《关于我国地方保护主义的案例研究[1].doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《关于我国地方保护主义的案例研究[1].doc（8页珍藏版）》请在taowenge.com淘文阁网|工程机械CAD图纸|机械工程制图|CAD装配图下载|SolidWorks_CaTia_CAD_UG_PROE_设计图分享下载上搜索。
1、中国人民大学第四届学生课外学术论文及科技作品竞赛参赛作品关于我国地方保护主义的案例研究1本文得到了杨瑞龙教授、周业安副教授的指导，并得到了德国维藤大学和中国社会科学院冯兴元博士的具体指导，同时得到了河南省西峡县的大力支持，在此一并感谢。 内容提要：我国分为四级的行政区划所构成的政治格局和行政性经济的存在是地方保护主义产生的制度基础。地方保护主义与地方经济的发展之间具有一定的相关性，但并不能保证经济的持续增长。地方保护主义反映出地方政府之间的竞争，要克服地方保护主义就要规范地方政府的竞争。关键词：地方保护主义 地方政府竞争一 引言地方保护主义作为计划经济向市场经济过渡过程中的产物，造成了全国市场
2、的分割，影响了宏观经济效率，这已成为不争的事实。可是从微观层面看，地方保护与地方经济的关系如何呢？本文就从此问题出发，以河南省西峡县的调查资料为依据，对地方保护主义的成因进行分析。 国务院早在1980年10月发布的关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定中，首次提出了反行政垄断和打破地方保护主义的任务。1990年11月国务院又发布关于打破地区间市场封锁进一步搞活商品流通的通知。2000年9月18日，国家药品监督管理局发出了关于不得以任何名义限制或排斥外埠生产的药品进入本地区销售的通知。国家对审判工作中的地方保护主义予以了高度关注。2001年5月，国务院发布了关于整顿和规范市场经济秩序的决定。许多省
3、、市政府如云南、重庆发出实施意见，要求坚决拆掉地方政府为保护本地经济而设置的市场壁垒。可见地方保护主义涉及的领域广泛，已引起社会的普遍关注。在实践中，大部分人都认为地方保护主义是有害的，应该严厉打击，但这种说法缺乏经验上的支持；理论上对地方保护主义的分析也很欠缺。本文试图通过个案的调查，发掘地方保护主义与经济的关联性，找到其存在的制度根源。 本次调查的方案设计是在冯兴元博士的指导下进行的。方案拟定选择一个中等规模的县城，设计问卷和访谈提纲，进行实地案例调查。问卷主要针对一定数目的企业和行政部门的专家；访谈涉及政府部门（包括工商局，政策研究室，财政局，公安局，法院）、人大、政协、银行、少数企业、
4、少数消费者、行会和商会组织。访谈内容包括：与兄弟地区的竞争状况，竞争压力的根源； 企业改制情况，政企关系，造假情况，“三乱”情况（乱集资、乱摊派、乱收费）； 辖区领导人的升迁模式；辖区内国家项目或者上级安排项目情况，立项过程，项目融资方式； 自营出口企业审批权规定新动向；吸引人才的措施等。 本次调查进行前，先向地方组织单位提供了标准问卷、访谈提纲和需要收集的现有书面资料清单，供其事先准备；第二步，和政府部门（包括工商局，政策研究室，财政局，公安局，法院）、人大、政协、银行、少数企业、少数消费者、行会和商会组织进行访谈；第三步，整理书面资料和填写完毕的问卷；第四步，在案例比较分析的基础上撰写报告
5、。二 基本情况汇总分析西峡县位于河南、陕西、湖北三省交界，素有“恐龙之乡”之称，是全国最大的猕猴桃生产基地。全县共有18个乡镇、296个村、 42万人口。2000年，国内生产总值为22.9亿元，比上年增长了9.5%，工农业总产值为42.7亿元，比上年增长了10.7%，其中工业总产值为30.2亿元，比上年增长了11.2%；财政收入完成1.1亿元。国内生产总值、地方财政收入增速连续三年居全市前列，但绝对量仍然较低。西峡的公共设施建设很不完善、技术水平比较落后；城镇建设主要依靠财政性资金投入的投资模式。作为农业县，西峡的工业基础还相当薄弱，综合经济实力还很弱，与同一地区的其他县市相比仍有较大的差距。
6、下面根据收集到的有关问卷进行分析：1产品市场上的地方保护现象： 表1：销往外地时遇到阻碍的当地企业的产品列表企业名称产品名称来自哪一省份（省内哪一地区）限制的方式年份宛西制药公司六味地黄丸全国大部分城市重复检验、额外收费90年代以来养生殿公司莲花白酒河南、济源、湖南、广东、广西假冒产品的冲击80年代以来养生殿公司小三鞭酒市内部分县在当地政府的保护下生产仿冒酒1996年水泥厂水泥陕西省商南县额外收费1998年以来表2：销往本地时遇到本地部门阻碍的外地产品列表产品名称年份来自哪一省（省内哪一地区）限制的方式药品95年-99年全国其他城市实行不同的质检、技检标准酒96年陕西西安、商南额外收费水泥92
7、年陕西商南额外收费香菇95年河南商丘额外收费从上述列表可以看出：（1）地方保护主义已经在全国范围内蔓延，并且地方保护主义的表现形式多种多样。许多省市对西峡宛西制药公司的产品进行重复检验，限制其进入本地市场。多年以来，我国的药品既有国家标准也有省、自治区、直辖市标准。某家企业即使要生产已有国家标准的药品，也需经当地省级卫生行政部门发给批准文号。由于这些行业部门都持有国家有关部门相应的红头文件或部门规章，只好接受他们采取的各种检查。这种重复检查和收费垒高了市场进入的门槛。一部全新的中华人民共和国药品管理法在2001年12月1日全部替代了已经实施15年之久的现行药品管理法。新的药品管理法第三十一条规
8、定，“生产新药或者已有国家标准的药品的，须经国务院药品监督管理部门批准，并发给药品批准文号。”这样就有了统一的标准，各省市就没有权力再进行重复检验。假冒商品的冲击，损害了西峡产品的商标权，为此，这些企业曾经进行过打假活动，但由于造假企业有地方政府的支持，打假活动得不偿失。而据了解，这种情况在一定程度上与各地的地方保护有关。（2）西峡县从80年代末以来，长期处于这样一种局面：一方面，遭受外地的地方保护的冲击，另一方面，对本地企业进行保护，阻碍外地企业进入。地方保护虽然维护了被保护企业的利益，却增加了西峡的企业的成本，损害了西峡县的利益，西峡政府对本地企业实行地方保护，以便提高外地企业进入当地市场
9、的成本。这是西峡采取的对策性行为，对外地采取对应措施，比如对外地的另一类企业采取相同的限制方式等。2 要素市场上的地方保护现象：（1）人才市场上：近几年来，西峡吸引人才的政策发生了变化。引进的外地人才的户籍关系可迁入本县，人事档案可有县人才交流中心保管。高级管理人员和技术人员可免费获得在县城的一套100平方米以上的居室，其配偶和子女可办理城市户口并免收城市容纳费。西峡劳动人事局的领导介绍，“由于各地高素质人才都很缺乏，为了吸引人才，各地都采取了各种优惠措施，西峡目前的做法是力争比其他地方政策更优惠，可这些人员所在原单位会采取各种措施留住他们甚至阻碍他们迁出。”人才的自由流动在一定程度上体现了这
10、些人员对其所在地经济发展状况的一种评价，是市场“优胜劣汰”机制发挥作用的表现，那么，原单位阻碍人才流动违背了这种机制，在维护自身利益的时候损害了这些人员和西峡的利益，属于地方保护的行为。（2）投资领域中：西峡引进外资（含本国的外地资金）时在工商、财税方面的采取了优惠政策。一是对引进外资兴办的企业，增值税地方留成部分全额返还3年；二是对引进外资兴办的企业，所得税减2免3。虽然有优惠政策，但是从1995年至今，并没有企业迁入，原因是资本流出地可能会通过各种手段挽留资本持有者，就像西峡政府也会采取各种措施留住当地的资本一样。从1995年至今，西峡没有企业迁出在一定程度上说明了这一点。 综上所述，地方
11、保护主义的形式多种多样，2001年4月21日国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定列举的七种地区封锁行为并不能全面概括目前存在的各种形式的地方保护现象。同时，地方保护现象的大量存在也说明了地方政府之间的竞争：在产品市场上，为吸引消费者对产品的需求会出现政府间的竞争；在要素市场上，为吸引高素质人才、吸引资本也会出现政府间的竞争。三 地方保护主义与经济发展的关系很多人认为，地方保护是有害的，他们大多数是从地方保护影响了市场的效率的角度出发的。但是处于地方保护之中的地方经济发展到底怎样呢？下面我们来看看西峡县的经济发展状况。1定量分析地方保护和经济发展的关系衡量经济发展的指标有国内生产总值
12、，反映经济发展程度的指标有当地的公共设施建设。下面我们分别来看二者的状况：（1）这段时期内，当地的国内生产总值如下： 单位：万元1993年1994年1995年1996年1997年1998年1999年2000年5697370549111696142303180790198472215959231843国内生产总值的增长速度依次为：23.8% 、58.3% 、27.4%、27.0% 、 9.79% 、 8.81% 、7.36%。国民生产总值的绝对数值一直在增加，但增长速度先大幅度上升，然后又大幅度下降。由此可见，地方保护与经济发展之间存在着一定的联系，在短期内，地方保护可能会使地方经济得到发展，但
13、从长期来看，这种促进作用不具有持续性。（2）当地近几年的公共设施投入 单位：万元1995年1996年1997年1998年1999年2000年2001年380470800880110018002200附加：公共设施建设投入的资金来源有两个部分：一是城市维护税，二是土地出让金。 公共设施投入占当年财政收入的比重依次为：4.84%、4.83%、6.87%、6.91%、7.04%、10.7%、10.7%。世界银行专家研究表明：基础设施与人均GDP、工业增长之间有着非常密切关系，特别是对发展中国家，基础设施建设和经济增长、工业发展呈明显的正相关性。这种相关性意味着基础设施建设对促进经济增长和工业化具有很
14、大的报偿。从上表可知，公共设施建设投资虽逐年增加，但公共设施在财政支出的比重并没有明显提高，这在一定程度上说明当地的财政不足以支撑公共设施建设。西峡城建局的有关领导也说：“现在财政形势不好，可地方政府要办的事情太多了，财政压力很大。”由此可见，地方政府的事权和财权并不一致，财政支出的不断膨胀形成了对财政收入的倒逼机制2周业安，税费改革与乡镇财政民主建设J，管理世界2001 (5)。地方保护在短期内可以增加财政收入，但是针对不断膨胀的财政支出而言，最多只能缓一时之急，并不是长久之计。从以上两个表可以看出：地方保护在短期内对缓解财政困难，促进经济发展确实起到了一定的作用；但是并不能保证经济的持续增
15、长。 2 定性分析地方保护和经济发展的关系根据经济发展的指标可以看出，地方保护在短期内会促进地方经济的发展，改善投资环境，但长期来看，并不能保证经济的持续发展。地方保护涉及的行为主体有：地方政府、地方企业和当地居民，下面我们分别从这三个主体来看地方保护与经济发展之间的联系。（1） 协调性对那些受到地方政府保护的企业而言，政府对它们进行重点扶持、保护，提供各种优惠政策，并对外地同类行业产品的进入予以限制甚至禁止，这些企业在政府的保护伞下，以较低达的成本进行生产，并有了扩大生产规模的比较充足的资金来源，有利于规模经济的实现，获得更多的利润。如西峡县政府对当地的宛西制药股份有限公司给以资金支持，在贷
16、款政策上向该企业倾斜，帮助它引进先进的技术，对外地同类药品的进入进行限制，该企业的利润连续几年增加，不断引进新技术、开发新产品。该企业生产的“六味地黄丸”、“月月舒”已成为国内知名品牌。 对地方政府而言，随着企业利润的增加，企业缴纳的税也增多，地方政府就可以获得更多的财政收入；企业的进步使投资需求增加，有利于刺激当地经济的有效需求，从而拉动经济的发展；政府财政收入的增加，使政府可以更好地提供公共服务，从而有利于招商引资的开展。如近几年，西峡政府改造、新修了若干条道路，减少了运输成本，改善了投资环境。对居民而言，当地经济得到了发展，有利于就业机会的增加，提高居民的生活水平和生活质量。（2） 矛盾
17、性 从长期来看，地方保护并不利于经济的发展。 从受保护企业来看，地方保护在短期内能够使地方企业在竞争中处于有利地位，但却不利于企业的长远发展。一种情况是：企业单纯依靠政府的保护过日子，丧失了创新的动力，最终被激烈的市场竞争所淘汰。还有一种情况是：由于地方保护的存在，企业所需要的原料只能从当地的市场上购买，而不能在全国范围内挑选，如果当地供给的材料价格较高或者质量较差，该企业就只能采用这种原料，生产的产品将因成本的上升而降低竞争力，结果是减少市场份额，影响企业的发展。例如，当地的水泥厂常年在地方政府的保护之下，没有了忧患意识，只是实行数量型扩张、重复低层次发展，人们宁愿开车到外地买优质水泥，这一
18、行为遭到地方政府的限制。可无论政府如何限制，也无法拉动人们对这种水泥的需求，水泥厂的这种水泥最终避免不了停产的命运。宛西制药公司也受到了地方政府的保护，现在经营状况仍然很好。但是该企业主要是凭借自己的名牌效应和质量优势占领了大部分市场，而不是单纯靠地方保护。对于地方政府而言，政府保护企业的目的是为了当地的经济发展和政府的财政收入，可是单纯依靠保护的企业是不会有长远的发展的，必将成地方政府的一个包袱。对居民而言，禁止外地商品、原料进入的直接受害者首先是当地的消费者。外地商品不许进入，消费者只能在当地供应的品种中去挑选，失去了对外地商品的选择机会，减少了消费的多样性。从长期来看，地区间通过开放市场
19、，使生产要素在自由流动中得到最有效的利用，对提高整个国民经济的经济效益是非常必要的，而地方保护阻碍了生产要素的自由流动，影响了宏观经济效益。四 地方保护主义的成因1地方保护是地方政府以财政收入最大化为利益导向的结果。（1） 经济体制改革使地方政府具有了独立的利益 在计划经济时期，中央政府的利益高于地方政府的利益，地方政府要严格按照中央政府的指示办事，地方政府不存在自己的独立的利益，起码不存在自己独立的经济利益。地方保护主义是随着放权让利改革战略的选择和“分灶吃饭”财政体制的实施而出现的。实行分灶吃饭的财政体制后，地方政府和中央政府实行“比例分成”，地方政府不再仅仅是一个纵向依赖的行政性组织，也
20、逐渐成为一个追本本地经济利益最大化的经济组织。并且地方政府在拥有增大了的投资决策权的同时，还要为本地居民提供公共产品、社会福利以及为市场化改革提供必要的其它保障等。这样，地方政府作为一个理性的追求自身利益最大化的经济个体，必然以自身利益最大为目标做出选择。由于地方财政收入与当地的经济发展水平正相关，地方政府具有强烈的发展本地经济的动机，并常常利用行政力量增强本地企业的竞争力，控制或干预市场。（2）具有独立利益的地方政府具有追求财政收入最大化的动机。地方政府拥有了较大的自主决策权，同时也承担了更多发展当地经济、提供当地所需的各种公共产品的责任，增加了财政的压力。为了缓解财政的压力，地方政府必然会
21、想方设法扩大财政收入。增加财政收入的方法有两种：提高税率和扩大税基。由于地方政府没有自主决定地方税种和税率的权力，那么只有依靠后者-扩大税基。在西峡县近几年的政府工作报告和财政预决算报告里可以看到地方政府狠抓财源建设的各项措施。另外，由于地方政府财政收入的构成中，很大一部分来源于营业税等地方工商税、企业的25%增值税和所得税，如果当地的企业所创的利税较多，地方的财政收入就会随之增加，因此地方政府对当地企业有很大的依赖性。外地产品的进入，必然会跟当地生产同类产品的企业抢占市场，给当地企业带来冲击，可能会使当地企业的利润减少，那么地方的财政收入也会受到影响。因此，地方政府为了增加财政收入，必然会对
22、当地的企业进行保护，变相阻碍或直接禁止外地产品、原材料的进入。2 我国行政性经济使各地在产业结构上具有高度相似性。在短缺经济时代，按行政区形成了“小而全”、“大而全”的行政性经济，直接导致了各地经济结构的雷同3冯兴元，中国的市场整合与地方政府竞争,工作文稿, 2002：P16。 利用各地区投入产出表计算的同构系数表明，1992年以来有近50%的产业部门趋同系数大于0.85，这些部门大多属于加工工业4同构系数资料的网址：。利用1989、1995两年的地区工业部门产值构成比重与全国工业部门产值比重计算的工业结构相似系数也反映出各地区产业结构趋同问题仍很严重。由此判断，尽管近年来我国各地区GDP规模
23、大小不等，但其产业结构高度相似，各省区同全国产业结构偏差极小。由于我国各地方具有较大的结构相似性，而结构相似程度较大就意味着地方之间存在一种较为直接的竞争5 德何梦笔，政府竞争：大国体制转型理论的分析范式J，天则内部文稿系列2001 (1) ：P18。而目前的地方政府对本地产业进行保护，产业之间、企业之间的竞争实际上体现了政府之间的竞争；而且这是地方政府的一种恶性竞争，实质上扼杀了市场竞争。3现有的政治体制下，中央政府和地方政府之间存在信息不对称。（1）在现有的集权政治体制下，政府实行层级制，中央政府与县一级地方政府之间存在严重的信息不对称，中央政府对地方政府的监督失灵，地方政府为了自己的利益
24、，可能做出与中央政府宏观经济政策相冲突的行为。（2）地方官员实行任期制，任期一到，就走人，这就必然会造成短期行为的出现。地方官员在自己的任期内，为了地方经济的发展，为了自己的政绩，必然会想方设法促进当地经济的发展，而不管对别的地方造成的负外部效应。（3）“分灶吃饭”的财政体制改革等形成了经济上的分权，导致了地方政府的本位利益6周业安，税费改革与乡镇财政民主建设J，管理世界2001 (5)，同时现行的干部考核制度也强化了这种本位利益。对地方干部政绩的评价与考核办法强调与其管辖地区经济发展业绩直接挂钩，并且这种业绩又主要以上了多少项目、建了多少企业、经济增长速度多少等指标来进行简单量化和比较7银温
25、泉、才婉茹，我国地方市场分割的成因和治理J，经济研究2001 (6)。从本位利益出发，地方政府必须考虑当地的经济发展问题，而发展经济所需的资源和地方财政收入有很大的关系；加上现行的这种业绩考察标准，地方政府必然会以强化资源配置本地化和保护本地市场的方式来保证本地财政收入的最大化，促进当地经济的发展。由于各地都面临同样的制度背景，为了当地财政收入，必然会进行地方保护，而且如果不保护，就会独自承担恶果。由此可见，地方保护主义是各个地方政府的理性选择。可各地都实行地方保护，阻碍了生产要素在各地间的自由流动，造成了全国性的市场分割，不利于资源的配置效率，而且地方政府为了自己的利益，也会和中央政府争夺财
26、政收入，如虚报财政收入，以便少向中央上缴分成等。如果所有的地方政府都这样做的话，中央政府的财政收入就会减少，可能无力承担一些耗资巨大的、全国性质的公共设施建设，从而恶化了宏观的经济环境。这种局面很像“囚徒困境”,地方政府就像是里面的犯人，选择的是地方保护，不和中央合作，结果并不是最优的，而是在现有条件下的次优。综上所述，我国分为四级的行政区划所构成的政治格局导致了地方政府自成体系，地区间经济依赖性很小，外部交易费用极高；导致地区之间缺乏统一性，从而影响了宏观经济效率。五 小结通过以上的分析，我们可以看到地方保护主义体现着地方政府之间的竞争：在产品市场上，为吸引消费者对产品的需求会出现政府间的竞
27、争；在要素市场上，为吸引高素质人才、吸引资本也会出现政府间的竞争。实际上，在经济过程和政治过程中，分别存在着市场竞争和制度竞争。可以把这两种竞争作一类比。8资料来源：冯兴元，2001：中国辖区内政府间竞争理论分析框架，工作文稿第14页类型经济过程政治过程 市场类型经济市场政治市场竞争类型经济竞争政治竞争、制度竞争市场主体（供给方）企业家作为“公共企业家”的政治决策者目标利润最大化多目标产品类型一般产品和服务政府供给品和服务，包括正式制度竞争失灵情况之一 垄断集权竞争失灵情况之二经济卡特尔协调=政治卡特尔制度安排设立卡特尔局设立政治卡特尔局制度安排目的维护市场竞争维护制度竞争/维护分散的经济政策
28、和财政政策地方政府官员作为地方政治的决策者，是制度竞争的主体，因此政府之间的竞争实质就是制度竞争。制度竞争分为两种情况：一种是良性竞争，是指地方政府制定有效的吸引资本和人才流入的制度，使地方经济快速发展，增加了地方的财政收入，进而刺激经济发展，形成经济发展的良性循环9 德何梦笔，政府竞争：大国体制转型理论的分析范式J，天则内部文稿系列2001 (1) ：P1。另一种是恶性竞争，就是各个地方政府利用行政垄断来和其他政府竞争，恶化了宏观经济环境。极端的例子如：禁止人员的迁出，或者引入严厉的资本流动控制，禁止商品的输入或者将它与某些特定的条件挂钩。地方保护现象的大量存在，说明了地方政府间竞争的大量存
29、在。可是这种竞争在很大程度上是一种恶性竞争，地方政府在经济中的角色定位存在着问题：既是裁判，又是球员，这就使地方政府依靠手中的行政权利来进行竞争，而市场的优胜劣汰机制并不能很好发挥作用。制度竞争中需要一种“秩序政策”来建立和维持一个公开、公平和公正的竞争规则体系和框架10 冯兴元，2001：中国辖区内政府间竞争理论分析框架，工作文稿，以确保政府的竞争由恶性竞争转化为良性竞争。市场经济活动是一系列双方或多方的交易契约行为和交易合同行为的组合。策划、签订、执行、实现这些契约与合同的过程，往往需要耗费当事者相当大的精力，投入相当多的费用。如果市场活动的秩序环境比较规范，秩序条件比较完备，交易的成功率
30、就会比较高，交易活动付出的精力和费用就会得到节省，市场当事者就会有比较高的市场进入积极性。反之，如果市场秩序环境混乱，秩序条件重复短缺，交易难度就会大大增加，交易费用倍增，市场主体的进入积极性必然大打折扣。政府竞争如同市场竞争，必须在一定的秩序框架下才能正常运作。 首先，在制度方面，在政治领域逐步开展分权化的改革，使地方政府在经济上的权利与政治上的权利相一致；中央政府和地方政府要加强财权和事权的统一，在税种、税率的制定上，赋予地方政府更大的权力；加强中央对地方政府的监督，同时加强微观主体对地方政府的监督，赋予微观主体“用手投票”的机制。其次，在政策方面，鼓励资源充分流动，使“以足投票”的机制可
31、以发挥作用。消费者可以购买其他产地的产品，如果这些产品是在那些产地的更好的雇员保护标准下生产的；雇员可以选择其他地方的工作，如果那里向他承诺了更好的雇员保护条件、享受得到更高的劳动生产率；资本拥有者可以向异地投资，如果那里能够获得更高的净回报。具体来说，地方政府可以采取鼓励跨辖区贸易的措施，建立一个允许资本和人才自由流动的宽松环境；加强基础设施的建设，降低运输成本，营造一个招商引资的有利环境；充分发挥本地的资源方面的竞争优势，因地制宜得发展一些特色产业考虑“一体化”的经济发展模式，比如附近的几个的邻县合并成一个经济开发区。参考文献：德何梦笔，2001：政府竞争：大国体制转型理论的分析范式J ，天则内部文稿系列2001 (1) ：P1冯兴元，2001：中国辖区内政府间竞争理论分析框架，工作文稿冯兴元，2001：中国辖区内政府间竞争理论分析框架，工作文稿第14页王则柯，1998：博弈论平话，中国经济出版社银温泉、才婉茹，2001:我国地方市场分割的成因和治理J，经济研究2001 (6)周业安，2001:税费改革与乡镇财政民主建设J，管理世界2001 (5)第 8 页 共 8 页