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1、第 25卷,第 3期2009年 9月 世 界 地 震 工 程WORLD EARTHQUAKE ENGINEERI NGVo.l 25,No.3Sep.2009 收稿日期:2008-07-10;修订日期:2008-07-23 基金项目:国家自然科学基金项目(50778167)作者简介:庄 丽(1970-),女,讲师,博士,主要从事城市安全管理方面研究 1E-mai:l zl9159 文章编号:1007-6069(2009)03-0097-05中日美地震应急管理模式比较庄 丽1,高惠瑛2,谭黎明2(1.青岛理工大学 管理学院,山东 青岛 266071;2.中国海洋大学 工程学院,山东 青岛 266
2、071)摘 要:通过对中日美在地震应急管理领域的管理模式和研究现状比较,从应急组织结构、管理机制、技术手段、应急管理形式以及法律体系等方面找出我国与日本和美国在地震应急管理方面存在的差距。提出将地震应急管理提升到项目管理的高度,引进国际先进管理思想,改进我国地震应急管理中的不足。关键词:地震应急;管理;模式对比中图分类号:P3151053 文献标志码:AComparison among China,Japan and Am erica for earthquakeemergencymanagementmodelsZHUANG L i1,GAO Huiying2,TAN L i m ing2(1
3、1Management Co llege,Q ingdao TechnologicalUniversity,Q ingdao 266071,China;21Engineering College,Ocean University ofChina,Q ingdao 266071,China)Abstract:The paper ai m s at finding the differences among China,Japan andAmerica in the field of earthquake e-mergency manage m ent through comparing the
4、management models and current research situation from several as-pects such as emergency organization structures,manage ment mechanism,technique means,emergency m anage-ment styles and law systems.A lso the suggestions for i mproving levels for Chinese earthquake emergency m anage-ment are proposed,
5、which adds international advanced projectmanage m ent ideas to thework of the earthquake emer-gency managemen.tKey words:earthquake emergency;m anagemen;t models comparison引言目前,世界各国对地震灾害应急管理工作都十分重视,日本、美国和中国等国家均在地震应急方面做了大量工作,建立了防灾减灾和应急工作体系。对比分析和研究中、日、美三国在地震灾害应急管理方面的差异,借鉴和吸收其成功经验,对我国的地震应急管理工作具有十分重要的意义
6、。1 日本地震应急管理模式日本早在 1960年就成立了灾害综合研究班,开始从战略层面上展开对地震灾害的研究。在不断探索灾害的规律和制定相应的防灾措施、对策的过程中,日本积累了丰富的抗灾救灾知识,形成了一套较完整的灾害管理体系,主要包括以下 5个方面 1。(1)灾害管理政策机制明确规定负责防灾管理机构的各项职责,建立国家与地方政府总体防灾系统,部署防灾计划,制定防灾和快速防灾应急对策,灾后迅速恢复与重建的实施,确定有关机构财政职责。建立一套从中央到地方,从国家组织机构到民间团体防灾组织的网络体系。(2)灾害科技知识应用与管理坚持每年召开一次灾害研讨会,及时发表论文、文集,不定期出版阶段性研讨成果
7、。科技立项以计划方式或公开招标方式进行,计划方式立项的科研成果以报告形式发表,并交有关单位应用,招标方式立项的科研成果以文集、论文形式进行交流。利用各种机会和方式开展防灾科普知识宣传活动,每年举行联合的防灾对策演习,充分应用已取得的科研成果和实践经验。在建设中应用最新的抗灾救灾措施,如地震的主动控制技术,并不断创出新的方法和理论。(3)科研体制管理灾害科学综合研究班成员来自各个领域,负责各种灾害的研究工作,组织内部机构的设立充分反映了灾害研究的全面性、系统性特征。针对不同的灾害类型,有若干专门的研究机构负责深入的研究,如东京大学地震研究所及研究海啸等海洋灾害的海上保安厅等。京都大学的灾害研究中
8、心是综合研究灾害的机构,既有全面系统负责各种灾种研究的机构,又有针对发生频度大的灾种专门研究中心,是日本灾害科研体制的特点,这种体制既突出了重点,又顾及全面。(4)减灾措施日本制订的各种减灾抗灾法则不下几十种,同时建造了许多减灾抗灾的工程设施,在减灾抗灾的工程措施和理论方法方面,有诸多的创新。例如,结构的减震控制方面,日本走在了世界的前列。日本鹿岛建筑公司于 1991年研制出/新鹿岛隔离系统0,该系统采用了空气弹簧避震系统,由木材建筑公司和三菱重工业公司建造。日本不仅在实际中重视抗震措施的运用,而且也重视实验的研究,其中有名的是清水建筑公司在其技术研究所建立了一幢 7层的实验楼,该楼内装有振动
9、装置和接收、监测装置,用以研究楼层的减振措施和防止地基的液化。1995年的神户地震中就有在强震动作用下房屋不坏,离地震断裂 10多米的一座采用隔震技术的房屋几乎无损的实例。在运用现代先进的科学技术方面,日本是不惜投入的。在地震科研方面,制定了全国范围内按网格设置强震仪的计划,将增设 1000多个强震观测点,数据的采集、传输、处理借助卫星等先进的通信手段和计算技术实施,快速而准确。(5)建立了一套较为完整的灾后保障制度日本对灾害防御的重视程度很高,加上交通、通讯等手段比较先进,灾后的援助(包括国际援助)都是很迅速的。尽管 1995年的阪神大地震造成了城市巨大的破坏,但是震后通信、交通的恢复是很迅
10、速的,各种救援行动也及时到位,这在很大程度上减轻了损失。随着日本社会迅速发展,人们对安全的需求越来越紧迫,纯粹依靠政府来保障公共安全已不太可能,经过尝试和努力,现在日本社会基本上形成了政府、社区和个人三方面共同承担灾害风险综合管理模式 2。2 美国地震应急管理模式美国在地震灾害管理方面的研究取得了丰硕的成果。主要表现为 4个方面的/转变 0:由早期的理论性研究转变到应用性的研究;由单一的灾害管理体制转变到综合的灾害管理;由单灾种学科的研究转到各灾种的综合研究,以灾后研究为主的阶段转变到研究灾害发生发展的整个过程。灾害管理部门的职能得到明确划分并权力到位。美国是科技最为发达的国家之一,在减灾抗灾
11、措施的先进科技应用方面位列于世界的前列。1974年,White在其著作 NaturalH azards中提出/易损性 0(vulnerability)的概念,他分析了人类对各种自然灾害等极端事件做出反应、调整的方式,首次在理论上将人们防灾减灾的视线从单纯的致灾因子研究和工程措施防御扩展到人类对灾害的行为反应,指出了通过调整人类行为而减少灾害影响和损失的途径,为其后的灾害研究与实践奠定了理论基础 3。1979年,美国放弃了分灾种、分部门的单一灾害管理模式,形成了以联邦急救管理署(FEMA)为核心的98世 界 地 震 工 程 第 25卷政府管理体系,到 90年代初期逐渐形成了以联邦反应计划(Fed
12、eral Response P lan,FRP)为主体的突发事件反应机制。1992年由国会批准,出台了5美国联邦灾害紧急救援法案 6,这是一部极具美国灾害紧急救援管理特色的权威性法律,以大法的形式定义了美国灾害紧急救援管理的基本原则、救助的范围和形式、政府各部门、军队、社会组织、美国公民等在灾害紧急救援中应承担的责任和义务,明确了美国政府与州、郡政府的紧急救援权限,同时对灾害救援资金和物资的保证也做出了明确规定 4。3 中国地震应急管理模式我国的地震应急管理领域研究虽然起步较晚,但国内各界学者也开展了很多工作,取得了显著进步。中国科学院政策与管理所的/应急管理研究组0做了很多基础性的研究工作,
13、他们创办了电子专业期刊5应急管理汇刊6,在突发事件的机理体系以及更适合现实应急管理需求的/可挽救性、可恢复性、可减缓性0度量评价方法等多个问题上有研究。清华大学、北京师范大学等单位也有多个应急管理科研团队,在公共安全、危机管理等方面有所建树。另外,一些学者也在不同专业领域应急管理方面有了很多的研究,如建筑防灾中的人群管理和应急管理,出现紧急事态时的高层建筑人员疏散模型研究等 5。卢振恒等在确定减灾系统工程、综合灾害管理系统的工作程序和步骤上,应用了霍尔三维结构体系。他根据时间顺序可以把减灾活动划分为 6个减灾管理阶段,即灾害监测、灾害预报、防灾、抗灾、灾时救援、灾后援建 6。将以上每一阶段展开
14、,按照系统工程的方法来思考和解决问题,可分为调查灾情、确定减灾目标、减灾系统方案综合、减灾系统分析、减灾决策、实施减灾计划 6个逻辑思维过程。为完成减灾各阶段各步骤需要灾害科学、管理科学、经济科学等多方面的知识和专业技术。魏艳华、张斌等学者运用地理信息系统(GIS)设计并开发相关信息系统预测并定位震情灾情,在空间上指挥地震应急工作。此外,还有众多行政管理人员,从宏观角度讨论国家地震应急方针政策的制定、基层应急工作建议与号召等 12。如复旦大学的滕五晓教授通过对九江地区 5.7级地震发生后灾区某市政府在应急救灾抢险方面所展开的各项管理工作的调查研究,发现了我国政府部门普遍存在的有应急预案但没有相
15、应的防灾规划实施细则、灾后受灾应急评估体系不健全、应急避难与应急救灾物资缺少规划管理等问题,中共山东省委党校马列所的燕芳敏则是从宏观上提出了需要建设应急指挥、应急响应、应急保障以及法律体系,均可作为地震应急指导方针的参考。4 我国地震应急管理存在的不足在认真分析对比中日美三国的地震应急管理模式之后,找出我国在地震应急管理方面存在以下不足 7:(1)应急组织结构与体系尚需健全。先进的管理无不是建立在责任分工明确、各单位相互协调的体系与结构上的,以日美两国为例,地震一旦发生,政府各相关部门基本上都是按照事先制定的灾害应急规划迅速投入救灾抢险。政府的初期应对非常及时。图 1是地震发生后 24小时内日
16、美政府所采取的应急对应措施,从中可以看出主要的应急措施在地震发生后的 12小时内均已启动,尤其是洛杉矶地震,政府在地震发生后 6小时内几乎启动了所有的应急机制。这样的快速反应,几乎就是战时的应急体制反应。与洛杉矶地震的紧急对应相比,阪神大地震的初期应对稍微有些滞后,但从整个应急应对情况来看,还是非常迅速和及时的,几乎在地震后的 12小时内启动了主要的应急体制 8。政府相关部门既各负其责地投入各自的救灾抢险,又相互协调,统一有序地实施应急救灾工作。这些,如果没有完善的体制和事先制定好的灾害应急规划是很难做到的。(2)应急机制上暴露出重大问题。第一,我国的应急救援机制过于注重国家层面的总体应急协调
17、,但应急管理的具体职能还比较欠缺,制定的应急预案往往难以在工作现场得以落实,可操作性较差;第 2,地震应急部门之间的协调性较差,甚至出现地震发生后再组织指挥部、临时拼凑人员的现象,这直接导致救援工作效率低下,造成更大的生命和经济损失 9。99第 3期 庄 丽,等:中日美地震应急管理模式比较图 1 日美地震应急进度对比Fig 11 Ti me comparison for earthquakeemergency between Japan andAmerica (3)科技保障相对落后。发达国家注重科技进步对应急救援带来的影响,我国也应坚持应急管理相关领域的研究与应急工作、演习相结合,成立国家、地
18、方专业应急救援队伍,并配备专业设备,定期举行培训与演习,不断提高应对灾害的能力 10,11。此外,在应急物资的配备上也表现出明显的不足,在汶川地震中,帐篷、衣被等紧急物资得不到保障,震后临时筹备不但增加了运输成本,而且延误时机,影响了救灾工作的时效性。在日本,根据国家的 5灾害救助法 6第 37条,东京都必须每年按照在本年度的前三年的地方普通税收额的平均值的千分之五作为灾害救助基金进行累积;美国各级政府和相关部门每年均有专项预算用于应急物资储备 4。(4)应急预案形式的弊端。我国现阶段灾害准备工作中的一项重要工作是制定国家、地方、各部门以及企业级的地震应急预案,采取的是政府机关自上而下对预案制
19、定的要求与动员,以及基层单位自下而上应急预案的逐级汇总,传统的预案为纸质文件,一旦制定,短期内不可更改,为静态产品,缺乏动态性、灵活性,难以应对不同的地震现场,为解决该问题必须引进先进的管理理念,采用动态手段对现场应急工作指挥与控制。(5)法律体系尚需完善。发达国家的先进、有序管理的背后都有完善的法律制度的支持,表 1列出了美国、日本和中国的救灾法律法规 9。表 1 中日美救灾法规及相关条例比较Table 1 Comparison of la ws and regulations for disaster relief a mong China,Japan andAmerica国家救灾立法及相
20、关条例美 国总体1988年5罗伯特斯坦福和应急救助法6,国家紧急响应计划(NRP)自然灾害5国会火灾法案6(1803年)、5联邦减灾法案6(1950年)、5国家洪灾保险法6(1968年)、5地震灾害减轻法6(1977年)、5重新审定国家地震灾害减轻计划法6(1990年)、以及5国家原子能安全法案6、5火灾预防与控制法案6、5防洪法6、5防震救灾法案6、5地震灾害减轻和火灾预防监督计划6、5联邦放射性危机事件应急计划6(FRERP)等。人为灾害1984年5反对国际恐怖主义法6、1996年5有效反恐法6、1999年 5化学品安全信息、场所安全和燃料管理救助法6、2001年5空中运输安全和体系动员法
21、6、2002年5国家建筑安全协作法6、2002年5公共卫生安全和生物恐怖威胁防止和应急法6以及5国家安全法6、5航空运输安全法6、5空中运输安全和体系动员法6、5防御大规模杀伤性武器国内预备法案6、5应对国内恐怖主义的运作纲要6(CONPLAN)等。其他5联邦储备条例6、5紧急状态医疗服务法案6、5传染性疾病控制规则6、5国际经济紧急权力法6等。日 本基本法5灾害对策基本法6(1961年),1995年以后对该法进行了修改专项法5河川法6、5砂防法6、5坡地土石滑落等防治法6、5急倾斜地崩塌防治相关法规 6、5海岸法6、5森林法6、5特殊土壤地带防救灾及振兴临时措施法6、5大规模地震对策特别措施
22、法6、5地震防灾对策强化地区实施地震对策紧急整备事业相关财政特别措施法6、5活火山对策特别措施法6、5豪雪地带对策特别措施法6、5地震防灾对策特别措施法6、5建筑物耐震补强相关法规6、5密集市街防灾街区整备促进法6、5石油贮槽等灾害防止法 6、5海洋污染及海上灾害防止法6、5气象业务法6等。总体5国家突发公共事件总体预案6(2005年)中 国专项法律5防空法6(1997年 1月 1日),5消防法6(1997年 3月 14日),5防洪法6(1998年 1月 1日),5防震减灾法6(2008年 12月 27日修订),5消防法6(1998年 9月 1日),5突发事件应对法6,5灾害救助法6等。相关条
23、例5突发公共卫生事件应急条例6(2003年 5月 12日),5军队参加抢险救灾条例6(2005年 7月 1日),5中华人民共和国减灾规划(1998 2010年)6(1998年 4月 29日),5救灾捐赠管理暂行办法 6(2000年 5月 12日民政部令第 22号发布)。100世 界 地 震 工 程 第 25卷 从表 1中可以看出,我国目前针对灾害的法律尚不健全。由于专项预案主要由各部门制定,各种专项预案和部门预案间的相互配合较差,同时也没有专家或领导站在国家的高度对各种灾害进行系统的管理,这与/一种灾害往往会导致其他次生灾害 0的规律相悖,应当借鉴美国、日本等国家/全灾害 0管理的经验。5 结
24、语本文通过对中日美三国在地震应急管理领域的研究现状进行对比,从应急组织结构、管理机制、技术手段、应急管理形式以及法律体系等方面指出了我国目前应急工作存在的不足。在地震应急中,迫切需要引入先进的项目管理理论,结合实际制定一套既便于高层进行宏观管理与控制、又为地震现场工作人员可操作的应急方案。参考文献:1 帅向华,杨桂岭,姜立新.日本防灾减灾与地震应急工作现状 J.地震,2004,24(3):101-1061 2 de Guz man M.Total disaster risk management approach:Towards effective po lice action in disa
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