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1、生态文明建设中治理的不足与创新路径,行政管理论文十八大提出，把大力推进生态文明建设放在事关全面建成小康社会的战略地位，纳入社会当代化建设总体布局。对生态文明的追求，成为改良管理形式的现实根据。治理是指在市场经济条件下对公共事务的管理形式，既包括了职能的详细内容，又规定了公共权利运行的程序体系。十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力当代化的要求，因而，各级生态治理能力的提升有助于实现国家治理体系和治理能力的当代化。 一、生态治理的理论分析 ( 一) 中国政治语境下治理的内涵 治理的内涵源于国家治理的基本定义。 在中国政治语境中，它主要 是指在中国领导下，国家行政体制和治权体系遵循人民民主专
2、政的国体规定性，基于和人民根本利益一致性，维护社会秩序和安全，供应多种制度规则和基本公共服务，实现和发展公共利益 。 1我们能够从两个方面理解我们国家治理的基本含义: 一方面，治理具有治理本身的特点，主要指行政权利的组织构成和运行方式的合理性和科学性，它决定了能否能够正确履行职能，决策能否具有民主性和实效性，是具体表现出治理能力的基础。所以，治理首先是对行政权利的构造组成、运行程序的优化管理，对公职人员的伦理规范和职责考核等，是加强行政体制机制改革，实现组织机构和权利运行机制的科学化和高效化。根据十八届三中全会的精神，打造服务型和法治型就是当下治理的首要目的。另一方面，治理内容涵盖公权利运行的
3、各个领域，它必须具体表现出人民意志贯彻执行的广泛性。在我们国家的社会生活中，不仅要对经济活动和市场活动进行有效治理，由于 科学的宏观调控，有效的治理，是发挥社会市场经济体制优势的内在要求 2，除此之外，治理还要牵涉社会治理和安全治理。这方面更多的具体表现出为的公共政策运行和公共服务功能，对社会公共事务的管理，以坚持中国的领导为核心，发挥主导作用，协同社会组织，发动公众广泛介入，在这一基本格局下，创新社会治理体制，更好协调公民、社会与的关系，划清有所为和有所不为的界线，进而实现社会安宁有序与和谐发展，提升执政的执政能力。 十七大正式把生态环境的问题上升到国家政治的高度，表示清楚我们国家对生态文明
4、建设的重视。确实，在生态文明建设的经过中，仅仅依靠市场、公民、派的气力是不够的，应在生态文明的建设中扮演积极地政治行为人，角色的积极转变也会对生态环境问题的解决带来极好的效果。治理的根本目的就是使公共利益最大化，其本质特征在于它是与社会、与公民、与市场对公共事务的互动合作管理，是国家与公民社会构成的一种以宽容为本、互相促进的关系，是两者的最佳合作状态。 ( 二) 治理在生态文明建设中的作用 第一，是推动社会科学发展的主导者 是经济社会发展的主导者和推动者，对经济社会能否健康、持续、协调发展起着举足轻重的作用。离开的有效推动、政策指导和制度保障，生态文明建设将如一盘散沙，举步维艰。要处理好生态环
5、境保卫与经济社会发展二者的关系，切实加强生态环境资源对经济社会发展的奉献力，走上 发展与保卫同步、经济与生态双赢 的可持续发展道路，要在发展理念、体制机制、详细举措等方面为生态文明建设提高全面保障。因而，生态文明建设的主导气力在，在生态环境外部性治理方面有着不可替代的重要作用。 随着职能的转变和深化，生态职能越来越成为政治职能的核心范畴。的主导首先具体表现出在倡导文明理念上，的作用是在宏观层面使全社会培育起敬畏自然、顺应自然、保卫自然的生态文明理念。 第二，要担当起建设生态文明的责任 不同时代的职能与责任有不同的诠释，比方 守夜人 、 掌舵者 、 管理者 等等 。3随着工业文明的不断进步，人类
6、的物质生产极大丰富、物质需求日益被放大，人们对资源能源的浪费消耗也日益增加，生态环境的保卫和建设不断遭到挑战。在这里背景下，联合国环境会议通过的(人类环境宣言指出: 保卫和改善人类环境是关系到全世界各国人民的幸福和经济发展的重要问题，也是全世界各国人民的迫切希望和各国的责任。 当下，生态文明建设被世界各国所重视，实现生态良好发展已是全人类共同的奋斗目的。 由此可见，作为生态建设管理第一责任人，必须从宏观上组织和引导其他社会主体介入生态环境保卫。详细来讲，承当着的生态责任主要包括: 培养具有较强生态责任意识的民众，制定宏观的生态保卫战略规划，推动社会生产和民众生活方式的生态化，重办生态毁坏行为，
7、修复生态创伤和维持生态平衡等。 第三，要维护生态公正。一个社会的文明形态需要公正来具体表现出，正是由于有了公正，获得的公共权利才具合法性。生态文明视野下的公正包括公平地承当生态风险、对等地享有生态权利和义务、适度地要求生态利益、平衡好生态利用和保卫的关系等。能够为生态文明建设提供坚强的组织保证。的有效治理能够使经济发展和环境保卫相协调，到达既发展经济，知足人类不断增长的基本要求，又限制人类损害环境质量的行为，使环境质量得到保卫。生态环境是一个有机整体，各项环境保卫工作都存在着普遍联络。搞好生态环境保卫必须依靠各地区、各部门，具有广泛性和群众性。必须在统一的方针、政策、法规、标准指导下进行，又具
8、有区域性和综合性。 组织协调、维护公正成为搞好生态环境建设的主要任务，十分是针对那些跨行业和跨区域的环境问题，协调和维护各方利益显得尤为重要。 二、生态文明建设中治理存在缺乏的原因 治理存在缺乏是改革进程中不可避免的一个表现，经济基础决定上层建筑，随着中国经济体制改革的不断深切进入，行政体制改革也愈加市场化，地方更是成为经济增长的受益主体。 由于地方官员具有 经济介入人 和 政治介入人 的双重特征，这就决定了他们会更多关注决策所带来的经济收益和政治绩效 ，4对生态环境的毁坏行为基本视而不见。 ( 一) 职能构造布置以 经济至上 为中心 从改革开放三十多年的进程看，我们国家社会当代化建设道路和发
9、展形式的特色主要表现为，以工业化为目的，在持续发展的意愿下，由国家主导、驾驭甚至替代市场，强调国家精英的官僚理性与治国艺术、通过强有力的干涉、国家计划和经济政策推动经济增长。这种国家发展形式下的必然在经济领域扮演积极的角色，如招商引资、开发项目等，甚至担当经济发展的主体气力，财政最大化地用于生产性投资甚至充当投资主体。正因如此，当经济的快速发展给人们的生存环境和生态和谐带来挑战的时候，以 经济利益 至上的能够无视社会和公众的利益诉求，主导一切，以牺牲环境确保经济高速发展。 一方面，各级生态意识不够强，没有充分认识到生态保卫与经济发展之间的关系。中国在之前的发展形式中，一再强调以经济建设为中心，
10、各地全力以赴发展经济，以致于对地方官员的考核标准主要参考各地的 发展水平。这种唯 论的考核评价体系导致各地只发展经济，忽略生态文明建设，甚至以牺牲环境为代价换取 ，缺乏可持续发展的价值观，只重视眼前的利益忽视了长远的发展。 另一方面，环境保卫和生态建设约束 软 ，地方在环境决策中毁坏生态环境、遗留严重的环境风险或压制正当环境诉求的行为比比皆是。 实践中地方关于环境治理的决策很多都是不当的，如 竭泽而渔式的开发决策 、 先污染后保卫式的决策 、 先上车后补票 的违规审批等等。没有综合考量决策牵涉到的多元利益主体的合理诉求，未按法定程序与相关利益方沟通和沟通，甚至不顾决策可能造成的环境损害，过分强
11、调主观性，其本质是对生态价值、生态决策民主和生态利益平衡的轻视或无视。对于生态环境问题的处理和解决，假如忽视与群众的协商对话，缺少监管的硬性决策，那必然影响生态治理职能的有效发挥。 ( 二) 当代民主政治条件下角色定位不准 一方面，部门职能重合，边界模糊。部门职能的重复穿插必然导致部门职能缺位，长久以来这都是中国行政体制的一个 顽疾 ，对环境污染公共事件的治理同样如此。 比方在2018 年番禺垃圾燃烧厂事件中，周边小区业主向环卫局局长询问该项目建设的进展情况，却被答复属于市政园林局管辖范围，并拒绝提供具体信息。而对于该项目能否继续推进，广州市与番禺区市政园林局的回应同样大相径庭 。5这就是由于
12、行政部门的职能划分不清，才会造成有了问题互相推脱，假如再加上治理信息不公开透明，必然会给公众造成极大困惑，因此公众在知情权没有遭到应有重视的情况下易对的公共决策和公共服务失去自信心。部门职能叠加、责权不分所产生的权利错位是当代民主政治条件下影响公信力的最大元素。 另一方面，对地方政绩考核的标准不完善。现行的对及其官员考核的标准仍然更多地关注区域经济的高速发展，很少有将生态文明建设标准作为考核体系的重要指标。这就造成生态文明建设的经过中，地方官员对生态环境的治理缺乏紧迫感和敬畏感。在他们的观念里还是重视经济建设，轻视生态环境治理。一项问卷调查中有这样的一个数据: 93 31% 的群众主张 环境保
13、卫应该与经济建设同步 ，而 91 95% 的市长( 厅局长) 以为， 加大环保力度会影响经济发展 。地方官员出于自利性考量，对环境决策经过的民主性认识不够，决策中很少听取民众的反应及意见 。6由于缺乏责任倒查机制，出现各相关部门的互相推诿，事不关己，结果就是无人问津，构成空白地带，降低治理效能。 三、生态文明建设中的治理创新途径 创新的重点是转变发展观念、调整管理方式，注重生态考核。概括起来就是为了知足公众对生态服务的需求，必须强化的生态环境保卫和建设职责。 详细实现途径包括: 首先，提高生态伦理的认识水平; 其次，以市场为导向，调动一切积极因素构成生态治理整合效应; 再次，完善生态治理绩效考
14、核机制，加强生态监管能力。 ( 一) 治理理念的转变 将生态价值确立为行使职权的主要维度，将全面、协调可持续的发展理念贯穿于的公共决策和公共服务的全经过。 第一，开展生态文明普及宣传活动，发放传单，制作公益广告。各级应通过各种渠道、运用各种手段和技术广泛开展环境宣传教育，组织各种形式的节约资源能源活动，十分是注重对广大青少年的教育宣传，强化他们的生态保卫和节约意识，普及有关生态文明建设的法律政策，实现协调可持续发展的理念深切进入人心，弘扬人与自然和谐相处的优秀传统文化，提高全民保卫环境的自觉性，使节约能源资源和保卫生态环境成为全体民众的自觉行动。 第二，重视高校及科研机构对专业化的环保和生态人
15、才的培养，为生态文明建设创造文化精神家园。必须将生态文明建设的观念作为施政纲领的指导新思想，树立生态文明建设的法治意识和责任意识。 法治文化既约束公民的行为，也约束行为，是善治的基本要求 。7同时，法治还可促进的责任意识，也有利于确保的生态治理职能的有效发挥。 责任文化要求对公众和社会负责，而不是凌驾于公众和社会之上。对生态环境的管理应处于有责状态，各部门之间必须权责明确，有明确的责任主体，环境管理活动与责任相连 。8因此，要想在全社会推进生态文明建设的法治文化和责任文化，就必须依靠教育机构和科研机构培养大量的相关人才。 ( 二) 职能体系的调整 生态文明建设中的治理应以实践科学发展观为主要任
16、务，以市场为导向，调动群众社会各方气力介入生态治理，变主管为服务，通过协调各部门之间的利益，精简部门的叠加职能，改变现有的 部门生态 行政格局，从整体上统一规划，实现全方位和多层次的生态管理布局，进而提高生态治理的政治绩效。 生态文明视野下，治理应该是一个综合体系，在主导下，鼓励各方气力介入，最终构成治理合力。这需要在各部门之间重新明确环境保卫和生态建设的职责，确保分工与合作的顺利进行，同时，建立权责清楚明晰的职能考核体系，构成有利于推进生态文明建设的协作治理机制，实现各部门之间生态治理的整合效应。第一，要从宏观上构成生态文明建设的推动力。整体上把生态治理、生态保卫、生态规划、生态发展纳入核心
17、职能范围，强化整体规划与立法的引导功能，以实现生态保卫和生态建设发展的制度化和规范化。因而要处理好下面几个关系: 首先，要科学处理整体与部分的关系，在生态建设宏观战略体系框架下，制定与各地区本身发展相适应的地方特色规划; 其次，在城乡一体化建设的大背景下，科学处理城市治理与农村发展的关系，统筹解决城乡环境问题，尊重区域间的生态发展的差异性，施行分类指导; 再次，有效处理预防与矫正的关系，建立安全高效的环境治理体系，提高处理突发性环境污染事件的应急能力;最后，有效处理鼓励与监管的关系，制定相应的政策法规鼓励重视生态环境治理，同时也应有相应的评价标准考核监督及行政人员的生态治理决策和行为。 第二，
18、健全公众介入机制，培育和完善环境保卫方面的社会组织，为各种社会气力介入生态保卫搭建平台。生态文明视野下的治理创新在对治理理念转变提出新要求时，也应当对生态治理职能作出相应的调整。也就是讲， 必须打破以往单一的主导的治理形式，着力培育非组织，充分发挥非组织在生态治污和生态文明建设中的系统整合作用，进而建构起主导下社会多元主体广泛介入的开放型生态治理新格局 ，9使得生态治理形式成为全社会共同介入的网络化运作形式。随着网络化形式的日渐成熟，最终构成公众本质性介入、包涵性合作、网络主体成熟、治理机制完善的治理体系。 ( 三) 完善治理的生态绩效考核机制 十八明确提出，要开创建立具体表现出注重生态文明建
19、设要求的考核办法和赏罚机制，建设相应的考核标准，要把在发展经济经过中的能源消耗、资源利用和环境污染纳入生态治理绩效考核体系。这是从制度上深切进入贯彻落实科学发展观的重要具体表现出，突出了生态文明建设在中华特点社会事业总体布局中的地位和作用。2020 年的十八届三中全会再次强调 完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重 。2由此可见，完善的生态治理绩效考核机制已成为当前生态文明建设的重中之重。所以，对于各级领导绩效评价的总体性评估指标设计，要做顶层规划。既要做减法也要做加法，适度减少经济增
20、长的衡量指标，增加生态环境保卫和建设方面的考核内容，从整体上协调经济发展与生态建设二者的比例。完善考核机制，加强目的责任管理，提高评价技术手段，持续对考评结果进行监督抽查，将考核结果直接与晋升相挂钩。 同时，在生态治理绩效的基础上，对各级地方官员进行行政问责。此做法的目的是，通过对官员生态环境治理不力的行为进行惩罚处置，十分是因对环境污染控制不力而导致突发性群体性事件的地方官员更是实行一票否决，以保证所制定的绩效考核标准的有效施行。同时还要加强生态环境治理的执法力度，调动一切积极因素，充分利用的监察职能和突击性检查的方式对企业进行全方位的跟踪监督，对违规非法排污的行为以及相关负责人进行处理惩罚
21、，这种处理惩罚不能是象征性的，必需要重办。需要十分指明的是，强化追查责任机制的重点应该放在执行上，对于官员漠视生态环境保卫的一切观念和行为都成为限制其晋升的重要考量因素。 以下为参考文献: 1包国宪，郎玫 治理、治理概念的演变与发展 J 兰州大学学报，2018( 2) 2关于全面深化改革若干重大问题的决议EB/OL 新华网 3彭澎 角色M 北京: 中国社会科学出版社，2002 4周黎安 晋升博弈中官员的鼓励与合作 兼论我们国家地方保卫主义和重复建设问题长期存在的原因J 经济研究，2004( 6) 5林晓玲 公共危机管理经过中的角色研究: 以番禺垃圾燃烧发电厂建设项目为例D 中山大学，2018 6张晓清 市长的觉悟为啥不如群众N 都市快报，2006 01 14