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1、2012年第6期60一、问题的提出：由成都农村产权抵押融资引出的论题作为全国统筹城乡发展改革试验区，成都市在2008年初开始推动以建立健全“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村产权制度改革，同时为撬动金融资源，成都开始探索推动农村产权抵押融资改革。但调查发现，即使在政府引入担保机制的情况下，金融机构对农村产权抵押贷款仍然特别谨慎，“惜贷”倾向较为严重。对此，理论和实践层面基于产权分析视角普遍认为，现有农村土地集体所有制下的所有人缺位，特别是土地产权界定不清晰等方面是影响农村产权抵押融资不足的重要原因。纵然，近年来产权分析方法被广泛运用于分析中国社会经济问题特别是体制机制转型问题。中国
2、自上世纪70年代末以来的市场化改革的政策导向，无论是国有企业还是银行业，都无一例外地将明晰产权作为改革的突破口。同样，成都农村产权改革也遵循这一思路，将确权作为改革的基础，并在此基础上推动农村土地和房屋有关权利的规范流转。但经验事实已经证明，界定相对明晰的私有产权并不意味着就必然能产生良好的经济绩效。相反，在中国市场化改革初期的“双轨制”经济背景下，模糊产权偏偏推动了某些领域如乡镇企业的快速发展。本文无意否认产权的重要性及其对实现良好经济绩效的重要作用，相反在中国转型时期大量经济问题的根源都与产权不明晰高度相关。但任何产权形式的实现程度必须与相应的市场相联系，不能脱离市场来讨论产权制度的作用。
3、因此，界定清晰的产权形式是激励约束微观主体行为的充分而非必要条件，对当前成都农村产权抵押融资不足的原因分析，也不能仅限于现行法律制度对农村土地禁止性规定及其引致的产权残缺。实际上，任何制度包括产权制度能否取得良好的绩效，不仅取决于制度本身是否完善，在更大程度上还取决于制度能否得到有效实施。就金融机构介入农村产权抵押贷款而言，作为追求利润最大化的市场主体，金融机构不仅要在贷款前考虑与借款主体之间的信贷契约的完备性问题，而且要在贷款后考虑借款主体违约情况下的债权实施问题。一旦借款主体出现违约行为，如果依靠第三方强制实施债权的成本极其高昂（比如通过法院强制执行等），那么通过在产权交易市场上转让债权，
4、至少是金融机构强化债权的实施机制进而约束借款主体违约行为的较好方法。但在成都的实践中，尽管金融机构名义上或法律上具有对以农村产权为抵押的债权关系的处置权，但由于缺乏相对成熟的产权交易市场，其债权仍然无法实现，即基于农村产权抵押派生的权利束（比如抵押债权）无法通过目前的农村产权流转市场机制来实现，进而无法对相关市场主体形成有效的约束。在此，较弱的信贷契约实施机制对借款主体和金融机构形成不同的行为预期。一方面金融机构预期自身债权无法实现，基于风险考虑，趋向于不发放贷款，进而产生大量的“惜贷”现象。另一方面借款主体预期到即使在违约情况下金融机构也无法对其实施债权，往往会倾向于不履行信贷契约，甚至是主
5、动违约，从而会产生大量的道德风险行为。基于此，本文认为，当前金融机构介入农村产权抵押贷款的积极性不高的主要原因在于其预期到违约情况下的债权无法实施，即较弱的 实施机制、信贷行为与 农村产权抵押融资：成都案例 王越子（中国人民银行成都分行 四川成都 610041）摘 要：本文构建了关于制度实施机制的分析框架，并运用其分析金融机构介入农村产权抵押融资中的实施机制问题。同时本文指出，在现有土地制度框架下农村产权抵押物本身的完备程度并不是影响金融机构“惜贷”的主要因素，而与农村产权抵押派生的权利束（比如抵押债权）无法通过市场机制来实现，进而较弱的信贷契约实施机制无法对相关市场主体形成有效的约束等因素高
6、度相关。因此政策导向上要加快农村产权流转市场机制建设，探索有利于增强信贷契约的实施机制的方式和手段，弥补正式制度供给不足，而不能仅限于明晰产权。关键词：农村产权抵押 实施机制 信贷行为 成都案例中图分类号：F832 文献标识码：A 文章编号：1009-4350-2012（06）-0060-04作者简介：王越子（1978-），男，湖南华容人，经济学博士，供职于中国人民银行成都分行，研究方向:金融理论与实践。李稻葵等人指出，在国民经济中已占有相当地位的非国有企业却并非传统意义上具有明确产权归属的经济组织，但在改革开发初期保持了超过20%的年平均产出增长速度。详见转型经济中的模糊产权理论（经济研究，
7、1995年第4期）。诺斯认为完整产权是指资产拥有者对其资产有排他的使用权、收益的独享权以及自由的转让权，而产权残缺是指对一种物品、资产或资源的控制权与收益权相分离的现象。德姆塞茨认为“产权残缺”就是“完整的产权权利束里有一部分被删除”。西 部 开 发 总第371期61实施机制强化了金融机构事前的逆向选择以及借款主体事后的道德风险，客观上形成信贷资源对农村产权融资配置不足等现象。综合上述分析，本文从信贷契约的实施机制来分析成都农村产权抵押融资不足的内在根源。借助于新制度经济学的基本概念和范畴，本文简要分析了制度的实施机制对制度绩效具有协同效应，即制度的实施机制直接影响制度绩效。同时本文还分析了制
8、度的实施机制对制度安排具有替代效应，即可以通过强化制度的实施机制来弥补制度供给不足以保持某种程度的制度绩效水平。由此我们可以逻辑地推导出，解决当前农村产权抵押融资不足的思路在于通过建立健全农村产权交易体系强化市场约束，而不是强化法律或行政约束（因为法律强制执行债权成本高昂，甚至在现有土地制度框架下金融机构根本无法实现债权）。要增强信贷契约的实施机制，以弥补现有农村产权制度的内在缺陷，增强金融机构介入农村产权抵押贷款的积极性以及信贷资金的可获得性。二、实施机制的重要性：理论基础和分析框架在新制度经济学的分析框架中，制度的实施机制是制度构成的基本要素，它是指对一种社会组织或机构因违反制度的行为作出
9、相应惩罚或奖励，从而使这些约束或激励得以实施的条件和手段的总称。检验一个制度的实施机制是否有效（或是否具有强制性）主要看违约成本的高低。现有理论分析框架大多基于一定的社会经济背景或约束条件来分析探讨制度的重要性及其与实现良好经济绩效的关系，往往忽略制度的实施机制及其在制度构成中的重要性，甚至大多情况下将制度的实施机制当作一个既定的条件并将其假设为完美。诺贝尔经济学奖获得者诺斯指出，基于衡量契约执行的交易费用较高以及委托代理关系引致的激励机制不完善等问题，通常情况下制度的实施机制是不完美的。基于此，本文借助于新制度经济学分析框架，对制度的实施机制及其效应等问题，进行了简要回顾与梳理。本文认为，制
10、度的实施机制具有协同效应，直接影响制度绩效，同时制度实施机制具有替代效应，可以通过强化制度的实施机制来弥补制度供给不足。假定1：在既定制度环境下，制度的实施机制E与制度绩效P存在正相关关系，制度的实施机制E的强弱影响制度绩效P的大小程度，表现为制度实施机制的协同效应。在新制度经济学分析框架中，如果交易双方相互了解且进行重复交易，信守契约是有利的，因此契约能自我实施。比如在许多关系型融资中，声誉机制对基于血缘、亲情和地缘的社会关系网络中的借贷行为发挥着重要的激励与约束作用。但是，在一个非人际关系交换的世界里，交换越趋复杂且衡量成本高，制度的实施机制显得尤为重要。如果缺乏完善的实施机制或者实施机制
11、较弱，那么欺诈和背信所带来的收益将大于合作行为的收益，因此违约是划算的，从而制度就是一纸空文。如果实施机制较强，行为主体预期其违约行为带来的损失相对较大，从而压制其机会主义倾向，导致较高的制度绩效水平。本文分别用P、I、F、E表示制度绩效、非正式制度、正式制度和实施机制。在一定时期内，非正式制度是逐步演化形成的，本文假定非正式制度I既定不变，探讨正式制度水平F和实施机制E与制度绩效P的相互关系。假设 P=P（F（E），E），则有：0PE （1）同时有：220PE （2）在此，制度绩效P是正式制度F及其实施机制E的函数，其中(1)式表明制度绩效P与实施机制E同方向变动，(2)式表明制度绩效P虽然
12、随着实施机制E同方向变动，但这种变动的幅度是递减的，即边际效应递减，这也表明实施机制有其作用边界。假定2：在既定的非正式制度I和制度绩效P情况下，正式制度F与实施机制E存在替代关系，即当正式制度F供给不足时，要达到预定的制度绩效P，可以通过强化实施机制E来弥补其不足性，表现为制度实施机制的替代效应。对P=P（F（E），E）取微分有：PPdPdFdEFE=+（3）由 于 P 既 定，故 d P=0，由 此 得：0PPdFdEFE=+，即dFPPEFdE=，如前，由于0PE ，0PF，所以dFPPEFdE=0 （4）(4)式表明()0dF EdE，即在既定的制度绩效P情况下，实施机制E与正式制度F
13、之间存在着负相关关系，表明实施机制与正式制度水平在达到既定的制度绩效P时，可以用实施机制E来弥补正式制度F水平的不足，但这种弥补也是边际效应递减的。如上图所示：由0PE和220PE，可知图1表示制度A和制度B本文充分借鉴了罗丽英等人的分析框架并对其进行了拓展。罗丽英等认为实施机制在既定的条件下与正式制度效果具有正相关关系以及与非正式制度水平具有负相关关系从而说明了其累积效应。本文将这种效应概括为协同效应和替代效应。详见罗丽英等：论正式制度的实施机制的累积效应。卢现祥认为建议实施机制的必要性在于：一是交换越复杂，就越需要建立实施机制。二是人的有限理性以及机会主义行为动机也需要建立制度的实施机制。
14、三是由于信息不对称导致对契约的偏离，因此需要建立强制性的实施机制。卢现祥：西方新制度经济学，北京：中国发展出版社，2003年版第42页。西 部 开 发 2012年第6期62的制度绩效P与实施机制E之间相互关系，曲线向右上方倾斜且凸向原点；图2表示既定制度绩效P1和P2情况下，实施机制E与正式制度安排F之间的相互关系，曲线向左上方倾斜且凹向原点；图3表示制度A和制度B的制度绩效P与正式制度安排F之间相互关系，曲线向右上方倾斜且凸向原点。图4为45度线，将横轴上的正式制度FA和FB转化到纵轴上表示。如图，在既定的制度绩效P2情况下，行为主体A和B对应的实施机制分别为EA和EB（EAEB），正式制度
15、水平分别为FA和FB（FAFB）。比较可知，对于同样的制度绩效P2，高水平的正式制度（FB）只需较低的实施机制（EB），而低水平的正式制度（FA）则需较高的实施机制（EA），从而体现了实施机制在弥补正式制度供给不足的重要性。三、实施机制、信贷行为与农村产权抵押融资：成都案例（一）成都农村产权抵押融资改革实践及其问题成都自2008年开始在全域推进农村各项产权的确权、登记和颁证工作，落实农民对土地和房屋的财产权。在确权、流转的基础上，成都开始探索农村产权抵押融资。2008年以来，成都市及各区县通过成立政策性的农村产权流转担保公司，通过担保公司的担保，实现了农村产权的间接抵押融资。2009年底，成都
16、市政府进一步启动了农村产权直接抵押融资改革，出台了成都市农村产权抵押融资总体方案以及成都市集体建设用地使用权抵押融资管理办法（试行）、成都市农村房屋产权抵押融资管理办法（试行）、成都市农村土地承包经营权抵押融资管理办法（试行）（以下简称“一方案三办法”），进一步完善了抵押融资改革的制度框架。那么，一个随之而来的问题就是，在当前农村土地产权缺乏真正意义上的所有权（产权主体虚置）、农户并不能随意处置土地并且缺乏农村土地交易市场和抵押物处置市场的情况下，金融机构介入农村产权抵押融资业务的积极性如何呢？调查发现，金融机构介入农村产权抵押贷款的积极性并不高，究其原因，到底是农村产权抵押物本身存在瑕疵还是
17、其他因素？从实践来看，金融机构发放的少数农村产权抵押贷款，更多地着眼于贷款人的信用和其他风险分散手段，而不是产权抵押本身，因此金融机构“惜贷”与农村产权抵押物本身的完备程度并没有直接的联系。相反，金融机构对基于农村产权抵押派生的权利（比如抵押债权）能否实现存在较大疑问，即在借款主体出现违约情况下，能否通过相关手段维护其债权。如果借款主体预期到其违约行为会遭到金融机构强制执行，那么就会主动履行信贷契约，这表明信贷契约的实施机制是可置信的，否则就是不可置信的。在信贷契约的实施机制是可置信的情况下，金融机构往往会加大信贷投放，否则就会出现“惜贷”等情况。（二）实施机制与最优化信贷行为：理论运用如前所
18、述，本文着重分析了制度的实施机制及其效应，旨在为分析成都农村产权抵押融资改革提供一个统一的分析框架和理论基础。这种分析是纯粹的思想实验和逻辑推演，需要进一步结合相关经济变量进行细化和具体化。借助于委托代理理论分析方法，我们将信贷契约的实施机制及其借贷双方信贷行为表述如下：1.假设借款者拥有自有资金W，如果不进行投资，存入银行利率为R0。借款者需要B单位的贷款进行项目投资。如果借款者将贷款用于借款合同规定的项目1，项目成功的概率为P1，收益为1Q。由于信息不对称，借款者可能将贷款用于其他项目2，项目成功的概率为P2，收益为2Q。金融机构对借款者贷款B且贷款利率为R，贷款到期后收回本息为(1)KB
19、R=+。2.为防范借款主体道德风险，金融机构要求借款者提供抵押pC（pCB）。如果借款者违约，则金融机构变现借款者的抵押物。本文用变现因子来表示抵押物的变现能力，取决于抵押品流转市场的发达程度。如果变现因子越大，金融机构实行债权获得的收益pC也越大，表明金融机构对借款者违约行为的实施机制越强，这一方面将为金融机构信贷投放行为提供激励，另一方面也对借款者的违约行为形成较强的约束。换言之，越大，金融机构越愿意增加信贷投放，借款者越不敢违约，信贷契约的实施机制也越强，相反信贷契约的实施机制就越弱。3.在引入抵押机制的情况下，借款者选择项目1和项目2的期望收益分别为：()()()()0110111(1
20、)1pWRQK PWCRP=+()()()()0220221(1)1pWRQK PWCRP=+.st(IR)()()011WR+，即参与约束条件，表示借款者借款所得的期望效应要大于不借款时能得到的最大期望效应；(IC)()()12，即激励相容条件，表示借款者选择银行所希望的行动所获得的效应要大于选择其他行动所获得的效应。综合参与约束条件(IR)与激励相容约束条件(IC)可得，在()()11001(1)(1)1QK PKpRRPC+情况下，借款者实现预期收益最大化，即借款者贷款投资的预期收益大于不贷款时的预期收益，借款者有积极性申请贷款。同时，借款者违约时的期望利润小于遵守合约时的期望利润，借款
21、者的最优选择是按照信贷合同进行低风险的项目投资。在此金融机构预期收益为()1pKPCP=+，一般而言，一个理想的抵押品一般应具有以下五个基本特征：一是可以被处置的（Appropriable），即担保财产可以很容易的从借款人转移给放贷者。二是可以被销售的(Salable)，或者能够很容易变现。三是借款人有受损失的感觉(A Feeling of Loss)。四是在合约期间，担保品是耐用的(Durable)，即担保品的价值不能有所损耗或损坏，其价值不能降低。五是给借款人带来交易成本(Transaction Cost)。一项财产越能具有以上特征，越能作为抵押品。现有土地制度框架下的农村产权并不完全具备
22、抵押品的特征。但调查显示，金融机构更多地着眼于贷款人的信用和其他风险分散手段，而不是产权抵押本身。所谓可置信性是指动态博弈中先行为的参与人是否相信后行为的参与人会采取对自己有利的或不利的行为。在本案例中，这种可置信表现为当借款主体违约不履行信贷契约时，金融机构会使用强制手段实现债权。西 部 开 发 总第371期63其中P表示项目成功的平均概率。给定P和pC，以为变量，抵押担保物变现率越高（或越小），实施机制越强，金融机构期望利润越高（越小），相应地会增加（减少）信贷投放。（三）实施机制不可置信与信贷配给：成都实践如前所述，较强的信贷契约实施机制会约束借款主体的违约行为。但调查发现，在成都推动农
23、村产权抵押融资改革过程中，金融机构对借款主体违约行为的实施机制不可置信，从而产生信贷配给，即金融机构预期在借款主体违约情况下无法实现其债权，从而趋向于不发放贷款，导致大量的“惜贷”现象。一是农村产权流转不畅，影响了金融机构债权处置效率，弱化了信贷契约的实施机制。成都率先建立了农村产权交易所，并大力推动农村产权流转，但目前场内交易量还不大。同时由于法律制度的制约，集体建设用地和农村房屋还不能在全市范围内自由交易，在一定程度上制约了农村产权价值的市场发现功能，并且由于集体建设用地使用权和土地承包经营权流转之后，仍不能改变所有权性质和用途，即使借款主体违约，也很难进行有效处置。二是农村产权法律存在障
24、碍，加大了金融机构债权处置成本，弱化了信贷契约的实施机制。如前所述，成都市出台的“一方案三办法”的核心是直接以集体建设用地使用权、农村住房、农村土地承包经营权作为农村产权的载体设定抵押，体现了成都市对国家赋予的在农村土地制度改革中先行先试权的利用，对现行法的有关规定有所突破。但指导意见的多个条款均明确规定，对农村产权抵押融资效力的确认以“符合法律政策规定”为前提，而以上“法律政策规定”的具体内容并未明确。为避免在法律适用上的困境，成都市中院认为通过仲裁解决农村产权抵押融资纠纷更恰当。此外成都市中院还指出，“一方案三办法”仅仅是指导性规范而非强制性规范，如果抵押人和抵押权人双方协商未果的，其以农
25、村集体建设用地使用权、农村住房、农村土地承包经营权设定的抵押物权难以从法律上获得有力保障。由此可见，信贷契约的实施机制不可置信影响了信贷双方的行为预期，从而对借贷双方的信贷行为产生直接影响。一方面在实施机制不可置信的前提下借款者违约是划算的，因为即使主动不还贷，在现有制度安排中金融机构也无法对其实施债权，从而导致道德风险行为；另一方面金融机构预期借款者违约，往往倾向于不发放贷款，从而降低了借款者信贷资金的可获得性。在此，信贷契约的实施机制对不同行为主体形成不同行为预期并被当事人捕捉，成为其策略选择的基本约束，并反过来被他们在连续变化的环境里的实际决策中被不断强化和再生产出来，逐渐成为借款主体与
26、金融机构借贷关系中相对稳定的行为预期。四、简要结论及政策建议笔者认为，信贷契约的实施机制不可置信是理解当前成都农村产权抵押贷款融资不足的重要方面。由于目前农村产权流转市场不完善，金融机构基于农村产权抵押派生的权利束（比如抵押债权）无法通过市场机制来实现，进而无法对相关市场主体形成有效的约束，导致金融机构“惜贷”和借款主体潜在的道德风险行为。相关政策建议如下：（一）强化市场约束，增强信贷契约的实施机制，弥补正式制度供给不足在当前我国农村土地制度不可能发生根本性变化的情况下，大力推动农村产权抵押融资改革的当务之急在于通过探索有利于增强信贷契约的实施机制的方法或手段，而不能仅限于推动农村产权制度创新
27、如界定明晰产权等方面（尽管这也是相当重要的方面）。需要强调的是，增强信贷契约的实施机制，要探索强化市场约束如大力推动农村产权交易市场建设，充分保障金融机构能顺利实现抵押债权，提升金融机构介入农村产权抵押贷款业务的积极性。（二）大力推动体制创新，增强有效制度供给，为实施机制提供合理平台如前所述，增强有效制度供给同样是提升制度绩效的有效方法，因此要不断探索能够带来较高绩效的制度安排。建议在各地区试点基础上，赋予农村土地与城市土地同等的权利，充分保障农民对农村土地和房屋的使用权、收益权和处置处，释放农村土地的市场价值。通过完善现有制度（法律）体系，合理吸纳实践中有益的做法，为实施机制提供合理平台。参
28、考文献：1谢萍等.从交易费用视角看农村产权抵押融资改革基于成都案例的分析J.西南金融，2011（2）.2雷永健.对金融支持农村产权制度改革试点的调查与思考J.西南金融，2009（1）.3邓纲.我国农村产权抵押融资制度改革的问题和前景基于成都市相关新政的分析J.农业经济问题，2010（11）.4谢进城，张家峰.论抵押担保在不对称信息信贷市场中的作用J.经济评论，2003（6）.5钱龙，张桥云.构建政府担保机制解决农民融资困难基于信息不对称视角J.中国软科学，2008（12）.6潘辉.基于非对称信息下银行信贷风险分析、贷款合约设计及担保模式的探析J.经济视角，2011（2）.7王越子.有限重复博弈
29、中的声誉机制、负向激励与灾区农户借贷行为J.西南金融，2011（7）.8王越子等.抵押物残缺、担保机制与金融支持土地流转：成都案例J.西南金融，2010（2）.9王越子.灾后农房重建筹资中的政府干预、不可置信威胁及其道德风险基于动态博弈对制度内生性质的分析J.西南金融，2010（7）.10柳新元.制度安排的实施机制与制度安排的绩效J.经济评论，2002（4）.责任编辑：惠 子 西 部 开 发 实施机制、信贷行为与农村产权抵押融资:成都案例实施机制、信贷行为与农村产权抵押融资:成都案例作者：王越子作者单位：中国人民银行成都分行 四川成都 610041刊名：西南金融英文刊名：Southwest Finance年，卷(期)：2012(6)本文链接：http:/