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1、领导干部在食品药品监管中的领导干部在食品药品监管中的法律责任与风险法律责任与风险骆梅英骆梅英骆梅英骆梅英 教授教授教授教授 法学博士法学博士法学博士法学博士浙江工商大学法学院副院长浙江工商大学法学院副院长浙江工商大学法学院副院长浙江工商大学法学院副院长主要法律依据主要法律依据法律法律中华人民共和国食品安全法中华人民共和国食品安全法中华人民共和国食品安全法中华人民共和国食品安全法行政法规、决定行政法规、决定国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定 中华人
2、民共和国食品安全法实施条例中华人民共和国食品安全法实施条例中华人民共和国食品安全法实施条例中华人民共和国食品安全法实施条例 国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见两高司法解释两高司法解释最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释最高人民法
3、院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释（20132013年年年年5 5月月月月2 2日）日）日）日）重拳方有效、重典才治乱两高司法解释：1.大量行为犯的规定，而不是结果犯2.对人体健康造成严重危害的标准：造成轻伤以上伤害的3.一年内曾因危害食品安全违法犯罪活动受过行政处罚或者刑事处罚的，也属于情节严重4.食品监管渎职罪，从重惩罚提纲提纲一、大部制趋势下的食品药品监管体制一、大部制趋势下的食品药品监管体制二、食品药品安全监管法律责任二、食品药品安全监管法律责任（一）监管渎职（一）监管渎职（二）监管行政责任（二）监管行政责任三、食品药品监管责任防范三、食品药品监管责任
4、防范（一）信息公开（一）信息公开（二）风险监管（二）风险监管（三）危机应对（三）危机应对提纲提纲食食药药监监管：管：分分还还是是合合行政机关职责美国农业部食品安全与检验司所有国内与进口的肉类、家禽以及加工处理的鸡蛋产品动植物卫生检验司保护美国农业资源（如动植物）的健康与价值谷物检验、包装与牲畜围场管理局建立谷物及相关产品的质量标准、检验程序、市场交易规则农业市场交易司建立牛奶、水果、蔬菜、家畜、肉类、家禽、蛋类产品的质量与卫生标准农业调查研究司实施食品安全调查研究经济调查研究司提供对影响美国食品供应安全的经济问题进行分析国家农业统计司提供包括农业使用化学产品的数据以及相关的食品供应安全方面的统
5、计数据州际合作调查、培训与扩展服务司支持开展食品安全调查研究、培训，以及开展在国立大学及相关的合作组织之间的项目卫生与福利部食品与药品管理局除肉类、家禽、经加工的蛋类产品以外的所有国内与进口食品疾病控制与预防中心保障国家公共卫生，包括因食物引起的疾病的监管商务部国家海产渔业司对海鲜食品的安全与质量进行自发、付费式的检查环境保护署规制杀虫剂的使用，设置食品与动物饲料可以容忍的最大限度的残留度财政部酒精与烟草税务与贸易局对涉及酒精饮料的生产、使用与销售进行执法国土安全部协调行政机关之间食品安全监管行为联邦贸易委员会禁止虚假的食品广告资料来源：美国联邦总审计局（GeneralAccountingOf
6、fice,GAO）。表1：美国联邦行政机关食品安全监管职责食品监管机构：分还是合？食品监管机构：分还是合？环节环节 主要食品安全问题主要食品安全问题主要监管部主要监管部门门辅助监管部辅助监管部门门种养种养种植：化费和农药种植：化费和农药饲养：兽药、饲养添加饲养：兽药、饲养添加剂剂农业部农业部国家环保总局、国家环保总局、国家食品药品监国家食品药品监督管理局督管理局加工加工食品添加剂。外源性污食品添加剂。外源性污染染国家质量监督国家质量监督检疫总局检疫总局卫生部、国家食卫生部、国家食品药品监督管理品药品监督管理局局流通流通假冒伪劣；虚假宣传假冒伪劣；虚假宣传商务部、国家商务部、国家工商行政管理工商
7、行政管理总局总局卫生部、国家食卫生部、国家食品药品监督管理品药品监督管理局局消费消费卫生许可；交叉污染卫生许可；交叉污染卫生部卫生部国家工商行政管国家工商行政管理总局，国家食理总局，国家食品药品监督管理品药品监督管理局局2004200420042004年之前年之前年之前年之前条块管理条块管理条块管理条块管理各司其职各司其职各司其职各司其职2004200420042004年国年国年国年国务院规定务院规定务院规定务院规定分段监管为分段监管为分段监管为分段监管为主；部门监主；部门监主；部门监主；部门监管为辅管为辅管为辅管为辅国务院关于进一步加强食品安全工作的规定国务院关于进一步加强食品安全工作的规定
8、国务院关于进一步加强食品安全工作的规定国务院关于进一步加强食品安全工作的规定（20042004）国务院食品安全委员国务院食品安全委员国务院食品安全委员国务院食品安全委员会统一协调，指导会统一协调，指导会统一协调，指导会统一协调，指导 国务院质量监督部国务院质量监督部国务院质量监督部国务院质量监督部门：食品生产加工门：食品生产加工门：食品生产加工门：食品生产加工环节监督范围环节监督范围环节监督范围环节监督范围 卫生部综合协调，组卫生部综合协调，组卫生部综合协调，组卫生部综合协调，组织查处安全事故风险织查处安全事故风险织查处安全事故风险织查处安全事故风险评估，制定标准评估，制定标准评估，制定标准评
9、估，制定标准 农业行政部门：食农业行政部门：食农业行政部门：食农业行政部门：食用农业相关事宜用农业相关事宜用农业相关事宜用农业相关事宜 县级以上地方人民政县级以上地方人民政县级以上地方人民政县级以上地方人民政府：统一负责领导、组府：统一负责领导、组府：统一负责领导、组府：统一负责领导、组织协调本区域食品安全织协调本区域食品安全织协调本区域食品安全织协调本区域食品安全监督工作监督工作监督工作监督工作 食品药品监督部门：食品药品监督部门：食品药品监督部门：食品药品监督部门：餐饮服务活动餐饮服务活动餐饮服务活动餐饮服务活动 工商行政部门：工商行政部门：工商行政部门：工商行政部门：食品流通环节食品流通
10、环节食品流通环节食品流通环节2009200920092009年年年年食食食食品安全法品安全法品安全法品安全法大部制改革下的新趋势：分散到统一大部制改革下的新趋势：分散到统一仍与农业质检等部门仍与农业质检等部门仍与农业质检等部门仍与农业质检等部门区分，并非一家包干区分，并非一家包干区分，并非一家包干区分，并非一家包干地方政府要负总责地方政府要负总责 整合监管职能和机构，实行集中统一管理，整合监管职能和机构，实行集中统一管理，省内直属管理省内直属管理国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指
11、导意见国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见 （）（）（）（）整合监管队伍和技术资源整合监管队伍和技术资源 加强监管能力建设加强监管能力建设 ，监管经费纳，监管经费纳入财政入财政健全基层管理体系健全基层管理体系 强化执法监督，建立生产经营者主强化执法监督，建立生产经营者主体制，强化风险规避体制，强化风险规避各监管部门各司其职，相互配合各监管部门各司其职，相互配合食药监管总局三定方案食药监管总局三定方案 国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定（2013-5-15）(三)整合的职责。1.将原卫生部组织制定药品法典的职责，划入国家食品药品监督管理总局。2.将原卫生部确定
12、食品安全检验机构资质认定条件和制定检验规范的职责，划入总局3.将国家质量监督检验检疫总局化妆品生产行政许可、强制检验的职责，划入总局。4.将国家质量监督检验检疫总局医疗器械强制性认证的职责，划入总局并纳入医疗器械注册管理。5.整合国家质量监督检验检疫总局、原国家食品药品监督管理局所属食品安全检验检测机构食品安全检验检测机构，推进管办分离，建立法人治理结构，形成统一的食品安全检验检测技术支撑体系。(四)加强的职责。1.让生产经营者成为食品药品安全第一责任人的有效机制。2.加强食品安全制度建设和综合协调，完善药品标准体系、质量管理规范，优化药品注册和有关行政许可管理流程，健全食品药品风险预警机制和
13、对地方的监督检查机制，构建防范区域性、系统性食品药品安全风险的机制。3.推进食品药品检验检测机构整合，公平对待社会力量提供检验检测服务，加大政府购买服务力度，完善技术支撑保障体系，提高食品药品监督管理的科学化水平。4.规范食品药品行政执法行为，完善行政执法与刑事司法有效衔接的机制，推动加大对食品药品安全违法犯罪行为的依法惩处力度三三三三鹿鹿鹿鹿奶奶奶奶粉粉粉粉事事事事件件件件1三鹿奶粉事件部分问责官员三鹿奶粉事件部分问责官员官员官员原职务原职务处理情况处理情况李长江国家质检总局局长引咎辞职王步步 质检总局执法督查司司长 撤销党内职务，撤职 卢艳刚 工商总局食品流通监督管理司副司长 撤职 张毅
14、石家庄市食品药品监督管理局局长 免去党内外职务 李志国 石家庄市质量技术监督局局长 免去党内外职务 近年食品药品领域监管领导人问责大案近年食品药品领域监管领导人问责大案毒毒毒毒胶胶胶胶囊囊囊囊事事事事件件件件2立案侦立案侦查，最查，最高检督高检督办办毒胶囊事件，全国共计毒胶囊事件，全国共计76名相关责任人员受到处理，其中厅级官员名相关责任人员受到处理，其中厅级官员7人、处级官员人、处级官员24人、人、科及科以下干部科及科以下干部45人。人。姓名姓名原原职职位位处处理情况理情况陆家东绍兴药监局药品安全监管注册处处长玩忽职守罪有期徒刑一年缓刑一年六个月梁永华新昌县药监局局长玩忽职守罪有期徒刑一年缓
15、刑一年六个月张柏庆新昌县药监局副局长玩忽职守罪有期徒刑一年六个月陈良忠新昌县药品医疗器械监管科副科长玩忽职守罪有期徒刑一年吕丹新昌县药品医疗器械监管科副科长行政责任免予刑事处罚陈树声药品医疗器械稽查科科长行政责任免予刑事处罚新昌法院新昌法院4月月28日一审判决日一审判决食食食食品品品品监监监监管管管管渎渎渎渎职职职职罪罪罪罪第第第第一一一一案案案案3深圳市宝安区人民法院深圳市宝安区人民法院深圳市宝安区人民法院深圳市宝安区人民法院2012201220122012年年年年9 9 9 9月月月月19191919日对深圳市市场监督管日对深圳市市场监督管日对深圳市市场监督管日对深圳市市场监督管理局光明分
16、局市场监管三科负理局光明分局市场监管三科负理局光明分局市场监管三科负理局光明分局市场监管三科负责人李国以食品监管渎职罪判责人李国以食品监管渎职罪判责人李国以食品监管渎职罪判责人李国以食品监管渎职罪判处有期徒刑八个月。处有期徒刑八个月。处有期徒刑八个月。处有期徒刑八个月。全国首例食品监管渎职案全国首例食品监管渎职案全国首例食品监管渎职案全国首例食品监管渎职案食品监管渎职罪食品监管渎职罪2011年，刑法修正案八：新设食品监管渎职罪：负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员，滥用职权或者玩忽职守滥用职权或者玩忽职守，导致发生重大食导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的品安全事故或者造成其他
17、严重后果的，处五年以下有期徒刑或者拘役；造成特别严重后果的，处五年以上十年以下有期徒刑”两高新司法解释（5月2日）第十六条负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员，滥用职权或者玩忽职守，导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果，同时构成食品监管渎职罪和徇私舞弊不移交刑事案件罪、商检徇私舞弊罪、动植物检疫徇私舞弊罪、放纵制售伪劣商品犯罪行为罪等其他渎职犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，不构成食品监管渎职罪，但构成前款规定的其他渎职犯罪的，依照该其他犯罪定罪处罚。负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员与他人共谋，利用其职务
18、行为帮助他人实施危害食品安全犯罪行为，同时构成渎职犯罪和危害食品安全犯罪共犯的，依照处罚较重的规定定罪处罚。1、食品监管渎职罪：与玩忽职守、滥用职权罪是特别与一般的关系；并非只能适用食品监管渎职罪2、定罪标准：导致发生重大食品安全事故或者造成其他导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的严重后果的；以往适用较少，入罪门槛高，都是以涉嫌放纵制售伪劣商品罪、玩忽职守罪、受贿罪等罪名立案查处 实践中有案例，有的参照2006年高检关于渎职侵权犯罪案件标准的规定，有的参照国家和省重大食品安全事故应急预案，2012年12月，两高关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）出台。3、深圳”黑醋黑酱油
19、“案，是一个非常特殊的案例第一条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”：（一）造成死亡造成死亡1人以上，或者重伤人以上，或者重伤3人以上，或者轻伤人以上，或者轻伤9人以上人以上，或者重伤2人、轻伤3人以上，或者重伤1人、轻伤6人以上的；（二）造成经济损失30万元以上的；（三）造成恶劣社会影响的；造成恶劣社会影响的；（四）其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的“情节特别严重”：（一）造成伤亡达到前款第（一）项规定人数3倍以上的；（二
20、）造成经济损失150万元以上的；（三）造成前款规定的损失后果，不报、迟报、谎报或者授意、指使、强令他人不报、迟报、谎报事故情况，致使损失后果持续、扩大或者抢救工作延误的；（四）造成特别恶劣社会影响的；（五）其他特别严重的情节。第九条负有监督管理职责的国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使不符合安全标准的食品、有毒有害食品、假药、劣药等流入社会，对人民群众生命、健康造成严重危害后果的，依照渎职罪的规定从严惩处。关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）深圳”黑醋黑酱油“案：细节和争议点李国（光明分区市场监管三科负责人，分管执法一队，协助科
21、长）-杨炜贤（负责的监管区域）1.首次查处：过期的许可证、正在生产假冒陈醋（六吨大储蓄罐）扣押产品扣押产品 口头责令停产口头责令停产争议点：选择性执法2、查实假冒后：没收成品查实假冒后：没收成品 罚款罚款8000多多未对海发厂的生产、销售情况等进行调查，未采取措施阻止海发厂再生产。3、通风报信通风报信 躲过复查躲过复查2011年9月12日中秋节前，经营主送给杨炜贤1000元。9月19日，市场监督管理局光明分局再次接到群众举报海发厂无照经营，李国安排杨炜贤前去复查。杨炜贤提前打电话告知陈瑞兴将进行复查，海发厂于9月20日、9月21日故意停产躲避复查。杨向李作了汇报，李未到现场检查也未查看现场照片
22、，听取了汇报。李未到现场检查也未查看现场照片，听取了汇报。4、公安局突查，后人民网、凤凰网、联合早报、南方都市报等、公安局突查，后人民网、凤凰网、联合早报、南方都市报等多家媒体报道，造成恶劣社会影响多家媒体报道，造成恶劣社会影响辩护意见：1、无直接监管权：副科长，由杨向宋姓科长直接汇报2、没有认真核实违法所得和实际经营额、没有查封生产设备、没有提出查封意见、听取汇报而认定事实是否构成玩忽职守？3、无严重后果，经媒体报道4、大部制改革后，新任工作岗位，按照以往操作经验来办法院审理：1、查处的现场指挥负责人，负有直接监管责任2、应没收生产工具而未没收，按照执惯例和经验已没有裁量权法院判决：有期徒刑
23、八个月自身行自身行自身行自身行为作为为作为为作为为作为政府挡政府挡政府挡政府挡箭牌箭牌箭牌箭牌媒体风媒体风媒体风媒体风暴的牺暴的牺暴的牺暴的牺牲品牲品牲品牲品不作为不作为不作为不作为监管行为不当监管行为不当监管行为不当监管行为不当面对民众压力，面对民众压力，面对民众压力，面对民众压力，政府必须有所政府必须有所政府必须有所政府必须有所作为作为作为作为媒体的报道可媒体的报道可媒体的报道可媒体的报道可能并不客观能并不客观能并不客观能并不客观行政处分行政处分党内处分党内处分党内警告党内警告党内警告党内警告撤销党内职务撤销党内职务撤销党内职务撤销党内职务留党察看留党察看留党察看留党察看刑事责任刑事责任警
24、告，记过，警告，记过，警告，记过，警告，记过，记大过记大过记大过记大过降级，撤职降级，撤职降级，撤职降级，撤职以渎职罪以渎职罪以渎职罪以渎职罪追究刑事责任追究刑事责任追究刑事责任追究刑事责任如何规避如何规避信息公开信息公开信息公开信息公开公民参与公民参与公民参与公民参与加强媒体加强媒体加强媒体加强媒体危机公关危机公关危机公关危机公关依法积极依法积极依法积极依法积极履行职权履行职权履行职权履行职权以风险理念以风险理念以风险理念以风险理念重塑监管重塑监管重塑监管重塑监管依法积极履职1、食品监管”零容忍“从严”“从重”2、通过裁量基准自动填充”履责义务“3、实行说理式行政处罚文书4、通过疑难案例研讨
25、、专家参与论证等，提高行政执法能力，同时化解行政决策风险以风险理念实现监管创新目前，风险监管的理念还没有树立起来，监管本来就有科学风险和决策风险；”是药三分毒“1、没有基于风险管理的监管理念：要么不作为，要么过度作为如免检制度；如婴幼儿配方乳粉生产企业驻厂监督制度2、根据风险评估确立行政调查等级确保裁量权的合理性；缓解执法成本过高与人力物力短缺的矛盾；合理配置企业与消费者利益3、开展风险沟通与交流传媒认识到“任何能让读者意识到那可能发生在我身上的事情都是新闻。”在对食品安全风险的认知中，公众可能会受到决策心理学上所谓的“可得性启发”、“代表性启发”及忽视概率的影响，进而导致风险认知的偏颇理性建
26、构中国药品安全风险交流体系舆情应对与危机公关法律事实法律事实客观事实客观事实法律事实法律事实媒体事实媒体事实由于时间的一维性，造成只能无限接近客由于时间的一维性，造成只能无限接近客观真实，并且，发现事实越准确，则成本观真实，并且，发现事实越准确，则成本越大，技术要求越高越大，技术要求越高通过证据以及证据链所证明的事实通过证据以及证据链所证明的事实通过广播电视等传统媒体以及互联网通过广播电视等传统媒体以及互联网播客、播客、bbs等新媒介表达和传播的公等新媒介表达和传播的公共事件的事实及大众所持的观感。共事件的事实及大众所持的观感。客观事实客观事实媒体事实媒体事实1.网络、媒体舆论如何使一个普通纠
27、纷发展为一个网络、媒体舆论如何使一个普通纠纷发展为一个严重的群体性事件？严重的群体性事件？2.政府应该如何进行舆情引导政府应该如何进行舆情引导?3.作为公务员个人，面对媒体时，你有没有受到这作为公务员个人，面对媒体时，你有没有受到这个培训？个培训？借鉴：英国警察的借鉴：英国警察的“法官在你肩上法官在你肩上”手册手册危机处置技术1.尽量以信息的原始状态去披露行政机关必须将其获得的信息，以原始的状态呈现给公众或申请人，不得随意加工、虚构。换句话说，行政机关当时是怎么获得这个信息的，就将这个信息不做任何修饰地、原封不动地提供给申请人。v政府信息公开条例第六条：“行政机关应当及时、准确地公开政府信息。”2.尽量实现信息内容的真实性、准确性与可靠性，这就需要对所获得的信息进行仔细的鉴别、拷问与核实。Eg：通报多集中于程序性事项，对实体性事项的定性应当特别慎重Eg：案情是逐步发展、细节是逐步完善的，如果在案发次日无法获得鉴定结论，在通报中就直接说明信息来源，将获得信息的原始状态呈现给公众，比如，“据陈述，当时，对此，我们正在委托专家进行鉴定”“快报进程、缓下结论、口径一致”3.以平等、开放、客观的心态对待媒体政府应当牢记：网络结束了政府垄断消息的年代谢谢！谢谢！