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1、浅谈贵州空管分局安全管理系统(SMS)建设 近百年来，全球空管界经过长期不懈的努力，在保证空中交通安全方面取得了令人瞩目的成就。同时，我国民航经过几十年的发展建设，空中交通综合保障能力得到了大幅度提高，为保障航空安全创造了有利条件。 然而，传统的安全管理着眼于技术细节，虽然保证了运行的规范化，对保障安全起到了重要作用，但在人为因素、组织因素成为航空事故主要诱因的今天，传统的方法对其考虑不足的问题日益突出。空管安全问题已不仅是一个单纯的空中交通管制技术问题，它已经成为涉及整个民航业，甚至涉及民航业外的系统性问题。为此，空管系统必须在传统规范化管理的基础上，综合考虑“人、机、环境”，采取更为系统、
2、全面、有效的安全应对措施。安全管理体系（SMS）正是解决此问题的有效途径。 一、安全管理体系（SMS）简介(一)什么是安全管理体系（SMS） 所谓“安全管理”，即是组织为达到预期水平的安全指标而采取的系统地管理组织运行风险的行为。ICAO在文件Doc9774 AN969(机场合格审定手册)中对机场的安全管理系统(SMS)作了如下定义：机场管理安全的系统，包括为实现机场安全目标的组织结构、职责分配、工作程序和预防措施等，以保证在机场的安全得到控制，并确保其安全使用。此外，在英美等国家的手册中对安全管理体系（SMS）都有较明确的定义，具体可概括为：安全管理体系（SMS）是一个组织为了实现安全目标，
3、贯彻安全政策，而将组织结构、职责、工作程序和规定等安全要素整合起来的、明确的安全管理模式。结合分局实际，可以将安全管理体系（SMS）定义为：以清楚透明、系统全面、积极预防的方式来实现系统的安全管理。其中清楚透明，意思是指所有的安全管理活动应以文件形式清楚描述或记录下来，且应该具有透明度，独立于其他管理活动。系统全面，意思是安全管理活动应有计划地在全系统中持续展开。积极预防，意思是在风险转变成不安全事件并造成安全负面影响前，采取一种识别危险并消除风险的预防性方法。 (二) 安全管理体系（SMS）包含的核心理论 安全管理体系（SMS）的核心理论是风险管理，风险管理的三个步骤-“危险识别、风险评估、
4、风险控制与管理”几乎涉及并影响所有的安全管理行为(安全信息管理、安全评估、事故调查、安全监控等)，它也是主动控制安全的最有效方式。 （三）空管安全管理体系（SMS）的框架及主要内容 虽然各国安全管理体系（SMS）的内容略有不同，但总体来看，安全管理体系（SMS）可分为两大部分强制执行部分和建议执行部分。其中，强制执行部分主要是通过法规、规章、强制标准的方式体现；建议执行部分主要是通过形式体现。不仅是对强制执行部分的有效补充，也可以成为贯彻落实执行强制法规要求的指导材料。通常情况下，一个组织可以通过选择多种方法来实现安全管理的需要，但是绝对不存在某一个适合于所有组织的简单模型，各组织应根据自己的
5、规模、复杂度、运行方式、安全文化、运行环节等情况来决 定自己的安全管理结构、安全工作思路和方法。 ICAO理事会于2004年12月17日召开的第173届会议上批准了，其中，安全为首要战略目标，并在安全战略目标中提出：“支持各国在所有与安全相关的领域实施安全管理体系（SMS）”，而编写并颁布就是其中一项。 （四）国内外安全管理体系（SMS）的状况1.国外的现状加拿大是实施安全管理体系（SMS）比较成功的国家之一，早在1998年，加拿大运输部在其飞行2005：加拿大民航安全工作框架中，承诺将在航空组织中实施安全管理体系。从2000年开始，加拿大运输部着手制定法规方面的建议修正案通告（NPA）并对航
6、空法进行了修订。在2001年至2004年期间，加拿大先后编写了安全管理体系介绍、飞行运行和航空器维修组织的安全管理体系、通用航空营运人的安全管理体系：实施指南、安全管理体系：加拿大运输部实施计划、安全管理体系：评估指南等材料。2001年以来，加拿大运输部还开展了SMS概念和原理方面的教育活动，并从2003年开始制定了针对局方监察员的SMS培训教材，并对数百名监察员进行了培训。从2005年6月起，加拿大通过规章的形式要求大型航空营运人和维修组织必须在三年内按照时间期限逐步建立起安全管理体系。同时，他们还直接与ICAO、FAA、墨西哥、哥伦比亚、中国和其他国家的民航当局进行合作，通过制订规章和指导
7、材料、研讨和实践等工作来分享他们的经验、教训，以促进各国对安全管理体系（SMS）的一致理解。基本特点和理念：（1）加拿大通过规章的形式强制要求大型航空承运人、机场、空管、小规模的营运人、维修企业建立安全管理体系（SMS），目前加拿大局方已经对民航企业安全管理体系（SMS）建设的第二阶段工作进行了评估。（2）强调了组织安全文化建设和员工积极参与的重要性，这是安全管理体系（SMS）成功的关键。同时强调高级管理者对于安全管理体系（SMS）建设的作用，他们的态度和承诺对安全文化建设起着决定性的作用。（3) 在安全管理体系（SMS）中，安全管理的责任发生了转移，由局方转向了各个民航企业。各个企业作为自身
8、安全管理的责任主体，对企业内的安全管理和安全绩效负责。（4) 建立安全管理体系不仅会降低企业的损失，而且还会提高组织的生产效率。（5) 安全经理没有权力实施安全措施，其具有向高层管理者建议的权力。高层管理者最终对安全负责。美国FAA从2000年开始进行安全管理体系的研究，其研究主要针对于空中交通服务组织。FAA在2003年的FAA飞行规划（2004-2008）中要求设计、开发和实施与国际民航组织要求相一致的安全管理体系，以提高空中交通服务的安全性。在随后的几年中，FAA一直对空中交通服务组织中的重大改变实施安全风险管理。近期，FAA在FAA飞行规划（2008-2012）（草案）中要求在未来几年
9、中要对所有适当的FAA组织实施SMS。基本特点和理念：（1) FAA很早就开始了安全管理体系的研究，但是其研究只是针对于空中交通服务组织。FAA计划在未来几年中要在更多的FAA组织中实施安全管理体系（SMS）。（2) FAA的安全管理体系是以安全风险管理为核心的，而且在实施安全管理体系（SMS）之前，FAA就已经符合了ICAO关于SMS的大部分要求。（3) 在安全管理体系（SMS）中，局方的职责是对安全管理体系（SMS）进行监督和审计。（4) 安全管理要与生产相平衡。（5) 安全文化建设是建立安全管理体系（SMS）的基础。2.各国安全管理体系（SMS）的差异在组成部分上，各国的安全管理体系（S
10、MS）虽然在具体的表现形式上不尽相同，但是在整体框架上是一致的，存在很多共同之处。各国的安全管理体系（SMS）都包括以下部分：安全管理的政策和目标、安全管理人员的职责和任务、风险管理、安全培训和训练、安全审核、管理评审等。除了这些共同部分外，各国的安全管理体系（SMS）还分别涉及到了如下一些组成部分：安全监察、沟通和交流、文件系统、安全调查和分析、应急预案、安全评价、安全信息报告系统、质量保证等。具体来说，各国的安全管理体系（SMS）在组成上具有以下特点：（1）加拿大的安全管理体系（SMS）在组成部分上比较具体和全面，它几乎囊括了安全管理体系（SMS）的所有组成要素，主要包括六个部分：安全管理
11、计划、文件系统、安全监察、训练、质量保证、应急预案。所不同的是，加拿大的安全管理体系（SMS）将风险管理和不安全事件调查结合在了一起，将二者的信息收集、处理措施以及持续监控放在了一起，而将二者的具体调查分析过程独立进行。（2）美国的安全管理体系（SMS）包括四个部分，分别为：政策和目标、安全风险管理、安全保证和安全改进。美国的安全管理体系（SMS）是建立在安全风险管理的基础上的。美国的安全风险管理起步较早，而且已经运用得非常成熟，现在所建立的安全管理体系（SMS）就是以安全风险管理为中心环节，同时添加了政策上的支持和后面的安全保证和改进。因此美国的安全风险管理运行得非常有成效。（3）中国民用航
12、空局在2010年确定的工作目标中明确提到要全面推进中国的安全管理体系（SMS）建设，各大航空公司也分别把此体系的建设和推进写进了2010年的目标工作当中。中国的安全管理体系（SMS）的建设和运行顺应了当代中国民航安全发展的要求，体现了中国民航人对安全的持续追求，也是中国民航继续向前发展的必经之路。在基本理念方面，各国的安全管理体系（SMS）之间存在很多共同之处：（1）各国的安全管理体系（SMS）都指出了安全文化和所有员工的积极参与对于建立安全管理体系（SMS）的重要性，并强调：通过管理者承诺、安全政策等方式在组织内营造一种积极的安全文化；通过建立自愿报告系统、沟通安全信息等方法鼓励所有员工积极
13、地加入到安全管理中来，是建立和实施安全管理体系（SMS）的基础和关键。（2）各国的安全管理体系（SMS）都谈到了安全与生产的关系。加拿大认为安全不仅会降低企业的损失，而且还可以提高企业的生产率，增加企业的利润；而澳大利亚认为建立安全管理体系（SMS）具有一定的经济效益；美国认为安全管理要与生产相平衡。总之，各国的安全管理体系（SMS）都认为安全管理与组织的运行是密切相关的，安全管理不但不会影响或限制组织的运行，反而可以提高组织的生产率、增加组织的经济效益。（3）加拿大指出了高层管理者在安全管理体系（SMS）建设中的决定性作用。首先，高层管理者的安全意识和态度决定着组织的安全文化，如果没有管理者
14、对安全的真心承诺，安全管理将收效甚微；其次，高层管理者负责制定组织的安全目标和政策，并负责为安全管理工作提供资源保障，因此，他们的态度和支持决定着安全管理体系（SMS）的成败。（4）加拿大和美国都指出了在实施安全管理体系（SMS）后，在安全管理上民航企业与局方的关系问题。二者都认为在实施了安全管理体系（SMS）后，安全管理的责任由局方转移给了企业，企业对自身的安全管理和安全状况负责，而局方的职责是对企业的安全水平和安全管理体系（SMS）的实施情况进行监督和审核。由此一来，安全管理的责任主体就由局方变为了企业。（5）中国指出SMS系统管理比较科学、理性和系统，做到了从事后到事前、从开放到闭环、从
15、个人到系统、从局部到全局的四个转变。在这一系统里，企业的主动安全管理取代了被动的安全管理，在强化政府监督企业效能的同时，督促企业建立了一套自我审核、自我监督、自我纠正、自我完善的机制，可以有效地解决民航系统规模化所带来的信息跟踪和处理问题，准确把握整个民航系统的安全管理脉络。但SMS系统根植于西方文化的土壤，不可能完全照搬照抄，要认真开展研究，结合中国民航安全发展的状况，开发出有中国特色的中国民航安全管理系统。二、分局的安全管理体系（SMS）建设在ICAO SMS手册中，ICAO向各国推荐了建设安全管理体系（SMS）的十个步骤，还对各步骤需要完成的内容提供了“检查单“形式的对照表。具体步骤描述
16、如下：(一)计划阶段 通常，ICAO要求计划到正式实施安全管理体系（SMS）需要1至3年。分局按照中国民航的要求，在2010年内计划并实施完成此任务，对此还制定了详细的工作进度表。在此阶段，分局重点考虑以下内容：安全目标、实施方案、安全管理过程及活动、资源限制及时间限制。安全管理体系（SMS）策划小组需要了解组织现有的安全管理工作，找出安全管理经验方面的不足，确定开发及实施安全管理体系（SMS）所需要开展的工作及资源。(二)高层管理者的安全承诺 在安全管理体系（SMS）实施初期，高层管理者在“安全政策“中确定组织的安全承诺是非常重要的。其安全承诺不仅要反映出组织安全管理理念，并要成为组织建设安
17、全管理体系（SMS）的依据。安全承诺应包括：组织承诺的总体安全目标、承诺确保系统各方面运行符合安全指标要求、承诺采取积极的系统方法进行安全管理、承诺坚持“安全第一”的管理思想、声明组织内部各级管理者及员工所承担的安全责任和义务、承诺推进积极的安全文化等。分局在2010年安全管理体系（SMS）启动会后王一兵局长要求：1.统一思想认识，加强组织领导。各单位要充分认识安全管理体系（SMS）建设工作的重要性，把组织实施安全管理体系（SMS）建设工作摆在安全管理工作的突出位置，全员参与，工作到位。2.统筹安排，按照计划完成各项工作。按照西南空管局建设安全管理体系（SMS）的工作计划，分局将制定详细的工作
18、计划和任务分配表，各专业小组会抽调人员专门负责此项工作，做到将安全管理体系（SMS）建设工作溶入到日常安全运行中，高效、高质的完成安全管理体系（SMS）建设工作。3.加强协调，落实责任，通力合作。各专业组在分局的统一部署下，按照安全管理体系（SMS）组织结构和职责要求，发挥团队优势，加强横向沟通；专业组负责人要明确责任，按照计划组织人员进行安全管理体系（SMS）文件和手册的编制和审定工作，保证安全管理体系（SMS）体系建设工作顺畅、高效。(三)建立安全管理组织及安全管理体系（SMS）培训机制 建立一个支持安全管理体系（SMS）的有效组织对成功实施安全管理体系（SMS）非常重要，它应考虑以下内容
19、：指定一名安全主管领导、确定组织安全管理结构、确定各部门及岗位的职责和义务、建立安全委员会和安全小组、安全培训等。分局由分管安全的张平副局长主要抓安全管理体系建设并指导安委会开展工作。 其中，安全主管领导的职责是提高组织内所有部门的安全意识并确保事故预防的有效性；在高级管理层建立安全委员会。它的职责是确保高效地解决组织正常运行中的安全问题，并确定安全政策和措施，评价安全措施的执行情况。在安全管理体系（SMS）实施计划中，安全委员还将负责监督安全管理体系（SMS）的执行进度情况。分局成立了以王一兵局长为主任，张平副局长为常务副主任及中层干部行政正职为成员的安委会。并由安全部承办安委会的日常事务性
20、工作;在一线管理层可以建立安全小组。它的职责是制定或修订安全管理体系（SMS）中的安全管理程序，落实安全委员会的安全措施并反馈意见。分局按职责成立了四个安全小组，综合组、管制组、技术组、气象组 ;此外，开展安全培训是确保员工能够准确理解安全管理体系（SMS）并实现其岗位安全工作的前提条件，为此，培训部门应确保组织内部设置安全管理体系（SMS）各方面程序的培训。分局2010年组织并派人参加各类安全管理的培训，组织50位各类干部参加“空管系统2010年第三期安全管理体系专项培训班”、“西南空管局安全管理体系（SMS）建设首次培训”、“开展我局安全管理体系（SMS）建设专业人员培训”等上级各单位组织
21、的培训。在6月份的贵州空管分局安全管理体系（SMS）建设工作的启动会上，对70多位干部职工进行专业知识的培训。(四)建立风险管理标准及控制措施 风险管理是安全管理体系（SMS）的核心内容。它要求考虑第四步中涉及的各类危险发生的可能性及其后果的严重性，管理者必须制定措施，并让员工接受培训以正确执行措施，消除或降低风险。此外，还应进行适当的监督检查工作，以保证措施能按照预期目标执行。今年6月份分局开展了这方面的探索和实践。塔台管制室成立了第一个风险控制小组，对塔台管制室的风险源进行描述，提出控制风险的方案，并对风险的控制情况进行有效的分析和防控，取得了良好的效果。下一步准备在运行单位推广实施。(五
22、)事故调查工作 对事故和事故征候的调查可以发现组织内部存在的危险或缺陷，因此，有效的安全管理体系（SMS）应确保安全管理者和有关人员进行过安全调查方面的正规培训，并从组织角度，对每起不安全事件及事故征候进行系统、深入的调查，以便采取相应的措施。此项工作，分局有专人对事故进行调查，分析，提出防范的建议。并且对兄弟单位发生的事故、不正常情况，组织研究，吸取教训，防范类似事故的发生。(六)安全分析工作 安全管理者应具备丰富的安全分析经验或接受过安全分析方法的培训。此外，安全管理体系（SMS）还应具备各种安全分析工具，保证组织可获得可靠的安全数据，对危险信息及运行数据进行日常监控，以便向管理者提出安全
23、措施建议。分局目前通过月度安全形势分析会、季度安全形势分析会对运行单位的各种数据收集整顿，为安全决策者，运行保障人员提供好的建议和意见。(七)加强安全培训 管理者应确保组织的各层机构都有安全管理方面的培训，以保证员工非常清楚自己在预防事故及安全管理体系（SMS）中的任务。分局已建立了安全管理培训机制，在每年初制定计划，每月由管理人员从管理、管制、通信、气象等方面对分局的中层以上干部进行培训。各运行部门也有计划的建立培训机制，从专业方面对全员开展培训。 (八)安全管理文件及信息管理 正式文件是安全管理体系（SMS）的基础。管理层应在其安全管理手册中详细地介绍安全管理体系（SMS）。该手册应包括安
24、全管理体系（SMS）各方面的内容，如：安全政策、安全职责及安全程序等，并保证对文件进行及时更新。 分局结合自身实际与质量管理手册相结合。组织专门的编审会，集中收集、整理分局的安全管理体系（SMS）手册。于2010年12月17日完成上述工作。为使用者提供了全面、详实的理论指导。(九)安全监督及业绩评估 分局安全管理采取系统的方法，形成“闭环”管理，正确评估前九个步骤的运行效果。开展安全监督及业绩评估工作，由员工反馈监督及评价结果并根据系统要求制定改进措施。这项工作在分局开展的还不够全面，下一步，将充分发挥安全管理部的监督职能，对上述业绩进行有效的评估。三、国外经验对我分局安全管理体系（SMS）建
25、设的启示国外早在上世纪90年代就开始了安全管理体系（SMS）理论的研究，他们无论在安全管理体系（SMS）的组成还是在理念上都形成了比较完善的体系。目前，我国正在开展安全管理体系（SMS）的研究和实施工作，国外的这些安全管理体系（SMS）理论对分局的安全管理体系（SMS）建设具有很大的启示，下面介绍一下国外的安全管理体系（SMS）经验对分局安全管理体系（SMS）建设的启示。安全管理体系（SMS）不仅是一套完善的管理理论，更是一套综合、全面地实践方法，因此，安全管理体系（SMS）建设应避免理论上的侃侃而谈，应一切从实践的角度出发，推进各个部门安全管理体系（SMS）的建设和实施；为了避免各个部门在理
26、解和实施安全管理体系（SMS）上走弯路或走错路，分局应在理解和实施安全管理体系（SMS）上为各个运行部门提供指导和帮助。体系建设过程时，分局通过宣贯会、举办培训班为各部门的安全管理体系（SMS）建设提供指导和帮助。但是随着各个部门安全管理体系（SMS）工作的深入开展，由于安全管理部人员力量薄弱，致使他们在实施诸如风险管理、数据收集等比较繁琐的工作时存在一定的困难。对于这个问题，分局可以充分调动和发挥运行质量监督员的作用，由其每周提供1-2份基础的安全数据采集上报安全管理部，再由安全管理部的专业人员进行数据分析、对比，提出风险控制及安全建议。不要盲目跟风，要根据分局的实际情况开展安全管理体系（S
27、MS）建设工作。安全管理体系（SMS）建设时不能盲目跟风、照搬照抄，更不能机械性地建设安全管理体系（SMS）的各个模块，而是要根据分局自身的实际情况，因地制宜地建设安全管理体系（SMS）。举例来说：尽管安全管理体系（SMS）强调的重点是组织管理和风险管理，但是国内某航空公司在进行安全管理体系（SMS）建设时，发现公司内部有章不循的问题十分严重，因此，他们在建设时首先开展了杜绝故意违章的专项行动，然后在此基础上再开展进一步的风险管理工作。这样一来，后面的风险管理工作就可以发挥它应有的作用，而不会被架空。由此可见，单位在建设安全管理体系（SMS）时要从单位自身的实际情况出发，脚踏实地，切实解决工作
28、中存在的问题。不要将安全管理体系（SMS）只停留在理论上和书面上，要付诸实践。目前国内许多民航企事业在具体实施时，由于从事安全管理的专业人员偏少，使安全管理体系（SMS）只能停留在理论和体制建设上。很难将它的理念应用到实践当中去，使安全管理体系（SMS）只能成为一纸空文。对于这个问题有以下几个解决方法可以参考：（1）分局聘请安全管理专家加大对现有员工进行安全管理体系（SMS）的培训，使安全管理体系（SMS）的理念深入人心，做到人人想安全，人人保安全；（2）加强纵向、横向联系。积极与地区空管局、各分局以及航空公司、机场合作。借鉴兄弟单位的安全管理经验，将其与分局实际相结合，以此推动分局的安全管理
29、体系（SMS）建设工作。（3）针对分局现状，安全管理体系（SMS）的建设不是从零开始。而是分局各部门已经具备了很多安全管理体系（SMS）的组成要素，如：安全监察制度、不安全事件报告制度、质量管理体系、应急响应机制等，这些要素在各部门中运行良好，而且已经和各部门的运行融为一体。因此，分局各部门在建设安全管理体系（SMS）时没有必要废弃这些已有的要素而完全从零开始重新建设一套安全管理体系，这样，不但浪费人力、物力和财力，重新掌握一套体系还需要一段时间磨合，势必对安全工作带来一定的影响，因此可利用安全管理体系（SMS）的安全理念，将分局的原有成熟的体系要素进行有机的结合，形成分局独有的安全管理体系（
30、SMS）。（4）注重分局安全文化建设和全体员工的积极参与。成功建设安全管理体系（SMS）的关键之一是在分局内营造积极的安全文化和调动全体员工的积极性，使全体员工都参与到分局的安全管理中来。首先，积极的安全文化是建设和实施安全管理体系（SMS）的原动力，它直接决定着安全管理体系（SMS）能否落到实处。积极的安全文化是一种信息畅通的文化、公正的文化、报告的文化和学习的文化。在营造分局的安全文化时，高层管理者制定安全政策和目标、对安全做出承诺、为安全管理提供充足的资源、对安全报告进行反馈。其次，全体员工的积极参与是安全管理体系（SMS）建设和顺利实施的保障。如果没有全体员工参与，那么安全管理体系（S
31、MS）就不可能落到实处，也不可能与分局的运行完全结合在一起。总之，分局内的安全文化和员工的参与是安全管理体系（SMS）生根发芽和茁壮成长所必需的土壤和肥料，对于安全管理体系（SMS）的建设和实施意义重大。（5）注重安全数据的收集、分析和利用。安全管理体系（SMS）的另外一个显著特点是：它是一个数据驱动的安全管理方法。在安全管理体系（SMS）中，要最大限度地收集、分析和利用安全数据，在数据分析的基础上研究安全问题、制定安全策略，使安全管理更加客观，更加有据可依。目前在分局，有多种渠道来收集安全数据，如：不安全事件记录、违规记录、培训记录及定期录音、录像数据分析等。但是，目前存在的普遍问题是缺乏人
32、手对这些安全数据进行详细、深入的分析和利用。所以，分局需要尽快配备具有专业知识的管制、通信、气象人员充实安全管理队伍，使他们能专心地。有足够的时间和精力对通过各种渠道收集的安全信息资料、风险源下功夫地进行全面、深入的分析，从中发现分局存在的安全问题。（6）无处罚自愿报告制度。在分局让更多的管制员、技术人员自觉地通过自愿报告的形式，报告工作过程中发现的错误和偏差。通过大量的自愿报告信息，有效的纠偏，从而更有利的改进分局的安全工作。（7）积极开展风险管理工作。风险管理是安全管理体系（SMS）的核心部分，是安全管理由被动式管理转向主动式管理的关键环节，是安全管理体系（SMS）区别于以往安全管理方法的
33、主要特征，因此，在实施时要将风险管理工作做为一个重点来抓。但是，由于目前所有安全管理体系（SMS）的指南材料中都只对风险管理进行了理论上的介绍，都没有给出具体的实施方案，致使分局各单位在实施风险管理时存在一定的困难。对于这个问题，各单位要提高现有安全管理人员的业务素质，将风险管理的理论应用到实践当中去，切实降低分局的风险水平。贵州空管分局的安全管理体系（SMS）建设工作方面已经进入尾声，已于2010年12月17日召开编审会，待相关部门认可后在贵州空管分局全面实施。安全管理体系的建立是现代安全管理学在民航行业中的实际应用，它的出现给民航带来了安全概念的新革命，体现了中国民航人对安全孜孜不倦的追求，从而促进了中国民航安全向更高的目标进一步迈进。 19 / 19