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1、新时期乡镇治理能力现代化建设问题和建议,公共管理论文摘 要： 的十八届三中全会初次提出“国家治理 这个概念，乡镇作为五级的最基层，其治理能力水平的高低影响整个国家的治理水平。随着现代的发展，乡镇必须改变现有的治理方式来知足快速发展的社会需求。根据国家治理当代化的要求，乡镇虽几经改革，但与当代治理能力相比，还存在诸如治理主体单一、治理手段滞后、治理效果有偏差等问题。因而，现代背景下，探析乡镇治理能力当代化具有很重要的现实意义。 本文关键词语 : 现代;乡镇;治理能力;当代化; 的十八届三中全会提出全面深化改革的总目的：完善和发展中华特点社会制度，推进国家治理体系和治理能力当代化。的十九大在全方位
2、、创始性、深层次变革的基础上，提出了进一步推进国家治理当代化的新蓝图、新目的和新要求。作为当前我们国家体制下的最基层政权，乡镇是我们实现治理能力当代化的最基本组成单位。我们国家共有乡镇31800多个，户籍人口超过8亿，常住人口近6亿人。1乡镇数量庞大，乡镇作为最基层的政权组织，处于治理体系的最末端，是的各项政策落实的最终执行者，是连接国家与社会的纽带。改革开放40年来，乡镇伴随着国家建设进程完成了很多历史责任，作出了应有奉献。根据国家治理当代化的要求，乡镇经过几次改革，但与治理能力当代化相比，还存在众多问题。这些问题严重影响着基层的权威，影响着公信力。面对新的时代要求，怎样提升乡镇基层治理能力
3、当代化，让他持续为国家发展提供坚实动力，具有很强的理论意义和实践意义。 一、现代提升乡镇治理能力当代化的重要意义 (一)知足人民对美妙生活的需要 改革开放四十年来，伴随我们国家经济高速增长而来的是严重的社会问题，如环境污染、食品问题、收入分化、安全问题、社会道德问题等，民众已经开场从对经济发展的关注开场转向对国家与有效治理的渴求，人民生活的改善，让人民不仅讲究物质文化需要，而是在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面愈加注重。讲：我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高层次水平的医疗卫生服务、更舒适的寓居条件、更优美的环境，期盼着孩子们能成长得
4、更好、工作得更好、生活得更好。2人民对美妙生活的向往，就是我们的奋斗目的。而这些目的的落实实现，需要我们提升基层治理能力，通过打通“最后一公里 的壁垒，通过治理能力的提升，让美妙生活落地生根，枝繁叶茂，开花结果。 (二)应对风险挑战，夯实国家长治久安的必经之路 当下，我们国家改革进入深水区，经济发展进入新常态，各种矛盾叠加，风险隐患集聚。在详细事务落实层面上，乡镇面对的信访稳定，经济发展、风险防备等各种问题，每一种问题深层次上都是矛盾的聚集地，都可能是一次风险的触发点。乡镇能够讲是群众不满情绪的直接发泄对象。在传统治理理念中，面对棘手的冲突事件或突发性事件时，乡镇往往采用强力压制或者一赔了之的
5、经济抚慰方式，在短时间内貌似解决了问题，但却损害了法治的权威，增加了社会治理的难度。因而，要持续深化行政体制改革，提升基层治理能力，使乡镇各项事务的治理逐步走向规范化，擅长运用制度和法律治理基层，提高其科学执政、民主执政、依法执政水平，通过提升基层治理能力，来化解基层中的一系列治理危机。 二、现代乡镇治理能力当代化存在问题 (一)治理主体单一，多元化治理程度不高 1.仍承当单一治理主体责任 在层科制的管理形式下，乡镇实行的是全能治理形式，乡镇根据属地原则，对辖区内的所有事项负责。负责事项涵盖的建设、经济发展、社会事务、基础设施建设、综治信访、安全生产、环保、妇联群团组织等众多事务。行政审批，执
6、法权等权限在2005年机构改革被上级部门全部收回。2022年新一轮乡镇机构改革启动，乡镇根据机构设置成立综合执法大队，为行政编制，但是实际运行情况来看，仍存在改革不到位，有编无人的情况。在以大众为主的执政理念下，乡镇仍然是实行大包大揽的家长式执政形式，让群众构成了“有困难找 的心态。“全能型 的这种治理形式导致运营成本太高，让乡镇背负了较重的负担。在现行压力体制下，有时难免在规则模糊边缘行走，在考核棒指挥下，乡镇应接不暇疲于应付。 2.村级自治偏行政化 村级是乡镇治理的主体。从乡村关系看，乡镇与村的关系形式是“乡政村治 ，但是现实运作中，乡镇往往越俎代庖，通常用行政命令施加于村民自治，本质上把
7、村务的治理全纳入乡镇行政中，超越了村民自治的法律界线。村级组织在乡级领导下，履行发展经济、社会管理、服务等多项职能，乡级参照上级考核形式，对行政村也采取量化考核，将各项工作纳入考核指标体系，进行赏罚。村级组织村集体经济薄弱，工作经费主要依靠于乡级财政拨付，并遭到乡级的监管。在对上履行工作职责，根据上级布置的工作任务进行落实。在村级自治层面，村民自治的作用发挥不大，一方面由于村限于事务性的繁忙中，人手出现短缺，另一方面，随着城镇化的兴起，越来越多的年轻人进城，行政村出现空壳化，留下的人群自治意识不强，介入村级事务积极性不高。 (二)治理手段滞后 1.治理目的选择性 随着经济社会的发展，上级将经济
8、社会发展的各项目的任务进行数字化量化管理，并建立各个指标体系，层层分解，层层加压。由于目的任务的量化，上级采取督查排名的检查方式，使乡镇围绕着考核目的进行开展工作。工作中围绕如脱贫攻坚、经济发展指标等硬指标，集中一切资源去完成，对于一票否决指标，如安全生产、环保、信访稳定、计划生育等指标都为全年的重大工作任务。例如，信访稳定能够讲是基层的头等大事，为一票否决，为了不带来基层的干扰，基层采取的一切手段进行高压维稳，强力维稳，每逢国家两会或国家重大节日都是基层的高度敏感时期。由于基层的资源缺乏，面对承接县级及各部门布置的各项目的任务，乡镇在执行经过中，根据其重要性，实行选择性治理，对于硬性指标，不
9、遗余力完成；对于软指标，投入精神较少，知足于布置布置，不追查实际落实效果。 2.治理方式方法运动式 在计划经济时代，国家权利高度集中，为了实现经济复苏与社会发展，通过行政命令，举全国之力实现特定目的，调动集体积极性，完成目的任务。国家集中一切资源，调动一切优势，在当时的政治、经济、社会条件下，经过集权治理方式获得了宏大成就。改革开放后，国内社会发生了宏大的变化，治理方式主要表现为压力型体制，乡镇面对财权与事权不匹配，权责不统一的窘境，为完成上级布置任务，通过对和基层群众的发动，在考核日期之前尽最大可能到达任务要求，从制定决策到执行决策整个经过类似于场运动。面对任务，乡镇治理围绕当下这一中心任务
10、，调动一切气力进行完成，整个完成经过呈现出运动化的趋势。乡镇作为基层治理当代化的主体，仅仅把完成任务作为目的，重政绩，忽民意，导致治理成本增加，治理效果下降，公信力和权威性下降。 3.考核机制单一 乡镇在履行职责的经过中，沿用传统的行政命令式，上级对乡镇是目的任务考核，乡镇对行政村沿用行政命令式，通过目的完成指标来衡量。考核评价机制对基层的治理能力起着至关重要的导向作用，决定着治理内容的走向。从当前的考核内容上来讲，侧重于经济、社会事业、基础设施建设、民生改善、的建设等方面。但是在实际考核中，考核指标往往侧重经济建设轻社会事业发展，重管治轻服务，重责任轻权利。工作中的考核是必不可少的，是催促乡
11、镇更好履职尽责。但是这些指标完成对于乡镇在工作中的努力付出不一定成正比，由于乡镇发展的起步不同、资源优势不同，满对困难不同，唯政绩论的考核方式，缺乏一定的弹性，不能全方位展现基层的工作情况，对工作的弹性指标，软实力等方面工作，乡镇执行中就会进行选择性执行，造成各项职能发展的不平衡性，影响整体治理效能。 (三)治理能力弱化 1.资源整合力度不够 现行科层级体制，乡镇治理的重要弊病是部门化、分块化、碎片化管理严重，地方和部门利益掣肘，难以构成治理合力，经常造成“1+1 2 的局面。在乡镇基层治理中，众多如环保、安全、水利、矿山资源等执法权利，全部由县级行业部门主管。乡镇对辖区内进行治理，不得不依靠
12、上级行业部门进行协调，但是各行业部门各自为政，部门利益化严重，乡镇在对辖区进行综合治理，往往是有想法，没办法，依法办，较难办。乡镇处于谁都能够管，但是在履行职责中，对上整合资源能力难度较大，往往需要凭借个人能力去协调众多部门。原有行业主管部门的职责变成了督导考核，主管部门变成了配合乡镇，职能履行倒置。 2.执法气力薄弱 2022年乡镇机构改革以后，根据“三定 方案，乡镇政机构下设成立综合执法办公室(综合行政执法队)，其职能为：负责统筹协调、组织辖区内派驻和基层执法气力开展综合执法工作，牵头建立综合行政执法平台；根据县受权在辖区内集中行使相关领域的行政执法权。这一改革的初衷是授予基层执法权限，提
13、升基层执法气力，但在实际操作中，执法气力的补充来源为乡镇从现有人员调配或上级直接下派，导致执法气力处于空白状态，乡镇执法还是2005年机构改革后的形式，以行业部门为主，乡镇实行属地管理，配合做好执法工作。例如乡镇辖区内的市场管理、环境保卫、城镇建设规划等执法权限，还在行业主管部门，这部分及时进行受权或权利让渡，乡镇也处于人员匮乏无法承接的状态。 三、乡镇治理能力当代化存在问题原因分析 (一)传统治理理念仍处于主导地位 治理的概念不同于统治的概念，从统治走向治理，是人类政治发展的普遍趋势。“多一些治理，少一些统治 是21世纪世界主要国家政治变革的重要特征。改革开放以来，城乡二元构造的发展形式，城
14、市快速发展，乡村构造也发生了很大的变化，我们国家社会主要矛盾也发生了大的变化。国家的制度不断进行改革深化，的领导不断加强，的治理理念不断完善提升。但是乡镇处在最广大的农村，在权利的最末端。根据自上而下的科层制体制，根据上级政策执行落实中上，遭到众多方面限制，使得乡镇更多注重实务工作，关注点更多落脚在目的任务考核上。对于治理的理念，深层次的探究和学习较少。固然治理理念跟着上级部门走，但从本质上讲，治理理念并未转变到位。从思想解放层面上来讲，思想受体制的局限，受农村的“熟人社会 形式的影响，受官本位思想的影响，仍然是传统的管理理念，并不是当代的治理理念。 (二)现行机制体制改革不到位，职能配置不科
15、学 治理机制体制是治理能力的前提和基础，治理能力是体制机制的功能发挥情况。我们国家经济社会管理制度不能构成体系，实现系统化，严重制约基层治理能力。 1.乡镇职能设置不科学，事权责的不统一 税费制度改革以来，乡镇的财政由向下的汲取型，基本变为转移支付型，“乡财县管 的形式使得乡镇对上级的依附性越来越大，任何资金的支付都要通过县级进行支出。县能够随意对乡级财政资金进行调配。县级行业部位为县权利组成部门，行使县的权利职能，其任务的落实都以“军令状 的形式下派。督导、检查、考核、问责成为上级部门推动工作落实的法宝。工作落实不力的乡镇都会遭到不同程度的追责。工作任务中的资金支持，都是以奖补资金的形式进行
16、一定比例拨付。乡镇为了任务落实，不得不进行举债。这种压力性的形式，使得乡镇经常处于高压状态，围绕着县级的考核棒进行运转。实际中，乡镇的财力和与其承当的职能不成正比，其权利与其承当责任不成正比，事权责的不科学设置，造成了乡镇的疲于应付。 2.乡镇权利边界模糊 在现行法律法规中，对乡镇的职责都是较大的宏观层面的职责定型，没有具体的小微权利清单详细到某一类的事项职责。正是由于这样较为模糊的权利边界，所以上级的众多工作全以目的责任书的形式，由乡镇根据属地责任，完成该项任务。乡镇作为下级是无条件要执行上级的方针政策命令，这点是责无旁贷。但是在实际运行经过中，由于权利的任性，导致一些本不属于的乡镇的职能，
17、也有乡镇开展，造成了的越位，变成了既当运发动，又当裁判员；另一方面，太多的任务，让乡镇疲惫不堪，疲于应付。同时，也助长了上级部门的踢皮球，应管不管，不管行政命令管，造成整体上治理效能的弱化。 (三)当代公共管理技术使用不到位，存在信息孤岛，信息壁垒 随着数字化的建设，大量当代科技都能够为建立高效便捷的运转体系。无论是内部运转、风险评估、科学决策、绩效考核等都能够采用当代公共管理技术，为提升基层治理能力提供工具性保障。乡镇基层为此也根据上级部门组建配备了各类系统，例如视频接访会议系统、扶贫会议系统、安全生产视频会议、蓝天卫士视频系统。各部门也相继建立了内网，研发了多个APP小程序，便于对基层数据
18、的把握，便于科学决策。乡镇基层在逐步抛弃过去那些简单僵化的管理手段，采用富有创造性和实用性的当代公共管理技术，打造高效便捷的服务水平。但是这些大量的管理技术的使用，还是根据条块化的分部门形式建立的，其系统的兼容性都存在困难，造成各部门都有自个的一套数据，基层不停地需要为基础数据提供支撑，进行录入修正，但在需要数据支撑，比对、决策时，系统又难以提供精准的数据支撑。系统的不完善，有时设置得不合理，又造成使用时的不方便，造成网上流程要走，纸质流程下面也要跑的窘境。 (四)基层人才队伍不健全，专业型人才、复合型人才缺失 由于乡镇体制窘境，乡镇无法为人才发展提供更多保障，无论是职务晋升，工作环境，可提供
19、的工作保障，都难以留住人才。以H乡为例，该乡编制67人，行政编制19人，占编18人，事业编制48人，占编21人，上级借调5人，但实际正式实际在岗34人。正式实际在岗人员中，按年龄段划分，30岁下面10人，占比30%，30-45岁之间15人，占比45%，45岁以上，9人，占15%。面对人员缺乏的局面，该乡镇又补充了劳务派遣3人，公益性岗位2人，临时工4人，总共人员到达43人，华而不实政领导班子成员10人，下面实际工作人员33人，既要负责落实上级的各项业务，还要分包行政村，配合完成委中心工作，从数量质量上来讲，都难以知足。 四、现代乡镇治理能力当代化建议 (一)转变观念，牢固树立当代治理理念 进入
20、现代，我们国家社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美妙生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我们国家社会主要矛盾发生深入变化，从“物质文化需要 到“美妙生活需要 ，从解决“落后的社会生产 问题到解决“不平衡不充分的发展 问题，适应了我们国家发展的阶段性要求，具体表现出了和国家事业发展战略重点的变化。面对国情、世情的重大变化，我们明确提出了“五位一体 总体布局和“四个全面 提出了经济发展新常态，新发展理念、高质量发展等一系列的新理念、新思想、新战略，作出了供应侧改革、建设当代化经济体系等一系列重大决策部署。而这些战略谋划和决策部署需要落实。乡镇作为直面群众的政策执行者，是打通最后一公里的关键
21、所在。面对自上而下的一系列变革，假如不能建立当代的治理理念，就会与时代脱节，那以到达有效的治理效果。 (二)深化改革，明确乡镇责任边界 优化上级机构组成部门机构职能，健全部门协调机制，防止政出多门，政策效应互相抵消。实行扁平化管理，构成高效组织体系。在顶层上，加大上级在经济调节、市场监管等宏观领域的事务管理。进一步理清和市场、和社会的关系，深切进入推进简政放权、放管结合、优化服务、深化行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力。要统筹利用好行政管理资源，节约行政运行成本，建立高效运行组织体系。推进乡镇机构，职能、权限责任法定化，使乡镇机构设置愈加科学，职能愈加优化，权责愈加明晰。 (
22、三)建立多元主体治理体系 乡村治理当代化建设中，既发挥基层的主导，同时更多地借助市场资源的优化，引导社会协同治理。详细根据不同行业，不同对象，交由各自行业主体进行协商治理，多元化协商治理才是基层最需要的治理体系。过去单打独斗的治理形式已无法适应现代乡村治理当代化的需要，要充分运用主导、社会介入、市场灵敏配置的多元治理主体格局。从78年我们国家实行改革开放，发展社会市场经济以来，大家的市场经济意识显着加强，但乡镇受传统计划经济时代管理范式的影响，往往为了短期政绩而做出有违社会市场经济发展规律的事情。比方乐观盲目的上马一些看似很好的“富民项目 ，动用权利，要求农民大面积种植经济作物，给基层农民造成
23、很大经济损失。 现代乡镇要引导社会主体介入乡村治理，要充分调动基层群众介入治理的积极性，利用好各种基层社会资源。同时要积极培育基层社会治理气力，民众能够从基层社会组织中了解国家的方针政策，乡镇可以以通过基层社会组织去影响农民的思想和行为，了解基层民众的诉求和想法，弥补市场及的双重失灵。社会组织作为沟通乡镇与基层民众的桥梁和纽带，能够起到化解基层社会矛盾、弥补基层公共服务缺乏及协同治理的作用。 (四)坚持依法行政，建立法治型 现代人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等“基本公共产品 的需求愈加突出，要求我们提供更好的制度性基本公共产品，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一
24、宗司法案件中充分感遭到公平正义和幸福尊严。强调，各级必须坚持在的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治。3通过国家法律体系的日趋完善，将会逐步细化、规范公民的行为。通过法律的进一步细化，明确基层的职能，让基层的每项决策都有法可依，切实做到“法无受权不可为 的目的。 (五)提升公共服务水平，建设服务型 当下人类正面临着有史以来，最为深入的一次技术产业变革，以互联网、物联网、大数据、人工智能、云计算等技术的广泛运用为特征的信息化和智能化革命，以其特有的技术和社会属性，正在给人类社会带来深入的变革。一是新技术手段的应用，是提高经济管理效
25、能的需要。新技术手段延长了管理半径，降低了管理成本；改变了发现、解决问题的方式，催生数据化决策和智能化决策，加速推动决策民主化。新技术推动了管理手段更新，以前前置审批为主的治理方式和依靠大量人力物力集中检查的整治手段，越来越难以适应经济和社会系统日益复杂的现实，而新技术的使用能够有效提升应对能力。二是新技术的运用能够提高社会管理和公共服务水平。要推动物联网、大数据、智能化技术在城市管理、社会保障、医疗卫生、环境保卫等领域的广泛应用，推动公共服务数字化、标准化、智能化，进一步降低公共服务成本，提高公共服务精准度，提高人民的满意度和获得感。 以下为参考文献 1夏志强等.治理下乡:关于我们国家乡镇治理当代化的考虑J.上海行政学院学报，2021(3). 2郑功成关于民生系列重要阐述的思想内涵与外延(J.国家行政学院学报, 2021(05). 3王民祥.二孩政策对中国经济增长的影响研究J.梧州学院学报, 2022,29(04). 4代凯基层社会治理共同体建构途径研究J.岭南学刊, 2020(05).