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1、 2 0 1 4 年 0 5 月 (第2 8 卷第O 5 期)农村养老模式的国际比较及其借鉴 Ma y，2 0 1 4 (V o l-2 8，N o 0 5)是否参与社会劳动和是否缴付养老保险费脱钩，它通常只强 调是否属于本国国民和是否达到法定退休年龄。作为一种普 遍型的社会福利，只要是本国国民，达到了退休年龄，都可 以领取一定的养老保险，而没有其他方面的限制。全民福利保险型的养老模式通常为发达国家所采用，其 理论基础是“福利国家”思维下的全民保障，即主要通过累 进税制和高税收，建立政府负责的全民共享的制度安排。通 过这种制度安排，保障项 目设置涵盖了每个社会成员，福利 开支主要由政府承担。该
2、模式是“福利国家”借助于经济政 策的调节作用来保障老年人的晚年生活、缓解社会矛盾的一 项重要举措。在养老金来源上，主要来 自国家税收，保险基 金实行“现收现付”的办法，没有积累，国家担负着重要的 责任。总的来说，这种类型的养老模式呈现出以下几种特 点：第一，具有普遍性特点，即以国家为直接的责任主体，向全体居民提供养老保障；第二，体现了公平性特征，即这 种养老模式是按照统一标准缴费、统一标准给付的；第三，资金来源的单一性，即这种模式下养老保险基金主要来源于 政府的财政支持。(三)个人储蓄型养老模式 个人储蓄型也被称作强制储蓄型养老模式，它是对社会 保险型和社会福利型养老模式的一种补充形式。这种养
3、老模 式建立在农民个人和家庭自愿的基础之上，将农民的一部分 现期收入进行储蓄或者购买人寿保险，并建立了农民的个人 公积金账号，国家并不进行投保资助，不负担保险费，仅给 予一定的政策性优惠。在参保人员退休或者特殊需要时，参 保农民可以从其个人账号中支取部分或者全部费用，以应付 不 时之需。目前，采用个人储蓄型养老模式的国家并不多，它主要 在一些新兴的市场经济国家，如新加坡和智利等国家。这种 模式强调自我负责，缺乏互济性；建立个人账户，实行完全 积累；与资本市场有机结合；在保障内容上主要是养老保 障；政府承担责任的方式特殊。在这种养老模式之下，农 民可 自愿参加，按照每月收入的一定 比例缴费，实现
4、个人账 户完全积累。参保者可参照相关规定 自由选择投资，同时，政府承担养老金投资最低回报率补贴。个人储蓄型的养老模 式，政府承担的责任较小，主要是对养老金进行管理以及提 供政策优惠。总的来说，个人储蓄型的养老模式主要有以下特点：第 一，雇主、雇员共同缴费或只有雇员缴费。根据国家立法，由雇主和雇员双方按规定及lT资的一定比例缴纳保险费，政 府不提供资助，所缴资金存入雇员账户之下。第二，权利与 义务高度对称。由雇主与雇员按一定比例共同缴纳资金完全 用于雇员养老、医疗、住房等开支，且开支与其前所交金额 多少有关。第三，政府提供的财政转移支付较少。除非由政 府和私人管理的保险基金公司出现亏损，政府才支
5、付最低额 度的投资收益担保。第 四，保障水平基本上取决于社会保险 基金的实际投资收益率。第五，社会保险基金运营有公营和 私营两种模式。(四)社会救助型养老模式 由于缺少足够的努力以及个人能力的不足，社会上往往 会存在着一些贫困农村人口，他们无力缴纳养老保险费用。一3 8 一 为了保障这些农民晚年基本的生活保障，政府往往主动介入 其中，为这些贫困人口提供无偿救助，以保障其最低 的生 活水准，这种养老模式就是社会救助型的养老模式。可以 说，社会救助是老年农民在最低生活水平之上的最后一张“安 全网”。社会救助型的养老模式主要出现于一些发达国家和发展 中国家，其中巴西的农村养老模式突出地体现了其社会救
6、助 的特征。巴西农村社会养老保险制度中，政府始终坚持不缴 费原则，对农村的贫困人 口予以救助，承担相应的财政责 任，这也是巴西的农村社会养老保险制度得以顺利实施的保 障。但是农 民享受的养老金费用并不高，这在一国财政能力 有限的情况下，在最大范围内有效地提升 了养老金的覆盖 率。这是发达国家和发展中国家(比如巴西)为农村最贫困 人 口提供最低生活保障(如无足够收入)无偿救助的模式。资金来源于政府，待遇水平参照当地最低收入标准、日均消 费水平，顾及政府财力，或有参差。社会救助型的养老模 式体现了人道主义精神，具有强烈的道德情怀。二、农村养老模式的优缺点评析 社会保险型的养老制度模式强调养老资金的
7、筹集方式的 多元化，它由个人缴费、政府补贴和社会缴费等共同组成，实现了资金筹集的多元化，有利于对农村老年人基本生活的 保 障。同时，它也在一定程度上强调权利和义务的对等关 系，也就是说，被保人对社会养老保险的权利在很大程度上 取决于他对社会养老保险制度的供款的多寡。但是不足之处 就在于要求政府有较高的资源汲取能力和较高的税收相支撑。全民福利保险型的养老模式最大的优点就是易于操作，并且在最大程度上体现了公平性。同时由于这种税收往往实 行的是一种累进税制，在一定程度上可以改变社会财富主要 集中在少数人手里的现象，从而实现对老年人基本生活的保 障。但是这种模式也有固有的缺陷，为了维持这种全方位的 福
8、利支出，它必然需要较高的税收来支撑，这带来的直接后 果就是政府的财政压力的增大。与此同时，这种高税收也间 接地提高了劳动力的成本，削弱了国家的国际竞争力。另外 这种模式过分强调对公平的重视，在很大程度上是以牺牲效 率为代价的，甚至会培养一些“懒人”，使一部分民众产生 过分依赖 国家和政府的思想，从而降低了对个人的激励作 用。目前，北欧的一些福利国家由于受到经济滑坡和财政危 机的影响，这种全民福利保险型的养老模式在遭受巨大压力 的同时，正面临严峻的挑战。个人储蓄型的养老模式体现了自我保障和 自我管理的原 则，它有利于发挥参保农民的自我保障功能。由于政府给予 个人储蓄型的养老模式进行鼓励和提供某些
9、政策优惠，参保 农民存人公积金账户中的钱，其回报率往往高于银行利息，因此这种养老模式也具有较高的效率，它真正地体现了多劳 多得的原则，也能够保障参保农 民晚年的基本生活。同时，个人储蓄型的养老模式也有内在的缺陷，它十分注重对效率 的追求，但是这种效率的实现恰恰是以社会不公平为代价 的，难以体现社会保险的保障功能。由于缺乏互济性，不利 于风险的扩散，从而并不是值得所有国家效仿的制度安排。社会救助型的养老模式的优点就是针对性较强，主要针 对农村 中最贫困的老年人，体现了人道主义精神，能够确保 2 0 1 4 年 0 5月 (第2 8 卷第0 5 期)农村养老模 式的国际比较及其借鉴 Ma y，2
10、0 1 4 (V o 1 2 8。N o 0 5)农村中最贫困老年人有尊严地活着。但是，社会救助型的养 老模式并不利于培养农民的自我保障意识和竞争意识，并且 惠及的对象极其有限，因此只能成为农村社会养老保险制度 的一种补充形式。三、农村养老模式的启示 他 山之石可以攻玉，总结不同国家的农村社会养老模 式，可以得到有益的启示。(一)农村社会的养老保险制度必须和国情相适应 一般地说，农村社会养老保险制度都是和他们的国情相适 应的。我们应该学习上述国家农村社会的养老保险制度的经 验，但是绝不能照搬其模式，这同样也是由我国的国情决定的。首先，上述典型国家特别是发达国家的农 民的身份同中 国的农民不具有
11、可比性。西方发达国家的农民一般都拥有数 量颇丰的土地，且其农业生产的规模大、效益高，而我国的 农民则从事着细小化、碎片化和精细化的农业生产。其次，农民的绝对数量也是不同的。相对于这些模式的典 型国家，我国农民的绝对数量大，农村社会养老保险的压力也 要比上述国家大得多。这些国家农村人口在本国的比重相对较 低，据统计截止到2 0 0 5 年，智利的农村人 口比例为 1 1，丹 麦有 1 3 的人口从事农业生产，巴西有1 3 8 的农村人口，日 本有 2 9 的农业人 口，而中国在 2 0 1 0 年农村人 口已经达到 6 7 4 1 4 万人，农村人口的比例则高达5 0 3 2，见表1 所列。表
12、1 中国与部分国家农业人口比较 总人 口 农业人 口 农业人 口占总人 口的比重 国家(万人)(万 人)()美国 2 99 8 5 5 6 9 1 9 日本 1 2 7 9 0 3 6 8 2 9 德 国 8 2 6 5 1 6 5 2 0 法国 6 0 9 9 1 7 3 2 6 英 国 6 0 4 7 9 7 1 6 韩 国 4 7 8 7 3 0 4 6-4 匈牙利 1 0 0 9 1 0 2 1 0 1 俄 罗斯 1 4 3 9 5 1 3 1 2 9 1 罗马尼亚 2 1 6 3 2 3 5 1 0 9 波兰 3 8 2 0 6 4 4 1 6 9 巴西 1 8 6 8 3 2 5
13、7 7 1 3 8 阿根廷 3 8 7 5 3 6 3 9 O 中国 1 3 3 9 7 2 6 7 4 1 4 5 0 3 2 由此可知，我国在经济发展水平、农业人口的数量以及 比重等各个方面与其他国家相 比，都有着独特的国情。因此 我们绝不能照搬上述 国家的农村社会养老模式，在借鉴他们 农村社会养老经验的基础之上，开创出一条具有中国特色的 可持续发展的农村养老模式。(二)循序渐进地解决农民养老保障问题 养老保险作为一种社会公共产品，国家应该公平地向社 会成员提供养老保险，而没有工业和农业、城市和农村的差 别，以体现社会的公平正义原则。但是从上述国家农村养老 保险的实践来看，这些 国家的城乡
14、养老制度的建立并非同 步，而是经历了一个从工业延伸到农业，从城市延伸到乡村 的漫长过程，存在很长的时间差，农民的养老保险问题是逐 步得到解决的。巴西早在 1 9 2 6 年就建立了社会保险制度，但是保险的对 象主要是城镇居民，直到 1 9 7 1 年，巴西的养老保险制度进行 了改革，才首次把社会保障的范围从城市工人扩展到农村的 普通居民，时差为4 5 年；智利于 1 9 2 4年就已经为城镇职工 建立了基本的养老保险，而直到 1 9 8 0 年，农村养老保险制度 才最终建立，时差为 8 4 年；丹麦城市居民的养老保险制度建 立于 1 8 9 1 年，而直到 1 9 7 7 年才开始把广大农村居
15、民涵盖在 内，间隔时间高达8 6 年，见表2 所列。表2 部分国家城乡养老保险制度建立的时间 建立社会养老保险制度的时间 国家 城市 农村 时差(年)日本 1 9 4 1 1 9 7 1 3 0 德 国 1 8 8 9 1 9 5 7 6 8 美国 1 9 3 5 1 9 9 0 5 5 加拿大 1 9 2 7 1 9 9 0 6 3 巴西 1 9 2 6 1 9 7 1 4 5 智利 1 9 2 4 2 0 0 8 8 4 丹麦 1 8 9 1 1 9 7 7 8 6 由上可知，世界上各国的养老保险制度都经历一个从城 市到农村的过渡过程，农村社会养老保险制度普遍滞后于城 市的养老保险制度，这
16、是由基本养老保险制度的长期性和不 均衡性特点决定的。城市与农村的养老保险制度建立的时间 具有一定的时间差，社会养老保险制度最初经常有选择性地 忽略农民，是以牺牲农 民的利益以及对农民权利的忽视为代 价的，但是这种差别也具有一定的历史合理性，它是与一国 的社会经济发展状况相联系的。同时我们也可以看出，随着 社会养老保险制度的发展和完善，农民开始真正地享受到国 民待遇，农民的待遇和社会保障正逐步地得以解决。受限于各国的财政压力和社会经济发展状况，建立社会 养老保险制度，同步地解决城市居民和农村养老保险问题并 不现实。特别对于我国这样一个基础落后、疆域辽阔的国家 来说，东西部地区的经济发展水平、城乡
17、民众的参保意愿和 动力都有着较大的差异，农村养老保险制度的推进更不能整 齐划一，必须要坚持因地制宜、循序推进的基本原则。(三)注重法律规 范 农村社会养老保险作为一种社会公共产品，政府在其中 要发挥主导作用，其中的关键就是通过立法的形式确定社会 养老保险的性质、宗旨、养老金的筹集、管理与给付等，以 最大限度地降低农村养老保险的随意性。世界主要国家农村养老保险制度的实践表明，农村养老 保险制度的执行必须要有法律作为先行指导。如日本政府就 非常重视立法，通过法律对农村养老保险制度予以规范。日 本的农村养老保险制度可以追溯到 1 9 5 9 年，日本政府首次颁 布了 国民年金法，对 国民年金 的对象
18、、年金给付种类、给付金额等都做出了具体规定。具体地说，通过法律规范的形式建立养老金制度有以下 好处：法律不仅规定了受保人的权利，也规定了社会养老保 障机构的义务，即社会保障有义务向受保人介绍保费的筹集 和缴纳、待遇给付的标准和条件以及其他的一些咨询等，还 应该主动接受社会的监督 。同时法律也对受保人的权利进 一3 9 2 0 1 4 年0 5 月 (第2 8 卷第0 5 期)农村养老模式的国际比较及其借鉴 M a y，2 0 1 4 (V o 1 2 8，N o 0 5)行了规定，并且当这种权利受到侵犯时，还提供了必要的法 律救济手段。我国的社会养老保险制度长期缺乏专门的法律，尤其是 关于农村
19、社会养老保险责任追究缺少可操作性的法律依据，这就导致 了制度实施 的过程经常会 出现各种主观性和随意 性，大大地降低了农村养老保险制度执行的实际效果。直到 2 0 1 0 年，我国第一部 中华人民共和国社会保险法才正式 通过，但是对于农村养老保险的规定过于笼统，不具有可操 作性。世界上的大多数国家都有关于农村社会养老保险的基 本法律，我国应该尽快地制定 农村社会养老保险法，以法 律的形式规定农村社会养老保险的原则、性质、组织结构，规定保险基金的筹集、管理和运营方法，规定中央政府和地 方政府扶持农村社会养老的保险方式等，从而保证基金筹集 的稳定性、基金运作的科学性和基金增值的安全性，使农村 社会
20、养老保险事业有法可依，实现规范操作，从而最大限 度地降低我国农村养老保险制度执行上的主观性和随意性。(四)政府在农村养老制度中给予财政支持 虽然 日本等社会保险型的农村养老模式与丹麦等社会福 利型模式不同，属于 自保型养老制度，强调农民养老保险的 自 助原则，政府仍然予以相当比例的补贴和政策优惠。一些 社会福利型模式的国家诸如丹麦以及社会救助型养老模式的 国家都坚持不缴费原则，养老费用由政府无偿提供，体现了 政府的财政责任。总之，主要的养老模式都不同程度地强调 政府的责任，农村养老保险制度的建立和完善尤其需要政府 给予的财政支持。政府往往在农村社会的养老保险制度中发挥主导作用，这 种主导作用不
21、仅体现为政府通过立法形式确定农村养老金的筹 集、管理和给付，它还主要体现为政府通过财政补贴的形式对 农村的社会养老保险制度进行补助和财力支持，以体现政府的 责任。据统计，德国政府对农村社会养老保险的补助达到了 7 0，是农业部全部预算的2 3；法国农村养老保险金一直是 法国政府整个农村社会保险预算的大头，超过6 O；日本政府 对农村社会养老保险补贴超过4 3，且在逐步增长。日本的 农村养老保险是一种社会保险型的养老模式，强调养老首先是 个人的事，但是日本政府依然会给予农民国家财政补贴，且其 补贴的份额占保险费用的份额也比较大 政府对农村养老制度经常予以财政支持，并在其中发挥 主导作用，这主要有
22、以下几个方面的原因：一是为实现农业 政策 目标，提高农民收入水平。农业的规模经营和城市化发 展的需要，要求从土地上分离出部分农民，作为一项激励措 施，国家必然要拿出一定的财力作为支持；另外，由于农产 品属于生活必需品，价格弹性较小，按照国际贸易规则不好 对农民直接进行补贴，只好从另一侧面来提高农民收入，从 而保障其基本生活需要。随着中央政府和地方政府财政收人的增加，政府已经具备 对农民的养老保险予以足够大的补助，以保障农民晚年的基本 生活。但是，目 前我国政府对农民养老的补助和支持远远不 够。在很多地方，政府在农村社会的财政投入在很大程度上都 以社会救济金和最低生活补助的形式发放，而在农村老年
23、人的 养老保障方面的支出明显不足。因此，政府应该强化责任意 识，加大对农村养老保险制度的必要的财力支持。只有如此，-4 0-才能为我国农村的社会养老保险制度夯下坚实的基础。(五)建立多层次的农村养老保险体 系 商业人寿保险和社会养老保险都是养老保险的重要组成 部分，商业人寿保险是对国家法定的基本养老保险的有益补 充。因此世界各国在探索养老保险模式时，既注重社会养老 保险的基础作用，又开始引进市场竞争机制，大力发展商业 人寿保险，多方位、多层次地探索农村养老保险体系。总的 来说，这些国家既重视农村地区的基础养老保险，强调政府 的财政责任，以实现公平性。同时也重视市场竞争机制，把 养老保险推向市场
24、，实现养老基金的保值和增值，以体现效 率性。这种多层次的农村养老保险体系可以实现“公”与“私”的结合，在保障基本的社会公平的同时，提高养老金 的利用效率。不同国家的农村养老保险模式既具有强制性的特征，同时 也有 自愿性和可选性的特点。在 日本，农民除了可以加入全民 保险的“国民养老金”以外，还可选择性地参加“国民养老金 基金制度”、“农民养老金基金”等形式，前者是第一个层次，是国家立法规定的、低有保证、高有限额的强制性的基本保 险；后者则是满足条件者自 愿参加的，以满足不同层次农民的 养老保险需求 。同时，即使是在社会福利型养老模式也开始 对养老金制度进行改革，以提高其效率。如丹麦政府就于1
25、9 8 9 年对养老保险制度进行改革，主要是引进私人机构，发挥市场 机制和非市场机制的合力作用，由政府独家推动的单轨二层 次运行的传统的养老保险制度正在向政府部门和私人部门共同 推动的双轨四层次保险的养老保险制度的转轨。相对于许多国家而言，我国疆域辽阔，经济发展不平 衡，尤其是农村地区的贫富差距更大。由于我国的农村地区 千差万别，东部地区的农村和西部地区农村的经济承受能力 和保险意识各不相同，同时，我国的农村群体也复杂多样，既有留地农民也有被征地农民，还存在依然保有土地的使用 权但是却从事着非农业生产的农民，因此面对着这种复杂情 况，很难在短期内设计出一种统一的农村养老保险制度。我 们应该借鉴
26、主要国家农村养老保险的经验，建立多层次的养 老保险体系，让农民能够有 自由选择的空间，从而为农民提 供基本的生活保障。参考文献：1 苏保忠 中国农村养老问题研究 M 北京：清华大学出版 社 2 0 0 9：1 6 8 1 6 9 2 郑功成 社会保障学 M 北京：中国劳动社会保障出版社，2 0 0 5：1 7 8 1 7 9 3 何平 中国农村养老保险制度改革与发展报告可持续 性分析f M I 北京：中国经济出版社，2 0 1 1：1 3 1 1 3 2 4 牟放 西方国家农村养老保险制度及对我 国的启示 J 地 方财政研究，2 0 0 5(1 2)：4 8 5 2 5 张时玲 中日农村养老保险制度的比较及其启示 J 经济 社会体制 比较研 究，2 0 0 8(4)：1 2 5 1 3 0 6 刘晓清 发达国家农村社会养老保险制度及启示 J 浙江 经济，2 0 0 7(1 6)：4 8 5 0 7 周莹 中国农村养老保障制度的路径选择研 究 M 上海：上海社会科学院出版社，2 0 0 9：7 9 8 郭纲 丹麦养老保险制度改革述评 J 中南财经大学学报，1 9 9 9(4)：7 1 7 4 责任编辑：余志虎