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1、时评数据分析报告美国对伊朗制裁：卓有成效还是无济于事？专业可信及时01中国社会科学院世界经济预测与政策模拟实验室主任：张宇燕 副主任：何帆首席专家：张斌版权所有。仅允许教育和非商业用途转载，并请注明出处。中国社科智讯通讯地址：北京建国门内大街5号1号楼115室邮 编：100732电 话：010-85195754传 真：010-85195754官方网站：世界经济预测与政策模拟实验室通讯地址：北京建国门内大街5号1541室邮 编：100732电 话：010-85195775传 真：010-65126105数据分析报告时评主编：李扬编委：赵剑英、姜辉、何涛、卢世琛数据分析报告2012年4月刊 总第1
2、期（时评No.0002）制裁什么？2011年11月8日，国际原子能机构(IAEA)发布最新报告称，其已经掌握伊朗正从事有关核引爆装置的试验。作为回应，美国于2011年11月、12月和2012年2月三次对伊朗实施新的制裁措施，正式开启了已经持续3个多月的新一轮伊朗危机，并对整个世界石油市场产生巨大影响。那么，美国制裁的具体内容是什么？为什么要采用这样的制裁形式？制裁是否会奏效？中国进口伊朗石油所面临的困难有哪些？美国于2011年11月、12月和2012年2月先后三次对伊朗发动全面的金融制裁。在去年11月的第一轮制裁中，美国总统奥巴马签署13590号行政命令（Executive Order 135
3、90），对向伊朗石油工业和石化工业一次性或累计提供一定资金、技术等支持的公司、金融机构和个人采取停止发放进出口牌照，禁止美国金融机构向其提供1000万美元以上的贷款，禁止用外币交易和银行转账等。去年12月，美国2012财年国防授权法案(NDAA for Fiscal Year 2012)生效，对与伊朗中央银行(CBI)和其他被制裁的银行有“显著”(significant)金融往来的金融机构进行处罚，包括禁止在美国金融机构中设立各种账户等，相当于断绝伊朗与美国全球金融体系，特别是支付体系的联系。在今年2月的第三轮制裁中，美国总统奥巴马再次签署新的行政命令(Executive Order 1359
4、9)，封锁了伊朗政府（包括伊朗中央银行）和任何伊朗金融机构在美国和美国机构中的资产及其利息，目的是为了进一步遏制伊朗中央银行掩盖交易双方身份的洗钱行为。实际上，美国的“三板斧”构成了一个完整的针对性金融制裁(targeted financial sanction)，并逐渐加紧了对伊朗的束缚。在第一轮制裁，美国首先将目标锁定在伊朗的石油行业上，但制裁内容与2010年颁布的对伊朗全面制裁、究责和剥夺权利法(CISADA)差别不大，更多的是做出针对性制裁的警示。随后的第二轮制裁中，美国开始动用金融武器，试图卡死他国进口伊朗原有的支付手段，从而断绝伊朗最大的收入来源；最后，美国试图切断伊朗央行的洗钱途
5、径，断绝了伊朗面对金融制裁可能的后路。美国对伊朗制裁：卓有成效还是无济于事？黄懿杰0203数据分析报告2012年4月刊 总第1期（时评No.0002）为什么要采用针对性金融制裁？20世纪90年代以来，经济制裁的运用越来越多，已经成为一种既不需要使用军事措施，但是又能够进行干预的常用手段。然而，一直以来传统经济制裁一般是全面的贸易禁运往往生效很慢，效果也不甚理想。原联合国秘书长科菲安南(Kofi Annan)就曾坦言：“经济制裁已经被证明是一种如此迟钝，甚至适得其反的工具。”在这种背景下，便由瑞士政府牵头，开始为联合国和其成员国寻找一种更为“聪明”(smart)的制裁工具。而利用金融工具和金融机
6、构对特定目标施加强压的针对性金融制裁进入了联合国的视线。为此，瑞士政府召集各国政府官员、联合国代表、国际组织代表和经济学家，组织了两次大的讨论(Interlaken Process I,II)，证实了针对性金融制裁的可行性和有效性。而从本轮美国对伊朗制裁来看，针对性金融制裁至少有以下两个优点：第一，对美国而言，金融制裁更有效，这体现在两个方面。首先，金融制裁能够最大程度上发挥美国和其盟友的支配地位。从伊朗出口原油的结构来看，美国和欧盟所占比重不大，而伊朗最大的石油出口对象是亚洲诸国。因此，单纯的贸易禁运欧美难以完成对伊朗石油出口的封锁。相反，鉴于美国和其盟友在金融领域的支配地位，若其在各大金融
7、中心禁止与伊朗石油工业有关的资金流动，将发挥更加显著的作用。即使其他国家不予配合，欧美在金融领域的优势将更好地保障其实施制裁的效果。其次，金融制裁并不直接禁止商品的运输，而是切断资金的流动，使得贸易的双方无法完成付款。这显然比派出大量军舰直接封锁更为有效，且成本更低。第二，针对性金融制裁能够比较有效地避免人权问题。传统的全面制裁往往使得被制裁国断绝基本品的供给，从而使得该国普通民众缺乏食品、药物等生活必需品，甚至产生严重的人权危机。然而，本轮对伊制裁主要集中于石油工业领域，并没有直接涉及平民基本生存的食品等商品。NDAA制裁中就明确规定，企业和机构如果与伊朗进行食品、药物和医疗器械交易，不在制
8、裁的对象范围之内，从而确保伊朗能够进口到足够的必需物品。虽然制裁必然要牵涉到普通民众，然而针对性金融制裁能更好地避免出现人权灾难。制裁是否会奏效？从以往对经济制裁的相关研究来看，经济制裁的作用过程是：制裁使得被制裁国经济活动受到限制并受到经济损失，从而引发国内反对的政治力量对现有政权施加政治压力，迫使当权者改变招致经济制裁的决策。而这一过程中协作等外部因素会对其运行和发挥作用造成影响。因此，经济损失、政治压力和外部因素等三大方面是影响制裁效果的关键。毫无疑问，当美国的国际支付渠道被卡死之后，伊朗石油出口将遭受到重大打击。石油出口总额占伊朗出口总额的80%，且带来了该国85%的外汇，这带来的经济
9、压力将是巨大的。事实上，经过长年的经济制裁，伊朗国内业已出现经济萧条、通货膨胀等问题，而本轮制裁将使得情况雪上加霜。然而，多边协作的困难将制约制裁的效果。虽然欧盟于今年1月已经就正式停止进口伊朗原油达成一致，但欧盟内部主要购买国为深陷债务危机的希腊、意大利和西班牙等国，到今年6月1日的宽限期将使得制裁效果大打折扣。而作为伊朗的主要出口市场，亚洲各国传达的信号也不乐观：中国和印度的官方表态均显示将与伊朗继续进行贸易，韩国和日本虽然表示配合美国，但速度和幅度尚不明确，且在积极争取美国豁免。这表明伊朗并不会迅速失去向其他国家出口石油的份额。最后，伊朗的政治状况显示其并不容易屈服。作为政教合一的神权国
10、家，伊朗不容易受到国内反对派的压力，在2009年大选后大规模反对运动“绿色革命”彻底失败后尤其如此。而30年来备受西方制裁的苦难与什叶派穆斯林固有的激进精神一起，很容易被煽动成为极端的民族主义，反而使得民众团结在政府周围反对西方势力。在这种政治环境下，制裁并不会改变伊朗政府的决策，甚至可能促使伊朗继续进行核研究。在相关制裁发生后，中国迅速表态称“中伊在能源、经贸领域保持正常、透明的商业往来，不违反安理会有关决议，不损害他国和国际社会利益，不应受到质疑。”从最近的相关报道来看，伊朗石油出口面临困难，正向亚洲积极兜售每天多余的50万桶原油。但最近，关于中国购买伊朗石油的报道和数据却显示不确定的态势
11、。1月份中国进口伊朗原油与2011年11年12月相比有所下降（见图），这被西方媒体认为是中国配合美国制裁的信号。然而，2月20日又有伊朗媒体称中国国际石油化工联合有限责任公司（UNIPEC）已经与伊朗国家石油公司（NIOC）达成协议，将使得伊朗对华原油出口提高至每日50万桶。这种混合的信号表明，中国在面对伊朗兜售的廉价石油面前，可能对美国发起的制裁仍存忌惮。中国面临的困难是什么？http:/ 2012/2/2804数据分析报告2012年4月刊 总第1期（时评No.0002）图1 2010.12012.1中国进口伊朗原油量资料来源：海关总署中国可能面临的第一个困难是金融通道被封锁。然而，中国有能
12、力与伊朗直接进行交易。1月20日有报道称，印度和伊朗计划绕开西方，直接用印度卢比进行结算，总额可能价值130亿美元。然而，卢比是去年亚洲主要货币中表现最差的货币之一，且其国际化程度很低。既然伊朗能够接受卢比，那么伊朗肯定乐于持有升值预期的人民币。从这个角度来看，美国的金融制裁并不能够完全堵死中国和伊朗的贸易。事实上，中国面临的更大困难是来自美国的压力。今年1月美国财长盖特纳来访中国时要求中国减少进口伊朗石油，表明了美国的态度。虽然中国增加对伊原油进口仍然可行，但这势必激怒美国，从而在其他问题上为难中国。中国在南海问题和台海问题上仍然需要美国的配合和支持，而为了一些廉价的石油显然并不值得以身犯险。因此，中国之后仍可能会持观望态度，不会有大的动作。2012年4月6日 发布紧密跟踪世界经济形势最新变化系统分析世界经济的重大事件展望未来世界经济走势和重大政策调整模拟研究外部环境变化对中国经济的影响为中国应对外部环境变化和参加全球经济治理提供建议中国社会科学院世界经济预测与政策模拟实验室即中国社会科学院调查与数据信息中心，是由中国社会科学院建设和领导的规模化、规范化调查、研究和咨询机构，是面向国内外各类政府部门、研究机构、高等院校、新闻媒体、社会团体的综合性信息发布中心。核心业务有：时评专题报告月/季/年度报告调研报告数据库实验室社会经济调查数字出版数据服务数据分析报告中国社科智讯