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1、SCI-TECH INNOVATION&PRODUCTIVITYNo7 July.2010，Total No1982008年，企业所得税法 和 企业所得税法实施条例 开始实施，规定了高新技术企业减按15%的优惠税率征税，同时，新 高新技术企业认定管理办法 和 高新技术企业认定管理工作指引 颁布，对高新技术企业的认定与管理办法进行了调整，与原有办法相比，新办法增加了自主知识产权、科技成果转化能力、研究开发组织管理水平以及资产与销售额成长性等评价指标，该项政策具有鲜明的自主创新导向，适应了建设创新型国家和经济发展方式转变的要求。我国制造业发展的成效及现阶段存在的主要问题改革开放以来，我国制造业的发
2、展非常迅速，总规模已经位居全球前位，在国际上的比较优势非常明显。作为我国国民经济的支柱产业，制造业是我国经济增长的主导部门和经济转型的基础；作为经济社会发展的重要依托，制造业是我国城镇就业的主要渠道和国际竞争力的集中体现；作为过去30多年我国综合国力提高的主要标志，制造业的全面发展和优化升级使得我国已经初步确立了“制造大国”的地位，并为实现向“制造强国”的转变奠定了坚实的基础。根据联合国工业发展组织（UNIDO）的调查报告，在过去10年间，中国是世界上制造业最大的赢家。2008年，我国制造业企业整体继续快速增长，继2006年中国制造业增加值首次在总量上超过日本后，2007年和2008年一直保持
3、着制造业规模世界第二的地位。由于美国经济受金融危机的影响快速走弱，美国经济咨询公司环球透视预测，中国制造业在2009年有望超过美国，跃居全球第一位，届时中国将占全球制造业增加值的17%，而美国只占16%。尽管如此，在经济发展方式转变的背景下，我国制造业仍存在以下亟待解决的问题。高新技术企业政策对制造业发展的作用及相关问题分析*中国科学技术发展战略研究院投资研究所张明喜文章编号：1674-9146（2010）07001004 基金项目全国高新技术企业工作支撑性研究课题的阶段性研究成果重 点 关注重点 关 注Significant AttentionSignificant Attention-01
4、0-科技创新与生产力2010年 7 月总第 198 期研发能力较弱，缺乏核心技术。我国制造业目前只是规模达到世界第二位，但是产业技术方面还很不乐观。我国制造业企业长期存在的缺乏核心制造技术与高端产品开发能力较弱的残酷现实，这已经成为我国制造业企业发展不能承受之重。从产业竞争优势的角度看，我国具有竞争优势的领域基本上是低端或中低端技术密集的产品和产业，而高端技术密集的产品和产业则大多数处于竞争劣势，即使近几年出口增长较快的电子及通信设备制造业，出口份额高的产品主要是计算机外部设备、电子元件、通信设备，大部分是劳动密集产业或高新技术产业中技术含量较低的低端产品。制造业内部部分产能过剩。近年来，我国
5、经济的持续高速增长刺激了一些制造业行业生产能力的大规模扩张。由于我国的经济体制不完善、经济增长方式粗放，部分行业存在着因盲目投资、低水平扩张而造成产能过剩的问题，其主要表现为：产品销售率下降到较低水平，设备产出率低，企业亏损面较大，产成品资金占用率增加，经济效益水平下降。数据显示，在2008年第三季度以来迅速放量的信贷资金中，一部分资金已经流向了钢铁、水泥、船舶等产能过剩行业。在原有产能过剩问题尚未完全解决时，4万亿的投资刺激很可能会加剧上述矛盾，但是，这一问题还未引起有关方面的足够重视。制造业的结构性矛盾依然突出。我国制造业内部的结构性矛盾依然突出，表现在不同类型制造业及其内部各行业的结构调
6、整不能促进其发展，资本密集型、技术密集型制造业并没有在核心技术发展上取得根本性突破，从而制约了结构优化高度的提升。以装备制造业为例，我国的装备制造业以基础装备和一般机械装备为主，重大技术装备较少；高新技术产业装备比重偏低，成套设备制造甚少；产品以中低档次为主，一般产品多，专特产品少；总体而言，我国装备制造业在国际分工中处于产业链的低端，专业化协作程度低，辐射范围较窄，对上、下游产业的依赖性和带动较弱。因此，加快自主技术创新、掌握核心技术主动权并以此推动结构优化高度提升成为今后制造业结构调整的重点。尤其在受金融危机影响，全球经济放缓的大背景下，制造业相关部门的外部需求将有所减弱，部分行业产能面临
7、重新调整；另外，促使全球制造业的重新布局，在生存和利润的压力下，西方国家制造业将加速向亚太新兴市场转移，这势必推进中国产业部门尤其是制造业结构的优化。我国高新技术企业政策的目标设计我国制造业发展的机遇与挑战并存，应迅速做出战略调整，进一步加快自主创新步伐，高新技术企业政策在制造业产业升级中将发挥重要的引导作用。高新技术企业政策在制造业产业升级中的引导作用。首先要鼓励制造业企业增强以自主研发为核心的创新能力。高新技术企业政策的总体目标就是要在建设创新型国家的战略指引下，通过鼓励创新的政策导向和新税制优化产业结构的引导功能，进一步增强我国高新技术企业以自主研发为核心的综合创新能力，促进高新技术产业
8、升级发展。高新技术企业政策定位于国家重点支持的高新技术领域内，将鼓励制造业企业进行持续研发投入与科技成果转化，并形成核心自主知识产权，提高制造业企业的技术和产品开发能力。其次要促进与制造业相关的服务业发展。我国的制造成本低，但交易成本很高，这使制造业企业的总成本并不低。中介服务成为制约我国制造业进一步发展的重要因素。高新技术企业政策鼓励高技术服务业的发展，比如现代物流技术，这大大降低了制造业发展的交易成本，有利于制造业的长足发展。此外，我国传统制造业的特征是高消耗、高污染，对资源环境的破坏严重，不能形成经济的可持续发展。国家重点支持的高新技术领域 中鼓励诸如清洁生产与循环经济技术发展，实现绿色
9、制造，高新技术企业政策将促进生产服务业发展。新认定制造业高新技术企业的主要特征。截至2008年底，我国共有制造业高新技术企业29 640家，尽管制造业高新技术企业数量有所下降，但仍占据了全国高新技术企业的绝大部分，占比为57.6%。其中新认定企业中，制造业高新技术企业数量达9 625家，占全部新认定高新技术企业的61.9%。新认定制造业高新技术企业的比重有所提高。2008年，新认定高新技术企业中的制造业占比，较全国高新技术企业中的制造业占比高出4.3个百分点。在各总量指标上，新认定制造业高新技术企业的相应占比，较全部制造业高新技术企业的相应占比略有上升（见第12页表1），特别在研发投入方面，仅
10、占全部制造业高新技术企业数量32.5%的新认定制造业高新技术企业，研发投入总量却达到了全部制造业高新技术企业研发投入总量的54.5%。重 点 关注重点 关 注Significant AttentionSignificant Attention-011-SCI-TECH INNOVATION&PRODUCTIVITYNo7 July.2010，Total No198新认定制造业高新技术企业的研发能力较强，经济效益较好。2008年新认定的9 625家制造业高新技术企业研发投入高达1 045.63亿 元，占 全 国 研 发 投 入 的22.86，这些企业在研发能力和经济效益上比老办法下的制造业高新技
11、术企业明显提高（见表2）。新认定的制造业高新技术企业共减免企业所得税高达186.3亿元，平均每家企业减免企业所得税193.6万元，占户均研发投入的17.8%。新认定制造业高新技术企业的研发投入持续增加，成长性较好。新认定办法规定的高新技术企业必须进行持续研发活动，根据对4 157家持续跟踪的新认定制造业高新技术企业同口径分析，2006年2008年间企业研发投入持续加大，并保持了较好的成长性（见表3）。中小型制造业企业数量占比最大。在新认定的制造业高新技术企业中，销售收入在5亿元以下的企业为8 240家，占新认定制造业高新技术企业数量的85.6（见表4）。新认定制造业高新技术企业主要分布在十大振
12、兴产业。在新认定制造业高新技术企业中所属的前十位行业，与国务院出台的振兴产业基本一致，如汽车、船舶、石化、纺织、轻工、装备制造、有色金属、电子信息，高新技术企业政策对产业振兴规划的落实发挥了有效的支撑作用（见表5）。新高新技术企业政策实施过程中存在的主要问题高新技术企业政策落实不到位。企业问卷调查分析表明，大约10%的企业未享受到15%的税率优惠。企业享受政策程度不高的原因，一是从政策本身看，各地方对政策条文有不同的解释和认定标准，带来操作上的难度；二是部分企业由于虽然通过了高新技术企业认定，但税务部门没有落实相关税收优惠。同时，从总体上看，高新技术企业政策在各地落实情况不平衡，落实程度与当地
13、经济发展水平呈正相关。调研表明，以长三角为代表的经济发达地区，享受税收优惠政策的企业覆盖面约60%，远高于西部经济欠发达地区企业的20%。西部经济欠发达地区由于税源控制偏紧，影响了政策的落实。表 3 4 1 5 7 家新认定制造业高新技术企业近三年的成长情况（%）研发投入增长率 总资产增长率 产品销售收入增长率年份2 0 0 62 0 0 72 0 0 8近三年平均增长率3 1.4 25.1 73 5.7 52 3.31 6.9 71 8.9 91 1.9 41 5.91 9.6 92 3.9 06.9 81 6.6表 4 2 0 0 8 年新认定制造业高新技术企业的结构指标企业规模(销售收入
14、)/亿元5 5 1 01 0 2 02 0 5 05 0 1 0 01 0 0 企业数量8 2 4 06 5 03 8 72 2 27 94 7总收入/亿元1 5 2 0 6.1 54 5 6 1.9 75 3 8 9.1 26 6 5 2.1 45 2 5 6.8 31 0 8 7 1.5 3净利润/亿元6 9 2.1 33 0 7.4 43 7 8.2 04 7 6.9 82 6 1.2 14 0 3.0 2上缴税收/亿元9 0 5.5 42 1 8.8 62 5 3.2 43 1 5.7 22 1 5.9 25 5 8.0 6研发投入/亿元2 7 3.7 91 0 2.6 41 4 5.
15、1 41 6 3.4 91 0 9.1 22 5 1.4 6销售利润率/%4.5 56.7 47.0 27.1 74.9 73.7 1税负/%5.9 64.8 04.7 04.7 54.1 15.1 3表 5 按行业分类前十位的新认定制造业高新技术企业企业所属行业通信设备/计算机/其他电子设备制造业专用设备制造业电气机械及器材制造业通用设备制造业化学原料及化学制品制造业医药制造业交通运输设备制造业仪器仪表及文化、办公用机械制造业非金属矿物制品业金属制品业数量1 3 7 01 3 1 81 1 3 01 0 1 08 8 98 7 26 5 66 0 62 9 92 5 21 4.2 31 3.
16、6 91 1.7 41 0.4 99.2 49.0 66.8 26.3 03.1 12.6 2数量8 6 1 8.3 62 8 0 6.6 45 2 8 7.2 63 7 6 0.5 12 7 0 7.6 62 0 3 1.9 84 0 5 6.9 21 2 3 6.3 06 2 6.9 05 8 0.2 52 1.8 17.1 01 3.3 89.5 26.8 55.1 41 0.2 73.1 31.5 91.4 7企业销售收入/亿元占比/%占比/%表 1 2 0 0 8 年新认定制造业高新技术企业与全国制造业高新技术企业的对比情况企业数量/家研发投入/亿元研发人员/人指标6 1.98 2.
17、97 9.05 7.67 7.87 4.1新认定的制造业高新技术企业占全部新认定高新技术企业的比重/%9 6 2 51 0 4 5.65 2 1 1 9 62 9 6 4 01 9 1 9.89 5 9 4 6 4全国制造业高新技术企业占全部新认定高新技术企业的比重/%表 2 新认定制造业高新技术企业与原制造业高新技术企业的比较户均研发投入/亿元研发人员占比/%销售利润率/%户均总收入/亿元户均高新技术产品收入/亿元2 0 0 8 年新认定的制造业高新技术企业2 0 0 7 年原办法下的制造业高新技术企业1.0 80.4 41 0.6 26.3 36.4 16.4 04.2 92.6 63.0
18、 61.8 3指标重 点 关注重点 关 注Significant AttentionSignificant Attention-012-科技创新与生产力2010年 7 月总第 198 期高新技术企业政策本身有待进一步完善。根据相关规定，2008年认定为高新技术企业可以享受15%优惠税率的企业，如果其原来享受“两免三减半”且享受低税率过渡，由于享受优惠起止时间不同，其适用税率可能高于15%的优惠税率。如2004年2007年间开始享受“两免三减半”的企业，有些年度几乎无优惠可言。截至2009年5月，上海浦东新区面临上述政策叠加和政策选择问题高新技术企业约20家，尚不包括2009年新认定的高新技术企
19、业。此外，在外省市高新技术企业迁入政策的延续问题上。根据规定，高新技术企业资格有效期为三年，由各省、自治区、直辖市、计划单列市科技行政管理部门同本级财政、税务部门组成高新技术企业认定管理机构进行认定、复审等。据调研，一些省市高新技术企业搬迁到外省市后，需重新认定方可享受相关优惠。企业面临延迟享受或无法继续享受优惠的风险，这对企业合理流动造成一定阻碍。缺乏高新技术企业政策与其他政策的衔接配套。调研反映，高新技术企业认定和企业研发费用加计扣除政策都涉及对企业研发费用的认定工作，两者应当有所衔接。山东、天津的一些企业建议将这两项工作统一起来进行合并认定，以减少执行政策的成本，增强政策权威性。高新技术
20、企业政策的持续跟踪机制有待健全。我国高新技术企业政策的服务体系还有待健全，当前主要局限于高新技术企业的组织、认定、备案等，而对企业的分类指导、后续跟踪服务和绩效评价等还不尽完善，对享受税收减免的跟踪服务监督的力度仍需加大。应该进一步完善对高新技术企业的跟踪服务机制和绩效考核机制，确保税收减免的资金发挥作用，真正使企业步入“税收减免企业发展壮大增加税收贡献”的内生增长轨道。若干建议进一步落实高新技术企业政策。科技、财政、税务三部门联合办公机制已初步建立，针对认定管理工作中的主要问题，建议全国高新技术企业认定管理领导小组办公室完善联合办公机制，对反映集中的问题研究解决措施。同时调动各类媒体，加强对
21、高新技术企业政策的宣传，重点加深大众对新高新技术企业政策导向、特点和意义的理解。完善高新技术企业相关政策。首先完善经济特区和上海浦东新区新成立高新技术企业的过渡期优惠政策。建议对经济特区和上海浦东新区2008年以后新成立的高新技术企业，其“两免三减半”的期限从通过认定年度算起。另外，对于外省市高新技术企业异地迁入的政策延续问题，建议对外省市已经认定的高新技术企业在有效期内无需重新认定，待有效期终止后再行认定或复审。加强对相关政策的衔接和对企业的指导。建议修改完善企业研发费用加计扣除政策，与高新技术企业认定中的企业研发费用归集统一起来。同时加强对企业相关政策的指导，建议对企业研究开发费用实行专账管理，遵循国家 高新技术企业认定管理办法 和 企业研究开发费用税前扣除管理办法 的相关规定，及时了解企业的研发活动。开展对高新技术企业政策的跟踪问效。高新技术企业优惠政策针对性强，预期的效果明显。但是，高新技术企业管理工作必须延伸到跟踪问效上，如在构建高新技术企业减免税效果评价体系中，适时开展落实高新技术企业政策工作的调研，评估实施效果，督查落实工作质量，及时发现解决问题，为领导决策和组织收入工作服务。（责任编辑王雅利）重 点 关注重点 关 注Significant AttentionSignificant Attention-013-