应与管理人管理理论主张在政府管理中资源配置应与管理人员的业绩和效果相联系；在酬金上，强调按业绩员的
28、业绩和效果相联系；在酬金上，强调按业绩而不是按传统的任务来付酬；在对财力和物力的而不是按传统的任务来付酬；在对财力和物力的控制上，强调采用根据效果而不是根据投入多少控制上，强调采用根据效果而不是根据投入多少来拨款的预算制度，最终体现对管理效益的关注。来拨款的预算制度，最终体现对管理效益的关注。4.2 新公共管理理论的管理理念新公共管理理论的管理理念第二，对产出控制的重视。第二，对产出控制的重视。在这方面，最显著的变化是用绩效和计划预在这方面，最显著的变化是用绩效和计划预算取代原有的预算制度。计划预算是根据机构特算取代原有的预算制度。计划预算是根据机构特定项目来进行资金分配，而且员工也变成了计划
29、定项目来进行资金分配，而且员工也变成了计划预算的一部分。同时，战略管理受到政府重视。预算的一部分。同时，战略管理受到政府重视。这就意味着要明确组织使命，并对其能否实现目这就意味着要明确组织使命，并对其能否实现目标有所预期，还要了解组织与环境相适应的程度，标有所预期，还要了解组织与环境相适应的程度，组织在该环境中的优势与不足，以及环境带来的组织在该环境中的优势与不足，以及环境带来的机遇和挑战。机遇和挑战。4.2 新公共管理理论的管理理念新公共管理理论的管理理念第三，政府管理中引入竞争机制。第三，政府管理中引入竞争机制。我们通常都会讲，市场失灵使政府不得不介我们通常都会讲，市场失灵使政府不得不介入
30、到市场规则中，同样，政府也有失灵的时候，入到市场规则中，同样，政府也有失灵的时候，而新公共管理就主张用市场的力量来改造政府。而新公共管理就主张用市场的力量来改造政府。在公共部门中引入市场机制，在公共部门和私人在公共部门中引入市场机制，在公共部门和私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争，提高公部门之间、公共部门机构之间展开竞争，提高公共物品及服务供给的效率。政府的职能是共物品及服务供给的效率。政府的职能是“掌舵掌舵”而不是而不是“划桨划桨”，政府应该严格将管理与具体，政府应该严格将管理与具体操作分开，有效的政府并不只是一个会实干的政操作分开，有效的政府并不只是一个会实干的政府，一个会执行的政府，
31、更重要的是一个能够站府，一个会执行的政府，更重要的是一个能够站在更高的位置上在更高的位置上“治理治理”的政府。的政府。4.2 新公共管理理论的管理理念新公共管理理论的管理理念第四，政府以顾客为目标导向。第四，政府以顾客为目标导向。对政府机关而言，顾客是指受公共政策和公对政府机关而言，顾客是指受公共政策和公共管理行为影响的人，他们对公共管理的满意与共管理行为影响的人，他们对公共管理的满意与否，决定政府的品质与命运。新公共管理强调政否，决定政府的品质与命运。新公共管理强调政府对顾客的应答性，由此，一个政府官员相应地府对顾客的应答性，由此，一个政府官员相应地应成为一个负责任的应成为一个负责任的“企业
32、家企业家”，社会公众则是，社会公众则是因向政府纳税而享受政府服务作为回报的因向政府纳税而享受政府服务作为回报的“顾客顾客”。政府要以服务对象为顾客，把顾客当作上帝，。政府要以服务对象为顾客，把顾客当作上帝，政府服务应该以顾客之需要或市场的需要来导向。政府服务应该以顾客之需要或市场的需要来导向。不是由政府管理人员选择提供者，而是政府管理不是由政府管理人员选择提供者，而是政府管理人员让公民选择提供者，给公民以更多的选择权，人员让公民选择提供者，给公民以更多的选择权，让公民有更多的机会来评价政府工作效果，从而让公民有更多的机会来评价政府工作效果，从而促进政府改善工作，提高其服务质量。促进政府改善工作
33、，提高其服务质量。4.2 新公共管理理论的管理理念新公共管理理论的管理理念第五，政府人员实行专业化管理。第五，政府人员实行专业化管理。公共管理人员不应是听命于他人的行政官员，公共管理人员不应是听命于他人的行政官员，而应成为管理者。在政府之中，管理型而不是专而应成为管理者。在政府之中，管理型而不是专家型的人员应越来越多地担任部门领导。因为在家型的人员应越来越多地担任部门领导。因为在新公共管理者眼里，管理是一项需要技能的职能，新公共管理者眼里，管理是一项需要技能的职能，而非其他专家可而非其他专家可“一学就会一学就会”的事情。重要的并的事情。重要的并不是政府人员对某种技能的掌握，而是一种管理、不是政
34、府人员对某种技能的掌握，而是一种管理、创新、总揽全局的能力，实现管理的专业化目标。创新、总揽全局的能力，实现管理的专业化目标。如，美国高级行政职务（如，美国高级行政职务（SESSES）制度的目的就是）制度的目的就是发展一批可随时在不同职位和部门之间进行流动发展一批可随时在不同职位和部门之间进行流动的高级管理人才。的高级管理人才。4.3我国土地行政管理的理念变革我国土地行政管理的理念变革第一，土地行政价值取向的效益化原则。第一，土地行政价值取向的效益化原则。我国现行的土地制度的价值导向往往不是出我国现行的土地制度的价值导向往往不是出于土地的资源最优化效益的考虑，而是由各个不于土地的资源最优化效益
35、的考虑，而是由各个不同的利益主体之间的博弈形成的，且不论其隐含同的利益主体之间的博弈形成的，且不论其隐含的种种可能诱发的矛盾，这种博弈最直接的后果的种种可能诱发的矛盾，这种博弈最直接的后果就是土地资源的利用率低下和严重的浪费。就是土地资源的利用率低下和严重的浪费。4.3我国土地行政管理的理念变革我国土地行政管理的理念变革第一，土地行政价值取向的效益化原则。第一，土地行政价值取向的效益化原则。结合新公共管理理论中效益至上的原则，应结合新公共管理理论中效益至上的原则，应在我国现行的整个土地行政管理制度安排的框架在我国现行的整个土地行政管理制度安排的框架下，形成对土地资源效益价值的统一认同，这也下，
36、形成对土地资源效益价值的统一认同，这也是我国土地行政管理的最大效益。这种对土地资是我国土地行政管理的最大效益。这种对土地资源效益价值的认同，应该不仅仅停留在当前各地源效益价值的认同，应该不仅仅停留在当前各地方政府只重视土地出让的经济效益的层面上，还方政府只重视土地出让的经济效益的层面上，还应该将中央政府对土地的社会价值、生态价值的应该将中央政府对土地的社会价值、生态价值的考虑体现出来。这种效益价值观的建立和施行，考虑体现出来。这种效益价值观的建立和施行，才是土地行政管理最终的目标。才是土地行政管理最终的目标。4.3 我国土地行政管理的理念变革我国土地行政管理的理念变革第二，将市场的元素引入土地
37、行政中。第二，将市场的元素引入土地行政中。中国许多土地问题产生的重要原因，都是因中国许多土地问题产生的重要原因，都是因为在传统的土地行政理念中，始终保持着一种政为在传统的土地行政理念中，始终保持着一种政府本位的观念。政府享有对土地的一切权力，并府本位的观念。政府享有对土地的一切权力，并且这种权力缺乏监督与制约。而土地的配置本身且这种权力缺乏监督与制约。而土地的配置本身会在发展中遵循市场规律，违背这一规律，必然会在发展中遵循市场规律，违背这一规律，必然会产生大量制度失灵的现象，新公共管理强调把会产生大量制度失灵的现象，新公共管理强调把市场竞争引入政府管理中，这一点正与土地行政市场竞争引入政府管理
38、中，这一点正与土地行政的需要相契合。的需要相契合。4.3 我国土地行政管理的理念变革我国土地行政管理的理念变革第三，土地行政评价指标以第三，土地行政评价指标以“顾客顾客”为本。为本。我国对地方政府官员的评价主要以地方完成我国对地方政府官员的评价主要以地方完成的总产值和的总产值和GDPGDP等为指标，往往需要依靠企业的等为指标，往往需要依靠企业的税收才得以实现，因此，以损害土地所有者收益税收才得以实现，因此，以损害土地所有者收益为成本，换取城市经济总量的高速增长，成为地为成本，换取城市经济总量的高速增长，成为地方政府的选择。方政府的选择。4.3我国土地行政管理的理念变革我国土地行政管理的理念变革
39、 在新公共管理的启发下，政府应改善地方政在新公共管理的启发下，政府应改善地方政府官员的考评制度，以府官员的考评制度，以“顾客顾客”满意为标准。可满意为标准。可以加入对土地的发展规划是否符合可持续发展的以加入对土地的发展规划是否符合可持续发展的要求；对土地管理不力的官员给予一定的惩处，要求；对土地管理不力的官员给予一定的惩处，而对土地管理过程中的违法行为依法给予严厉处而对土地管理过程中的违法行为依法给予严厉处罚，将土地管理绩效纳入其中；对土地的征购是罚，将土地管理绩效纳入其中；对土地的征购是否满足民意等。对政府官员考评制度的改革，能否满足民意等。对政府官员考评制度的改革，能够减少以牺牲土地换取地
40、方经济增长的诱因。够减少以牺牲土地换取地方经济增长的诱因。4.3我国土地行政管理的理念变革我国土地行政管理的理念变革第四，提高土地行政管理人员的专业管理素质。第四，提高土地行政管理人员的专业管理素质。坚持对土地管理人员进行理论知识和业务能坚持对土地管理人员进行理论知识和业务能力的培训，有利于提高管理人员素质，影响其行力的培训，有利于提高管理人员素质，影响其行为与组织目标协调一致。为与组织目标协调一致。完善立法和制定土地管理工作程序，约束组完善立法和制定土地管理工作程序，约束组织成员产生与组织目标不一致的行为。织成员产生与组织目标不一致的行为。引入政府管理人才竞争机制。公开招聘，择引入政府管理人
41、才竞争机制。公开招聘，择优录用人才，根据本人在土地管理目标上的政绩优录用人才，根据本人在土地管理目标上的政绩和业绩来决定晋升或降职，管理组织成员职位不和业绩来决定晋升或降职，管理组织成员职位不固定化，竞争上岗，将使管理者在实践中具备专固定化，竞争上岗，将使管理者在实践中具备专业的管理素质，提高土地管理效能。业的管理素质，提高土地管理效能。2023/2/22023/2/2地者，政之本也地者，政之本也5555【重点内容】重点：了解土地行政的理论基础，掌握中国国情下土地行政与其各类理论基础的联系。法学理论基础和行政学理论基础在国土资源管理系统全面推进依法行政规划如何体现？2023/2/22023/2/2地者，政之本也地者，政之本也5656思考和自学：思考和自学：新时期国土资源依法行政的重点工作是什么？如何运用新公共管理理论来分析现实中出现的各种土地问题（耕地保护、征地拆迁、土地节约集约利用）？