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1、分权体制下我们国家地方债务现在状况及其风险管理,国民经济学论文随着美国次贷危机、欧洲主权债务危机的相继爆发，我们国家地方债务风险遭到了越来越多的关注。2020年12月，经济工作会议强调2020年经济工作的重要任务是通过短期应对措施和长期制度建设相结合，加强源头规范，严格举债程序，做好控制和化解地方性债务风险工作。2020年3月， 两会 工作报告明确指出建立规范的地方举债融资机制，把地方性债务纳入预算管理，推行综合财务报告制度，防备和化解债务风险。当下，由于我们国家地方债务管理存在缺乏以及财政体制的局限，导致地方债务膨胀引发的问题日益严重，怎样通过有效的途径将地方债务潜在的风险隐患和暴露出的问题
2、逐步化解，避免性债务失控，对促进地方经济又好又快发展意义重大。 一、文献回首 以Tiebout1956，Musgrave1959等为代表的传统财政联邦主义理论以为，由地方分散化提供公共产品能够提高供应效率，为实现公共产品的最优配置，有必要在不同级次的之间进行分工。Oates1972提出地方能避免信息约束的限制，切实了解当地居民对公共产品多样化的偏好，把握支出项目的真实成本，因此向下级分权有利于提高支出决策合理性。 Qianand Roland1998发如今向市场经济过渡的经过中，财政分权能加强各地方竞争，提高资金使用成本，促进经济增长。Jinetal.2005以为分权给予了地方较强的财政鼓励，
3、使本身利益同当地经济发展严密相联，本着对利益最大化的最求，地方在提供公共产品知足居民消费偏好的同时，力求当地经济水平快速提升。 Gemmell2020提出较多的收入分权，较少的支出分权有助于经济的增长。 然而，财政分权在推动经济发展的同时，也产生了一些消极作用，并随着地方债务的膨胀而显现。有关财政分权对地方债务影响的研究中，杨子晖2018采用面板平滑转换回归模型探究债务、消费与私人消费的非线性关系，发现分权体制下性债务规模的膨胀 挫伤 了在刺激消费、带动内需方面的有效性。葛鹤军，缑婷2018提出财政分权的不充分促使地方财政支出的软约束性，导致地方融资需求不断增加，相关融资平台公司的信誉风险有所
4、加大。徐坡岭，郑燕霞2020发现我们国家分权经过中，与地方财政收入和支出规模之间存在矛盾，并且地方官员在缺少监督约束，导致隐性负债规模极其庞大。李丽虹2020以为省、市级地方举借债务的主要推动力是经济发展，而对县级而言，驱动其负债的主要因素在于财政收支压力，将来的财政分权化改革应是构造性的调整和优化，而非地方财权的整体性持续扩张。杨十二，李尚蒲2020以为财政分权导致地方对预算外收入的依靠，是地方具有大规模举债的内在鼓励。 有关地方债务风险评估的研究中，范柏乃、张建筑2008对安徽、湖南、贵州、北京等省市的地方债务进行研究，以为地方债务风险在局部范围内已经凸显。刘立峰2018以为，2008年以
5、后，随着新一轮积极财政政策的施行，实际债务规模与可承受债务规模的差距也在缩小，债务风险加大。李勇、陈振锋2018以为我们国家债务风险出现了区域分布不平衡的状况，防控的重点在经济发展较弱的省份。刘尚希，赵全厚等2020对 十二五 时期我们国家地方性债务压力测试后以为我们国家地方性债务风险固然总体可控，但债务压力持续走高。孙永君2020通过对某地级市20072018年财政收支的实证调查，发现地方债务超过了地区可支配财力，债务风险问题日显突出。赵树宽，李婷婷2020应用AHP模糊评价法对地方债务风险评价，并根据风险的强弱依次排序。除此之外，李永刚2018着重探究了地方债务蕴含的显性负债风险。郭玉清等
6、2020对地方举债融资形式中潜藏的融资方式、偿债信誉、转嫁升级、制度更替等隐性风险进行了评估。 综上所述，当前以财政分权为视角对地方债务研究中存在下面问题：首先，对局部地区地方债务分析较多，对全国总体把握较少；从财政收支状况对地方债务间接评估较多，而基于权威数据从地方债务规模直接透视问题较少。其次，财政分权体制的缺陷导致我们国家地方债务风险凸显，亟须防备和化解对策。鉴于此，基于2020年审计署对全国地方债务审计结果，以财政分权为视阈，对我们国家地方债务最新状况进行分析，探究当下债务蕴含风险，探寻影响地方性债务风险因素，从短期措施和长期制度建设两个层面出发，为防备和化解我们国家地方债务风险的途径
7、选择提供思路。 二、我们国家地方债务现在状况分析 1.我们国家地方债务规模分析 据审计署调查，自2007年以来，我们国家地方债务规模逐年扩大。通过纵向比拟，地方债务由2007年的45098.31亿元增长到2020年6月底的178908.66亿元。华而不实，2008年以前地方债务缓慢而渐进增长，年增长率保持在26.32%左右，2008年底在4万亿投资计划的刺激下，地方债务呈现放量式增长，2018年末债务存量到达90169.03亿元，比2008年增长61.92%，之后增长幅度下降，增长速度维持在21.75%左右。 通过与债务横向比拟，在债务数额方面，2020年6月底，地方债务178908.66亿元
8、，比债务多10729.69亿元。在债务比重方面，全国债务302749.70亿元，而地方债务所占比重为59.09%，比债务高18.18个百分点。华而不实，负有归还责任债务、负有担保责任债务以及可能负有一定救助责任的债务所占全国比重分别为52.59%、91.11%、65.25%。在债务增长方面，相比2020年底，2020年上半年地方债务增长率为12.62%，比债务高8.41个百分点，三类债务增长率分别为13.06%、7.17%、15.09%，分别比债务高9.09、15.46、8.20个百分点。 2.我们国家地方债务构造分析 1债务来源构造。2020年6月底，银行贷款、BT、发行债券是地方负债融资的
9、主要来源，债务金额分别高达101187.39亿元、14763.51亿元、18456.31亿元，所占比重分别为56.56%、8.25%、10.32%。在负有归还责任、负有担保责任、可能承当一定救助责任债务中，来源于银行贷款的债务规模最大，比重最高，分别为50.76%、71.60%、61.87%。而在来源于债券的地方债务中，地方债券和企业债券比重较大，分别为35.96%、47.83%。 2举债主体构造。从举债主体看，如表1所示，2020年6月底的地方债务余额中，融资平台公司、地方部门和机构、国有独资和控股企业、经费补助事业单位举债较多，分别为69704.42亿元、40597.58亿元、31355.
10、94亿元、23950.68亿元，所占比重分别为38.96%、22.69%、17.53%、13.39%。华而不实，融资平台公司、地方部门和机构合占61.65%，是主要的举借主体。在负有归还责任债务、负有担保责任的债务中，融资平台分别举债40755.54亿元、8832.51亿元，比2020年分别增长29.90、8.46个百分点，所占比重分别为37.44%、33.14%，而在可能承当一定救助责任的债务中，融资平台举债20186.37亿元，比2018年增长近一倍，所占比例到达46.36%。 3债务投资构造。从债务资金的投资构造和使用情况来看，2020年6月底地方债务余额178908.66亿元中，已支出
11、债务资金167508.47亿元，占93.63%。华而不实，用于市政建设、交通运输设施建设、土地收储项目支出较多，所占比重分别为34.64%、24.43%、11.22%，在负有归还责任的债务、负有担保责任的债务、可能承当一定救助责任的债务中，三者合计比重分别到达67.96%、76.19%、72.38%。而用于科教文卫、生态建设和环境保卫项目支出较少，所占比重为5.81%和2.71%。 【表】 4债务期限构造。从债务期限构造看，我们国家地方正处于债务归还高峰期。如此图1所示，2020年下半年、2020年、2021年分别要归还债务32944.42亿元、35681.13亿元、27771.11亿元，所占
12、比重分别为18.41%、19.94%、15.52%，三者合计比重占53.88%，归还债务量接近2021年及以后还债总量的两倍。华而不实，2020年下半年、2020年、2021年到期需归还的负有归还责任债务分别占22.92%、21.89%和17.06%，而2021年及以后到期需归还比例仅占18.76%，前三者合计比重高达61.88%，比2021年及以后高43.12个百分点。在负有担保责任和可能承当一定救助责任债务方面，2006年以前到期还债比重分别到达37.69%、43.78%。 【图】 3.我们国家地方债务负担分析 在债务负担分析中，负债率年末债务余额与当年的比率衡量经济总规模对债务的承载能力
13、，债务率年末债务余额与当年综合财力的比率衡量财力对债务存量的负担能力。如表2所示，自2007年以来，我们国家地方负债率的比率由2007年的11.41%增长到2020年的20.56%，华而不实2018年负债率为17.79%，比2008年增长5.87个百分点，涨幅较大。债务率由2007年的128.66%上升到2018年的185.99%，随后出现下滑趋势，但在2020年恢复到174.90%。除此之外，2020年底，有14个地方本级负有归还责任债务的偿债率超过20%；36个地方本级负有担保责任的债务和其他相关债务的逾期债务率分别为0.59%和0.75%，分别比2018年上升了0.16和0.48个百分点
14、见表2。 三、现行分权体制下地方债务风险表现 1.规模风险：债务规模膨胀，举债欠缺适度性 通过纵向比拟能够发现，我们国家地方债务存量多，增速快，与经济增长的平滑性相比，债务增长率波动起伏较大。通过横向比拟能够发现，地方债务无论是债务数额、所占比重还是增长速度都高于债务。华而不实，地方负有担保责任债务以及可能负有一定救助责任的债务数额分别为26655.77亿元、43393.72亿元，所占全国比重分别高达91.11%、65.25%，可见地方或有债务规模庞大，一旦发生支付危机就立即表现为直接显性债务，直接影响地方的正常预算布置，潜藏风险较大。 【表】 2.构造风险：债务构造失衡，规划缺乏合理性 首先
15、，在债务来源方面，地方债务以城投债等债券融资和银行借款为主，融资来源单一，融资成本较高。其次，举债主体方面，支持的地方融资平台公司举债规模较大，增速较快，比重较高。但是当下我们国家地方融资平台存在定位不清，职责边界不明，运作不规范等问题，它的高比重造成变相融资现象突出，债务隐蔽性强透明度差。最后，在债务投资方面，地方用于市政建设、交通运输设施建设项目支出较多，导致投资成本高，资金回流慢，偿债能力弱。总之，地方融资主要以融资平台为主体，以银行贷款为来源，以城市建设为投向，导致地方债务来源构造、举债主体构造、投资构造失衡，债务构造风险突出。 3.管理风险：债务管理不规范，用债缺乏有效性 不规范的债
16、务管理体系弱化债务资金的使用效率，制约按时归还债务，而且间接加重地方财政负担。一方面，在2020年6月底债务余额中未支出金额11400.19亿元，比重约占6.37%，这不仅反映出地方举债的盲目性，造成了大量资金的闲置和资源的浪费，愈加凸显了债务资金的使用效率低下。另一方面，部分融资平台管理缺乏规范性，为保证贷款的周期足够长，与银行约定采用借新还旧的方式贷款，集中用于投资回报低的基建项目和过剩行业。然而银行普遍以为有背景性质的贷款风险较低，受干涉，授信审核宽松。可见，地方债务管理风险引发不合理的融资行为，导致商业银行信贷活动扭曲，金融秩序紊乱。 4.偿债风险：债务负担沉重，偿债缺乏确定性 首先，
17、由于全球金融危机的蔓延及扩散，我们国家经济增长步伐缓慢，2020年同比增长7.7%，创自1999年同比增长7.6%以来最低增速。增值税、营业税、个人所得税等与经济活动相关的税值都出现下降趋势，地方财政收入虽增长12.9%，但增速下滑，地方财政财源萎缩，财政财力收入受阻，面对债务归还，地方缺乏足额的偿债资金。而在还债期限方面，近两年地方债务还款较集中，进一步加剧了债务风险性。其次，在地方债务负担分析中，地方负债率呈现出逐年上升趋势，并于2020年初次超过国际警戒线20%，债务率自2018年就超出控制标准参考范围90%150%。除此之外，个别地区地方偿债率逐步扩大，逾期债务率逐步上升，地方面临偿债
18、风险持续扩增。 四、影响地方性债务风险的因素分析 1.财政体制因素 1收入集权，支出分权，事权和财力不对等。1994年我们国家开场实行分税制改革，初步明确了和地方的财政分配关系，但由于改革不彻底，导致与地方财权与事权划分不对称。 在税收划分上，把税源足、税基宽的大宗税种划给，地方的预算内收入的主要财源只是大税种的小部分，小税种的大部分，致使税源分散、征收管理困难、所占份额较小、稳定性较差、增长弹性较弱。而在事权的分配上，部分本应由承当的经济构造调整、基础设施供应、生态建设等支出职责被转嫁到了地方，地方承当的任务日益繁重，加剧了财政支出的压力。 如此图2所示，承当的支出比重由1990年的32.6
19、%下降到1996年的27.1%，随后5年时间虽短暂回升，但是从2001年开场支出责任比重快速下降，由30.5%下降到2020年的14.65%。与事权大量下放相对应，地方支出责任不断上升，自1994年以来，地方承当的一般预算支出比重逐年增加，由1994年的69.7%提高到2020年的85.35%，年均增长0.78个百分点。与此同时，地方财政收入比重自1993年的78%下降到1994年的44.3%，此后略有变动，但一直维持在50%左右。可见，随着财权不断上收，刚性事权下移，地方财政收入来源缺乏，难以知足履行支出职责的需要，为了弥补收支缺口，地方只能通过各种渠道举债融资，导致债务攀升。 【图】 2转
20、移支付制度的缺陷使地方财政收支矛盾愈加突出。现行财政分权体制下，由于集中财力，逐步构成了地方依靠财力转移支付才能知足财政支出需要的格局。当前我们国家财政转移支付制度一般转移支付、专项转移支付和税收返还为主，但转移支付制度的缺陷使地方财政收支矛盾凸显。在一般转移支付中，尚未构成统一的资金配置标准，和地方博弈经过中，不仅导致一般转移支付比重较低，而且资金使用效率不高。在专项转移支付中，一般都要求地方按比例进行资金配套。与富有地区相比，贫困地区地方配套的支出责任甚至超过地方财力，地方难以承受配套资金压力，申请专项转移支付的积极性遭到抑制，部分经济欠发达地区债务负担进一步加重。除此之外，专项转移支付规
21、模逐年扩增，各地方纷纷跑 部 钱 进，但由于缺乏有效约束和绩效评估，专项转移支付资金挤占和挪用现象严重，导致分配不合理，财政奉献薄弱。最后，在税收返还中，税收返还额按 基数法 核算，富有地区的既得利益得到偏护，却增大贫富地方的财力差距，诱导贫困地方竞相举债。 2.债务管理因素 1债务风险预警系统失准。地方债务风险预警系统能够根据风险管理目的，对债务风险进行辨别，定量分析预测各风险走势及损失，当风险超出控制标准时及时发出警报。不仅能够监控本级债务运行，对债务的规模和构造实行有效控制，更能真实反映地方财政风险变化，为各级地方灵敏调整防备和化解风险对策提供科学根据，进而有助于地方实现可持续融资。然而
22、，我们国家对地方债务风险预警的研究起步较晚，不仅衡量债务风险指标比拟单一，而且侧重风险定性分析，部分地方对于债务风险程度及损失幅度评估偏低，预警失准。与此同时，由于区域经济形势的不同以及各地负债的多样性，地方债务预警机制缺乏前瞻性，严重滞后。 2债务预算约束软化。首先，对地方的 父爱主义 导致后者举债预算约束软化。地方以为为其过度负债提供了隐性担保，一旦地方陷入财政窘境，必会代其及时归还债务，忽视了债务归还能力对债务规模的匹配，诱发了地方债务不断膨胀。其次，金融机构对地方举债约束的软化对后者过度负债起到了推波助澜的作用，为债务规模的缩减带来阻力。当前，约57%的地方债务来自商业银行和金融机构贷
23、款，究其原因，在于我们国家的金融机构尚未转型成独立的市场经营主体，地方对设置于其境内的金融银行影响力较大，因而，地方融资平台向商业银行贷款遭到的风险控制和管理约束较弱，面临的信贷条件和利率较为宽松。除此之外，由于地方融资金额大，期限长，而部分商业银行只考虑短期盈利，扩大本身业务规模，不断加大对地方融资平台贷款投入。 3债务信息隐蔽监管乏力。首先，由于财政分权的不彻底，地方的支出存在刚性，为了知足地域经济的发展和进步，地方纷纷举债，但是大量债务不是由财政部门整体规划，游离在预算体制之外，并且缺乏统一的债务统计口径和标准，债务的真实性被掩盖，地方债务规模和构造难以控制。其次，地方采用BOT形式、投
24、融资平台等多种渠道间接贷款和担保行为，进一步对地方债务加大了隐蔽性，削弱了透明度。因此，和公众难以及时、准确、全面地把握地方债务情况，导致监管陷入窘境，给地方带来突发性或计划外的偿付压力。 五、防备和化解我们国家地方债务风险的途径选择 1.防备和化解我们国家地方债务风险的短期举措 1健全地方债务风险预警机制，化解债务规模风险。债务危机一般经历逐步显现、不断发展、最终恶化的经过。因而，我们国家地方应尽快健全债务风险预警机制，进而及早预测债务规模风险，及时地发现债务危机信号。首先，对各种地方债务风险进行系统的归类和全面的分析，探究债务风险的性质、特征、构成机制以及表现形式，通过地方债务风险细致辨别
25、为风险评估提供根据。其次，建立包括偿债率、资产负债率、利息支出率、债务依存度、担保债务比重等在内的指标体系，采用计量工具测度地方债务风险发生概率的大小以及由此造成的损失，准确预测地方债务风险的走势，并根据风险控制标准，对出现问题的部门和机构及时预警。最后，根据风险评估结果及时出台政策削减地方的债务规模，规范金融机构发放贷款的行为。 2推行综合报告制度，化解债务构造风险。首先，以权责发生制为基础，通过完好的总会计核算体系，对地方显性债务的应收应付金额确认、计量。采用规范的账务处理，并编制综合财务报表的方式，对地方的债务存量和增量加强财务监管，强化审计监督。对于不符合详细的负债确认条件和计量标准，
26、无法量化的隐性债务，应在财务报告附注中披露相关信息，提高地方债务透明度。其次，规范财务、统计报表的定期报送制度，对各项投资和债务建立台账，及时反映地方举债主题、投资方向、债务期限的情况。再者，对地方融资计划、归还方式、债券提早赎回等非财务信息也应及时、具体披露。最后，对综合报告科学评价，全面地、完好地把握地方的债务情况，针对构造失衡做出合理的调整和矫正。 3优化债务预算管理，化解债务管理风险。面对地方债务举债盲目，用债效率低下，资金闲置的状况，应将地方性债务收支纳入全口径预算管理，加快建立和构成管理规范、风险可控、成本合理、运行高效的地方举债融资机制。在债务预算编制中，引入中长期预算，为地方各
27、部门设置将来财政年度中支出预算限额，要求部门对将来支出所需要的费用进行预测，迫使举债者短期过度负债的同时考虑将来的归还措施。在债务预算执行中，一方面，建立债务投资决策责任制，以谁决策、谁负责为原则，对运用债务资金为己谋私，投资监管不力的行为给予严厉惩罚。另一方面，定期对预算执行进行考评，针对预算执行时存在的问题以及缺乏，及时地采取改良措施，加强预算管理的执行力度，提高预算管理的应用效率。 4设立偿债准备金，防备地方偿债风险。各级地方财政部门应在年度预算布置、土地出让净收益、行政事业收费、债务投资项目中提取一定比例设置偿债准备金，专项用于地方债务的归还。首先，编制年度偿债准备金收支计划，按月将偿
28、债资金汇入财政部门专设的偿债准备金账户，做到集中管理、专账核算。其次，偿债准备金只可用于直接负有归还责任的债务，因自然灾祸、政策变化等不可抗拒缘故丧失还款能力的担保债务，以及临时垫付的其他性债务，做到专款专用。最后，在有关单位使用偿债准备金经过中，严格程序，加强监督，重办擅自将准备金挪作他用行为。总之，通过偿债准备金的设立，确保偿债资金的稳定，防备债务偶尔激增而预算难以执行的偿债风险。 2.防备和化解我们国家地方债务风险的长期制度改革 1锐意财政分权体制改革，平衡与地方两个层次的财政汲取能力。首先，以加快由 管理型 向 服务型 的职能转变，合理界定与市场边界为基础，做好和地方以及各级地方之间的
29、事权和支出责任的划分工作。地方从经营性和竞争性领域中逐步退出，转到知足社会公共服务上来，根据公共产品的需求层次、公共产品的受益范围和公共产品的外溢性程度，将财政支出投向劳动就业、公共教育、医疗卫生、体育文化等公共领域，减轻地方支出责任，缩小地方财权事权不均。其次，以公平效率为原则，和地方财力格局总体稳定为前提，完善地方税收体系，逐步理顺和地方间收入划分。对事关全局性的税种，立法权、开征停征决定权、税目税率调整权继续集中在；与此同时，在的指引下，允许地方根据区域特点和经济发展情况，合理开征新税种，对原有税种的停征，税率的调整以及减免税的调整具有选择权。进而，通过规范地方税体系更规范，提高地方财力
30、，弥补收支缺口。 2完善转移支付制度，加强地方债务可持续性。首先，调整转移支付构造，逐步取消税收返还，促成一般转移支付和专项转移支付功能明确，互不穿插，互促互补的转移支付体系。一方面，将需要较长时期布置补助经费，且数额相对固定的专项转移项目，划入一般性转移支付，通过提高一般性转移支付的规模和比例，充分发挥发挥一般性转移支付弥补财政失衡的作用。另一方面，逐步取消竞争性领域专项支付项目，严格控制引导类、救济类、应急类专项，有效甄别保存专项，结合实际调整地方资金配套措施，充分发挥专项转移支付矫正辖区间外溢效应的作用。 其次，优化纵向与横向相结合的财政转移支付形式。在纵向转移支付中，建立对省、省对市县两级转移支付构造。进一步加大 扩权强县 力度，强化省与县之间的直接管理关系，通过 省直管县 的转移支付形式，壮大县级财力，减少县级债务规模。在横向转移支付中，加大东部富有地区和中西部贫困地区横向的财政转移支付力度，促进地方间财力的平衡。最后，加快财政转移支付法制建设。针对转移支付补助资金的使用及管理尚缺乏有效约束和效益评估的现在状况，要通过立法的方式规范和完善财政转移支付资金和项目资金布置，使其愈加公平、合理、规范、高效。