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1、【文章编号】1006 3862(2012)08 0089 06城市经济城市发展研究 19 卷 2012 年 8 期 Urban Studies Vol 19 No 8 201289中国城市扩张的财政激励 基于 1998 2009 年我国省级面板数据的实证分析踪家峰杨琦(厦门大学经济学院经济研究所，福建 厦门，361005)【摘要】基于我国 1998 2009 年的省级面板数据，运用广义矩估计法(GMM)，实证分析了财政分权、转移支付与当前地方政府城市扩张之间的关系。研究表明:“中国式”的财政分权体制是造成城市快速扩张的重要原因，而现有的财政转移支付并不能有效逆转这种趋势，改革现有的财政体制与政
2、府治理体制才是解决问题的根本之道。研究还表明，我国的财政分权与转移支付效应存在明显的地区差异和跨时差异。同时，财政分权与转移支付对城市扩张存在着相互影响，转移支付的增加会降低财政分权的效应，财政分权度的提高也会减缓转移支付的作用。【关键词】城市扩张;财政分权;转移支付;土地出让【中图分类号】F812.2【文献标识码】A基金项目:中央高校基本科研业务费专项资金(2010221056)，国家社科基金(09BJL045)和教育部社科基金项目(11YJA790049、12YJA790222)。引言1994 年我国实行了分税制改革，政府通过“财权上交，事权下放”的改革措施对中央和地方两级政府之间的财权与
3、事权进行了重新划分。这一改革使得地方政府的财政收入大大减小，但财政支出的负担却在不断增加。虽然中央安排了大量的转移支付，但由于转移支付体制不合理等一系列问题的存在，财政困难的问题仍严重困扰着地方政府。面对巨大的财政压力，地方政府作为土地的垄断供给者和出让者，很自然考虑到通过采用土地出让的方式获得预算外收入。近年来，地方政府对土地出让带来的预算外收入的依赖越来越大，2009 年全国土地出让金收入相当于同期地方财政总收入的 46%左右，逐渐形成的“土地财政”俨然已成为地方政府的第二财政。在中国式财政分权导致土地财政这一背景下，我国出现了以“人口城市化”和“空间城市化”两种现象为代表的城市扩张现象，
4、地方政府似乎陷入了一个征用农业用地，再将农业用地非农流转以弥补财政收支缺口的循环。那么地方政府这种征收再出让的行为是否符合帕累托最优?或者说这种土地财政推动的城市扩张的行为是否具有可持续性?这两个问题的解决都有赖于从土地财政视角对于城市扩张的重新解读。实际上，城市扩张的根源来自于土地财政，土地财政又是在现行财政分权体制下逐渐形成的，所以可以说是财政分权直接导致了地方政府的城市扩张现象。中央对地方财政主要通过转移支付来进行控制，转移支付对城市扩张存在怎样的影响机制?是否可以有效逆转这种趋势?这些问题值得分析。本文主要研究中央转移支付、财政分权度对城市扩张的影响，同时分析了分权度与转移支付对城市扩
5、张的相互影响，这有助于我们分析地方政府进行城市扩张行为背后更深层次的政治与财政动机，也有助于评估目前所采取的转移支付制度的有效性。1文献综述我国现有财政体制很大程度上来自于 1994 年分税制改革，其最主要的特征就是地方政府事权与财权不匹配，是政治集权下的财政分权。这种中国式的财政分权对我国经济、社会等方面都产生了很大的影响。分税制改革是在 1994 年实施的，而在1994 年前与 1994 年后的一段时间内，我国的财政政策对经济增长的促进作用并不显著1，2。同时，财政分权拉大了城乡地区之间的收入差距，激励了土 地 出 让 行 为，带 来 了 诸 多 不 容 忽 视 的 负 面效应3 5。城市
6、经济踪家峰等:中国城市扩张的财政激励 基于 1998 2009 年我国省级面板数据的实证分析90城市发展研究 19 卷 2012 年 8 期 Urban Studies Vol 19 No 8 2012在这种中国式财政分权体制的背景下，我国地方政府的财政问题日益凸显。面对地方财政的种种问题，中央所采取的手段之一就是采取转移支付制度。Kai-yuen Tsui6用 CGE 模型研究发现，1994年实现分税制后我国转移支付并未缩小地方财政差异。范子英等7发现转移支付比重的增加反而会降低地方经济的长期增长率。实际上，转移支付对地区经济的影响主要取决于地方政府行为的选择，地方财政收支决策直接决定转移支
7、付的作用效果。李永友等8发现，转移支付对地方收支决策的影响非常显著，而目前我国转移支付制度的设计对地方财政行为并没有发挥有效的正向激励。薛玮9揭示，转移支付不规范，地方政府就会采取套取更多转移支付的财政行为。面对巨大的财政压力，转移支付的不规范进一步加剧了“土地财政”现象。伴随土地财政出现的是城市规模的不断扩展，土地出让金的持续升高。Lichtenberg 和 Ding10利用我国 1996 2004 年 10个沿海省份的面板数据，分析了地方政府土地财政对我国城市扩张的影响。韩本毅11揭示，土地出让极大地推动了城市化。可见，土地财政与城市扩张之间存在一个互相推动的过程。从目前我国城市扩张的效应
8、来看，存在很多问题，包括:扩张规模过快占用了大量的农业耕地等，同时还引发了一系列的社会问题12，13。总的来说，目前关于我国地方政府城市扩张行为的研究还不够成熟。本文将从财政分权与转移支付的视角，对地方政府城市扩张行为进行深入剖析。同时，既有研究很少对财政分权与转移支付对城市扩张行为的跨时效应和地区效应同时进行考虑，本文将作为一个尝试，对这一问题进行系统的梳理。此外，财政分权与转移支付对城市扩张的相互影响不容忽视。2模型设定与数据说明2.1实证模型的设定本文旨在分析财政分权、转移支付对我国地方政府城市扩张的影响。为此，本文构建的实证模型的基本形式如下:areait=+afdit+transit
9、+it其中，i 代表省份，t 代表时间。模型中的 area 作为被解释变量是 i 省第 t 年的城市扩张水平，用建成区面积来衡量。两个主要解释变量为:fdit，各个省份的财政分权度。transit，中央对地方的财政转移支付力。i代表地区固定效应。it是随机误差项。Zit是一组控制变量。集合 Z 中的控制变量主要从经济、工业、社会等方面进行考虑，选取了以下几个变量进行控制:(1)人均 GDP(pgdp)，与 GDP 总量相比，人均 GDP更能体现不同地区经济增长的水平，所以本文用人均 GDP 来衡量地区经济发展水平。(2)地区工业增加值(ind)，衡量工业发展水平。(3)人均财政支出(pexp)
10、，地区财政规模的体现。(4)城镇居民最终消费支出(con)，当地整体的社会发展水平。2.2变量说明与数据来源目前已有的研究中，大部分都是通过建成区面积来衡量城市扩张水平，因此本文模型中的被解释变量也采用建成区面积来反映城市扩张程度。已有研究对财政分权的度量有很多种形式。例如:林毅夫14使用省级政府在本省预算收入中的边际分成率来衡量财政分权度;吴群、李永乐15用各省预算内人均本级财政支出与中央预算内人均本级财政支出比值作为实际分权程度的度量。基于本文研究的目的，采用人均省级财政支出占人均全部财政支出比重来衡量财政分权，计算公式为:财政分权度=人均省级支出/(人均省级支出+人均中央支出)，其中人均
11、省级支出为各省人均财政支出，人均中央支出为全国人口平均支出。各省级行政区域得到的财政转移支付通过各省级行政区域的财政支出总量减去财政收入总量得到。为剔除与时间有关的因素，本文添加了时间虚拟变量 D，包括 DUM02、DUM05。2002 年国土资源部出台了关于通过招标、挂牌、拍卖国有土地使用权的规定，作为土地制度改革的分水岭，确立了市场对国有土地使用权的配置功能。同时，2002 年中央把两个所得税划分为中央地方共享收入后，中央税负和地方税负改变较大。为刻画 2002 年中央改革带来地方政府财政分权度变化对城市扩张行为的影响，引入 DUM02 与财政分权的交叉项作为哑变量，即 2002 年之前的
12、财政分权度乘以 0，之后的乘以 1。面对飙升的房价，日益严重的土地问题，2005 年中央政府出台了一系列政策、通知(例如:国务院办公厅关于切实稳定住房价格的通知)，颁布了一些打击土地违法的政策文件。同时，2005踪家峰等:中国城市扩张的财政激励 基于 1998 2009 年我国省级面板数据的实证分析城市经济城市发展研究 19 卷 2012 年 8 期 Urban Studies Vol 19 No 8 201291年开始，中央又实行对县乡“三奖一补”财政奖补转移支付制度，所以引入 DUM05 作为时间哑变量。同样，2005 年之前取 0，之后取 1。我国东部与中西部地区的经济发展水平、财政分权
13、程度和转移支付力度有很大的差异。因此本文引入财政分权、转移支付分别与地区虚拟变量的交叉项作为解释变量。分别用 DumE、DMW 对东、中西部赋值 1，其他地区赋值 0。本文研究的样本为中国大陆 30个省级行政区域，分析的时间段为 1998 2009 年。财政分权数据来源于历年中国财政年鉴，其他数据均来源于新中国六十年统计资料汇编、历年中国统计年鉴、历年中国人口统计年鉴。后文涉及的变量、符号及其简单统计，如表 1 所示。表 1变量、符号及其简单统计变量符号样本数均值标准差最小值最大值建成区面积area360974.9605714.099991.784434.08财政分权fd3600.442423
14、50.11905680.26436880.8248435转移支付trans360340.9569316.568420.532416.13人均 GDPpgdp3601.5606421.408750.23468679.847416地区工业增加值ind3602911.0616317.81355.7107367城镇居民消费支出con3601466.5641648.49754.2912826人均财政支出pexp3600.24178210.24663950.3474291.8818152.3估计方法广义矩估计(GMM)可以避免模型中异方差和自相关 性 的 干 扰，也 不 需 要 正 态 分 布 的 假 设
15、，自Hansen 首次较完善的引入动态面板 GMM 估计法后，在面板数据模型的实证研究中以得到广泛的应用。面板数据 GMM 估计一般有两种:一种是一阶差分 GMM 估计，另一种是系统 GMM 估计。因为系统 GMM 方法能够同时利用差分方程和水平方程的信息增强差分估计中工具变量的有效性，通过增加原始水平值的回归方程来弥补仅仅使用回归差分方程的不足和解决弱工具变量问题，本文采用系统GMM 对模型进行分析。系统 GMM 估计一般还需要进行两个检验:二阶序列相关性检验，检验是否存在二阶序列相关性;Sargan 检验，检验所使用的工具变量的有效性。3实证结果分析财政分权、转移支付对地方城市扩张的影响及
16、其具体机制。表 2 显示了模型的估计结果。观察表 2 的 8 个模型，发现除估计(4)外，其他所有估计中财政分权对城市扩张均有显著的正向影响。中国式的财政分权程度越大，意味着地方政府面临的财政压力就越大，地方政府会采取土地出让行为，不断地扩张城市规模。一方面这样会增加城市的商业用地和工业用地，直接增加其财政收入;另一方面城市规模的不断扩张也会提高其竞争力。估计(3)中的结果表明，当期的财政分权度对被解释变量有显著的正影响，而滞后一期的财政分权度却在 1%的置信水平下，具有显著的负向影响。说明财政分权对城市扩张的影响不是持续促进的，有更为特殊的影响关系，存在跨时效应。表 2 中，除去估计(4)，
17、在其他估计中转移支付对城市扩张行为有显著的正向激励作用。一种可能的解释在于，转移支付为初期的城市扩张提供了部分的资金支持，所以推动了城市的扩张。估计(4)引入了转移支付的一阶滞后项作为解释变量，观察发现当期的转移支付对城市扩张有负向影响，而上一期的对城市扩张影响为正。可能的原因在于:当期的转移支付会减小一点地方政府所面临的财政压力，进而减小城市规模的扩张，而上一期的转移支付又可能为当期的城市扩张提供了部分资金支持，所以推动了城市扩张。另外，财政分权和转移支付对地方政府城市扩张行为可能存在相互影响:分权度在转移支付程度不同的地区对城市扩张可能会有不同的影响，反之亦然。为刻画这种机制，本文借助了二
18、者的交互项作为解释变量。表 2 的估计结果表明:财政分权与转移支付的交叉项对城市扩张具有显著负向影响。这说明在转移支付越大的地方，分权对城市扩张的激励就会越小，中央转移支付会减小地方面临的财政缺口，因此会降低分权对城市扩张的促进作用。同时也 说 明，在 分 权 程 度 越 大 的 地 方，转 移 支 付城市经济踪家峰等:中国城市扩张的财政激励 基于 1998 2009 年我国省级面板数据的实证分析92城市发展研究 19 卷 2012 年 8 期 Urban Studies Vol 19 No 8 2012表 2我国城市扩张财政激励的整体估计结果被解释变量(lnarea)12345678lnfd
19、0.5262428 0.5464033 0.2101537 0.02973710.4497257 0.4497257 0.5198679 0.421221 lntranslnfd lntranslnpgdplnindlnpexplnconDum05lnfd Dum02lnfd(1)lntrans(1)DumE lntrDMW lntrDumE lnfdDMW lnfdC(3.27)0.0171762(2.35)0.040786 (3.48)0.1037434(2.33)0.0158836(1.10)0.0980435 (2.67)0.0043369(0.24)0.3986029(2.18)(3
20、.20)0.0226325(1.08)0.0455137 (4.26)0.0197105(0.27)0.527899*(1.70)0.0020285(0.03)0.0226441(0.89)0.0472597 (6.18)0.0134202(2.36)0.584192 (5.05)(2.82)0.01495 (2.85)0.0854502(2.47)0.0027085(0.29)0.0731933(2.51)0.0027209(0.11)0.2439332 (4.32)0.0566999(0.37)(0.32)0.0279956 (3.49)0.1003958 (3.40)0.0096421(
21、0.93)0.0902081 (2.89)0.0014227(0.05)0.0630443 (6.02)0.0961365(0.96)(2.84)0.020249*(1.88)0.0353432 (3.35)0.0094286(0.13)0.005631(0.40)0.042033(0.89)0.0098795(0.36)0.0145579 (3.01)0.2463703(1.17)(2.84)0.348069 (4.24)0.0353432 (3.35)0.0094286(0.13)0.005631(0.40)0.042033(0.89)0.0098795(0.36)0.0145579 (3
22、.01)0.2463704(1.17)(3.00)0.0307167 (3.49)0.0331203 (2.65)0.0038598(0.08)0.0063224(0.56)0.0524748(1.17)0.0031245(0.25)0.0986469 (3.43)0.1368981(1.21)(2.37)0.0307167 (3.49)0.331203 (2.65)0.0038598(0.08)0.0063224(0.56)0.0524749(1.17)0.0031246(0.25)0.0986469 (3.43)0.1368981(1.21)Sargan-testAR(1)AR(2)Not
23、e样本数72.540.0110.119系统 GMM36059.960.0070.145系统 GMM36071.490.0080.115系统 GMM36072.290.0080.127系统 GMM36067.790.0110.123系统 GMM36067.790.0110.123系统 GMM36065.820.0070.123系统 GMM36065.820.0070.123系统 GMM360注:，和*分别表示显著水平为 1%，5%和 10%，括号中为 z 值。(1)表示变量滞后一期。所能发挥的效用就会越小。为考虑财政分权、转移支付滞后一期对地方政府城市扩张行为的影响，在表 2 估计(3)与估计(
24、4)中，剔除了财政分权与转移支付的交叉项，分别引入了财政分权的一阶滞后项 fdit(1)与转移支付的一阶滞后项 transit(1)作为模型的解释变量。模型 变 为:areait=afdit+transit+1fdit(1)+2transit(1)+it。估计(3)中的结果表明，当期的财政分权度对被解释变量有显著的正影响，而滞后一期的财政分权度却在 1%的置信水平下，具有显著的负向影响。说明财政分权对城市扩张的影响不是持续促进的，有更为特殊的影响关系，存在跨时效应。观察估计(4)发现当期的转移支付对城市扩张有负向影响，而上一期的对城市扩张影响为正。可能的原因在于:当期的转移支付会减小一点地方政
25、府所面临的财政压力，进而减小城市规模的扩张，而上一期的转移支付又可能为当期的城市扩张提供了部分资金支持，所以推动了城市扩张。踪家峰等:中国城市扩张的财政激励 基于 1998 2009 年我国省级面板数据的实证分析城市经济城市发展研究 19 卷 2012 年 8 期 Urban Studies Vol 19 No 8 201293为检验财政分权与转移支付对政府城市扩张行为的地区效应，在表 2 的估计(5)、(6)、(7)与(8)中，分别引用财政分权、转移支付与东部、中西部虚拟变量的交叉项作为解释变量。从表 2 的回归结果来看，财政分权与转移支付对地方政府城市扩张的影响均存在地区差异。估计(5)与
26、(6)表明，转移支付对东部地区城市扩张的影响显著为正，对中西部的影响显著为负。可能的原因在于:中西部地区获得的转移支付要高于东部地区，由于发展远远落后于东部地区，中央转移支付对中西部地区来说产生的作用要远远高于东部地区。所以对中西部地区来说，转移支付的增加会降低其城市扩张行为。估计(7)、(8)中，从财政分权与地区虚拟变量的交互项来看，在 1%的显著水平上，东部地区系数为负，中西部地区系数为正。可能的原因在于:首先，中西部地区土地资源更多一些，在城市扩张时面临的资源约束相对小一些;其次，中西部发展落后，经济基础薄弱，相对于其他手段，靠城市扩张来获得收入更能带来立竿见影的效果，从而促使中西部地区
27、实施城市扩张的激励大于东部。最后，通过时间虚拟变量 Dum05、Dum02 与分权的交叉项来控制时间因素，结果均显著为负。说明在 2002 年、2005 年采取的土地政策、宏观调控政策等均在一定程度上抑制了城市规模的扩张。从控制变量的估计结果来看:人均 GDP 对城市扩张的影响在显著的情况下为正，原因在于人均 GDP 越高，说明当地的经济发展越好，则对土地的需求也会越多。人均财政支出对城市扩张的影响在显著的情况下是负的，人均财政支出越高，说明当地的财政较为宽裕，则对城市扩张带来的财政收入依赖就会较小。地区工业增加值与城镇居民消费支出对城市扩张不存在显著的影响。4结论本文根据 1998 2009
28、 年我国 30 个省的省级面板数据，运用动态面板系统 GMM 估计方法，实证检验了“中国式”的财政分权和转移支付对伴随地方政府土地财政出现的城市扩张行为的影响机制，同时研究了财政分权与转移支付对城市扩张影响的区域差异、跨时差异。本文的研究表明:(1)分税制后形成的中国式的财政分权激励了地方政府的土地出让行为，加快了城市规模的扩张。财政分权是城市扩张背后的主要推动因素之一。(2)转移支付对城市扩张的影响为正向的。这说明地方政府不断卖地，不断进行城市扩张，并不全是为了弥补由于中央转移支付的不足而采取的无奈之举。相反，为了获得更多的转移支付，地方政府可能会采取更多的寻租行为，而卖地恰好可以为这一行为
29、提供资金支持，从而激励了地方政府的城市扩张行为。同时，转移支付也为城市扩张提供了部分资金支持。(3)财政分权与转移支付对城市扩张存在着相互影响，是一种此消彼长的影响机制。转移支付的增加会减小财政分权对城市扩张的影响，反之亦然。(4)分权度与转移支付对地方政府城市扩张的影响存在显著的地区差异，不同时期的财政分权与转移支付对其影响也不同。基于以上的分析，本文认为是中国式的财政分权造成了各地城市的快速扩张，而单靠目前的转移支付制度并不能有效地弥补财政缺口、逆转这种趋势。要从根本上解决我国城市规模盲目扩张、地方政府土地出让愈演愈烈的问题，就要改革我国目前的财政分权体制和政府治理体制。中国式的财政分权、
30、转移支付体制已经是中国经济发展面对的躲不开、绕不过的体制机制障碍，产生的种种问题已经严重影响到了我国的发展，改革已迫在眉睫。因此，中央政府要调整分税制结构，平衡地方上的财权与事权，使其财权、事权相匹配，在事权下放的同时，要赋予地方更多的财权。同时，转移支付对地方政府城市扩张行为的影响不容忽视。转移支付是连接中央财政与地方财政的直接纽带，合理完善、透明公正的转移支付制度是构建规范的财政分权体制的前提。中央对地方的转移支付发放若不合理，会加大地方财政的缺口，拉大地区间的差异，这必然会激励地方政府的城市扩张行为。【注释】2009 年土地出让金数据来源于 2010 年中国国土资源统计年鉴，笔者通过计算
31、得到其占财政收入的比重。东部省份包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南 11 个省(市);中西部包括我国 30 个省中除去这 11个省(市)剩下的 19 个省。由于西藏自治区部分数据缺失，所以不包含在统计样本内。【参考文献】1Jing Tin，Hengfu ZOUFiscal decentralization，revenue and城市经济踪家峰等:中国城市扩张的财政激励 基于 1998 2009 年我国省级面板数据的实证分析94城市发展研究 19 卷 2012 年 8 期 Urban Studies Vol 19 No 8 2012expenditure ass
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36、ncial Panel DateZONG Jiafeng，YANG Qi【Abstract】Relying on Chinese provincial panel date during the period of 1998 2009，the paper analyzes the effect of transferpayments and fiscal decentralization to urban expansion through using sys-GMM estimation The empirical results show:Chinas fiscaldecentraliza
37、tion is an important cause of urban expansion However，transfer payments cant effectively reverse this trend of urbanexpansion The paper also shows that there are significant regional differences and time differences in the effect of transfer paymentsand fiscal decentralization Moreover，there are mut
38、ual influences between fiscal decentralization and transfer payments，the increase intransfer payments will reduce the effect of fiscal decentralization，and vice versa Last we draw the conclusion that only by reformingfinancial system and governance structure can china finally solve this problem【Keywords】Urban Expansion;Fiscal Decentralization;Transfer Payments;Land Bidding