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1、公共管理模式设计与选择公共管理模式设计与选择一、公共管理模式的设计一、公共管理模式的设计 二、中国公共管理模式的选择二、中国公共管理模式的选择一、一、公共管理模式的设计公共管理模式的设计费利耶的新公共管理模式费利耶的新公共管理模式彼得斯的新公共管理模式彼得斯的新公共管理模式林登的林登的“无缝隙政府无缝隙政府”观点观点费利耶的新公共管理模式费利耶的新公共管理模式（一）效率驱动模式（一）效率驱动模式 （二）小型化与分权模式二）小型化与分权模式 （三）追求卓越模式三）追求卓越模式（四）公共服务取向模式四）公共服务取向模式 （一）效率驱动模式（一）效率驱动模式 主张采用私人部门管理的方法和技术改造公共
2、部门管理，主张采用私人部门管理的方法和技术改造公共部门管理，强调公共部门与私人部门一样应以提高效率为核心强调公共部门与私人部门一样应以提高效率为核心关注成本核算、回报和效率，重视建立完善信息系统关注成本核算、回报和效率，重视建立完善信息系统采采用用层层级级管管理理和和“命命令令与与控控制制”的的工工作作方方式式，制制订订明明确的目标和绩效标准确的目标和绩效标准建立正式的绩效评估方法建立正式的绩效评估方法以以市市场场为为基基础础，以以顾顾客客为为导导向向，鼓鼓励励非非公公共共部部门门参参与与公共物品的提供，并在公共部门建立内部市场公共物品的提供，并在公共部门建立内部市场采用绩效工作制以及短期聘用
3、合同采用绩效工作制以及短期聘用合同吸收部分雇员参与管理过程，采用更透明的管理形式吸收部分雇员参与管理过程，采用更透明的管理形式增增加加更更具具有有企企业业管管理理色色彩彩而而较较少少官官僚僚色色彩彩的的授授权权，强强调责任制调责任制采用公司治理的新形式，权力向组织战略顶层转移等采用公司治理的新形式，权力向组织战略顶层转移等（二）小型化与分权模式（二）小型化与分权模式 其产生与其产生与2020世纪组织结构的变迁密切相关。其特点：世纪组织结构的变迁密切相关。其特点：建立公共部门资源配置的建立公共部门资源配置的“准市场准市场”机制机制从层级管理向合同管理的转变从层级管理向合同管理的转变小小战战略略核
4、核心心与与大大操操作作边边缘缘的的分分离离，市市场场检检验验和和非非战战略略职能的合同承包职能的合同承包实行分权化，削减正式员工，组织结构扁平化实行分权化，削减正式员工，组织结构扁平化公公共共资资助助与与独独立立部部门门供供应应相相对对分分离离，购购买买者者和和提提供供者者分离，以及作为一种新组织形式的购买型组织的出现分离，以及作为一种新组织形式的购买型组织的出现从从“命命令令与与控控制制”的的管管理理方方式式向向具具有有互互动动作作用用的的方方式式诸诸如如影影响响式式管管理理、组组织织网网络络形形式式转转变变，重重视视组组织织间间的的战战略略用灵活多样的服务系统替代标准化的服务等用灵活多样的
5、服务系统替代标准化的服务等（三）（三）追求卓越模式追求卓越模式 追求卓越模式与追求卓越模式与2020世纪世纪8080年代兴起的企业文化的管年代兴起的企业文化的管理思潮相关，强调价值、文化、习俗和符号等在形理思潮相关，强调价值、文化、习俗和符号等在形成人们的实际行为中的重要性，关注的焦点集中在成人们的实际行为中的重要性，关注的焦点集中在组织及管理的变迁与革新。其特点是：组织及管理的变迁与革新。其特点是：在由下而上的形式中，强调组织发展和组织学习，在由下而上的形式中，强调组织发展和组织学习，将组织文化看作一种组织发展的粘合剂；强调由结将组织文化看作一种组织发展的粘合剂；强调由结果判断绩效，主张分权
6、和非中心化果判断绩效，主张分权和非中心化在由上而下的形式中，努力促进组织文化的变迁，在由上而下的形式中，努力促进组织文化的变迁，重视领导魅力的影响和示范作用；加强员工对公司重视领导魅力的影响和示范作用；加强员工对公司口号、使命、声明的认同，确立明确的交往战略，口号、使命、声明的认同，确立明确的交往战略，实现更具战略性的人力资源管理职能等。实现更具战略性的人力资源管理职能等。（四）公共服务取向模式（四）公共服务取向模式 公共服务取向模式融合了私人部门管理观念和公共部门公共服务取向模式融合了私人部门管理观念和公共部门管理观念，强调公共部门的公共服务使命，但又采用管理观念，强调公共部门的公共服务使命
7、，但又采用私人部门在实践中行之有效的质量管理思想。其特点私人部门在实践中行之有效的质量管理思想。其特点是：是：强调在实现公共服务使命的基础上提高服务质量强调在实现公共服务使命的基础上提高服务质量强调公民权理念，以满足使用者的需求为根本目的强调公民权理念，以满足使用者的需求为根本目的 怀怀疑疑市市场场机机制制在在公公共共服服务务中中的的作作用用，主主张张将将权权力力由由指派者转移到民选的地方委员会指派者转移到民选的地方委员会强调对日常服务提供的全社会学习过程强调对日常服务提供的全社会学习过程培培育育公公共共服服务务的的使使命命感感与与价价值值感感，强强调调公公民民参参与与和和公共责任制等公共责任
8、制等彼得斯的新公共管理模式彼得斯的新公共管理模式（一）市场化政府模式（一）市场化政府模式（二）参与式政府模式（二）参与式政府模式（三）弹性化政府模式（三）弹性化政府模式（四）解制型政府模式（四）解制型政府模式（一）市场化政府模式一）市场化政府模式 市场模式的基本观点是利用市场和私人部门的管理方市场模式的基本观点是利用市场和私人部门的管理方法，认为提高公共部门效率的最佳途径就是用市场机法，认为提高公共部门效率的最佳途径就是用市场机制代替传统的官僚体制，其主要内容如下：制代替传统的官僚体制，其主要内容如下：引入竞争机制引入竞争机制采用合同制采用合同制在政府内部建立在政府内部建立“内部市场内部市场”
9、实行合同聘用制和绩效工资制度实行合同聘用制和绩效工资制度强调公众利益强调公众利益通通过过分分权权和和授授权权重重组组政政府府部部门门，使使公公共共部部门门更更具具灵灵活性活性（二）参与式政府模式（二）参与式政府模式 参与式政府希望建立一种更民主、更具集体性的管参与式政府希望建立一种更民主、更具集体性的管理机制，允许民众广泛参与政府事务，使政府行为理机制，允许民众广泛参与政府事务，使政府行为始终置于公众的关注之中，完成从决策反馈到社会始终置于公众的关注之中，完成从决策反馈到社会反馈全过程，从而提高行政效率、提供有效服务、反馈全过程，从而提高行政效率、提供有效服务、推进民主化进程。其主要主张是：推
10、进民主化进程。其主要主张是：管管理理主主体体多多元元化化：（1 1）分分权权于于基基层层 （2 2）放放权权于于服务对象（服务对象（3 3）共同协商）共同协商 自下而上的决策过程自下而上的决策过程扁平化的组织结构扁平化的组织结构参与式管理参与式管理 建立实现公众利益的参与机制建立实现公众利益的参与机制（三）弹性化政府模式（三）弹性化政府模式 弹性政府模式主张建立弹性化政府，即面对不断变弹性政府模式主张建立弹性化政府，即面对不断变化的新环境，能够灵活地采取各项措施，并制定相化的新环境，能够灵活地采取各项措施，并制定相应的政策，从而有效地适应各种新形势、新局面，应的政策，从而有效地适应各种新形势、
11、新局面，使管理高效化，建立充满活力的政府。弹性政府模使管理高效化，建立充满活力的政府。弹性政府模式的主要内容有：式的主要内容有：用用“非非永永久久性性”机机构构机机制制取取代代“永永业业制制”，避避免免组组织织僵僵化化，提提高高政政府府对对不不断断变变化化的的社社会会和和经经济济情情况况的应变能力的应变能力实行弹性化人事管理，引入临时雇佣制实行弹性化人事管理，引入临时雇佣制 下放权力，使权力具有灵活性和多样性下放权力，使权力具有灵活性和多样性 政策上勇于创新政策上勇于创新,以实验的态度尝试新的政策以实验的态度尝试新的政策（四）解制型政府模式（四）解制型政府模式 解制模式的主要思想就是改变科层官
12、僚体制下的官解制模式的主要思想就是改变科层官僚体制下的官员严格按章办事的传统，让公务员尽可能发挥出潜员严格按章办事的传统，让公务员尽可能发挥出潜力和创造力，完成令社会各阶层满意的创造性工作，力和创造力，完成令社会各阶层满意的创造性工作，增进社会的整体利益。主要内容有：增进社会的整体利益。主要内容有：淡化行政组织结构，强化有效行动的能力淡化行政组织结构，强化有效行动的能力重视官员和共同文化价值在管理中的作用重视官员和共同文化价值在管理中的作用减少束缚，实现更多的公共利益减少束缚，实现更多的公共利益彼得斯四种管理模式的主要特征彼得斯四种管理模式的主要特征模式模式角度角度 市场化政府市场化政府 参与
13、式政府参与式政府 弹性化政府弹性化政府 解制型政府解制型政府主要的诊断主要的诊断 垄断垄断层级节制层级节制永久性永久性内部管制内部管制结构结构分权分权扁平组织扁平组织虚拟组织虚拟组织没有特别没有特别建议建议管理管理按劳取酬；按劳取酬；其他私人部其他私人部门管理技术门管理技术全面质量管全面质量管理；团队理；团队管理临时管理临时雇员雇员更大的管理更大的管理自由自由政策制定政策制定内部市场内部市场协商；谈判协商；谈判试验试验企业型政府企业型政府公共利益公共利益低成本低成本参与；协商参与；协商低成本；低成本；协调协调创造力；创造力；能动性能动性林登的林登的“无缝隙政府无缝隙政府”观点观点顾客导向顾客导
14、向 结果导向结果导向整合导向整合导向 为顾客提供一种无缝隙服务的努力为顾客提供一种无缝隙服务的努力或许会在许多人中激起一种愉悦的感或许会在许多人中激起一种愉悦的感觉。行动快速并能够提供品种繁多的、觉。行动快速并能够提供品种繁多的、用户化和个性化服务的组织，正在重用户化和个性化服务的组织，正在重新学习某些原本是自然而然的东西新学习某些原本是自然而然的东西。实际上，无缝隙组织是实际上，无缝隙组织是1919世纪中期以世纪中期以前在美国经济中占绝对主导地位的个前在美国经济中占绝对主导地位的个性化的商品生产和服务方式的再生。性化的商品生产和服务方式的再生。当然，由于今天在生产规模、沟通及当然，由于今天在
15、生产规模、沟通及交通速度上的巨大变化，它不可能完交通速度上的巨大变化，它不可能完全地如出一辙。但是，正在兴起的无全地如出一辙。但是，正在兴起的无缝隙组织和那些在缝隙组织和那些在200200年前作为国家年前作为国家商业贸易体系的支柱的商人、工匠、商业贸易体系的支柱的商人、工匠、技师以及农场主有着非常相似的特征；技师以及农场主有着非常相似的特征；它重新引进一种整体的工作方式以及它重新引进一种整体的工作方式以及与顾客直接的、人性化的联系。与顾客直接的、人性化的联系。围绕结果进行组织：假设上的转变围绕结果进行组织：假设上的转变原有的假定：执行同样职能的人原有的假定：执行同样职能的人应该共事。我们无法控
16、制自己工作的应该共事。我们无法控制自己工作的结果，所以除了我们直接经手的工作，结果，所以除了我们直接经手的工作，我们无法对结果负责。我们无法对结果负责。新假定：处于同一工作进程中的新假定：处于同一工作进程中的人应该共事。当我们不是围绕结果进人应该共事。当我们不是围绕结果进行组织的时候，我们无法控制自己工行组织的时候，我们无法控制自己工作的结果。如果我们确实围绕结果进作的结果。如果我们确实围绕结果进行组织，将会发现我们比想象中更能行组织，将会发现我们比想象中更能控制结果。控制结果。无缝隙政府机构正在将支离破碎的无缝隙政府机构正在将支离破碎的部分重新整合，并且学习以一种整体部分重新整合，并且学习以
17、一种整体全盘的方式进行组织全盘的方式进行组织。与过去的那种与过去的那种将一个政府项目分割为若干不同功能将一个政府项目分割为若干不同功能的专业区域的做法不同，无缝隙政府的专业区域的做法不同，无缝隙政府机构为顾客提供了一步到位的采购和机构为顾客提供了一步到位的采购和简单灵活的服务。与过去政府机构和简单灵活的服务。与过去政府机构和供应商及合同商保持僵硬、刻板的关供应商及合同商保持僵硬、刻板的关系不同，现在的无缝隙政府机构正和系不同，现在的无缝隙政府机构正和他们团结协作，组成一个有着共同目他们团结协作，组成一个有着共同目标的工作团队。标的工作团队。林登的林登的“无缝隙政府无缝隙政府”观点观点15从大规
18、模生产到无缝隙组织的转化从大规模生产到无缝隙组织的转化为了提供无缝隙服务，机构转化为了提供无缝隙服务，机构转化从从到到工作工作狭隘，条块分割，很难控制工作狭隘，条块分割，很难控制工作的过程和决策的制定的过程和决策的制定广泛；具有多种技能的团队；通广泛；具有多种技能的团队；通才能够较好地掌握工作程序和做才能够较好地掌握工作程序和做出决策出决策测评测评建立在投入与活动，员工预算规建立在投入与活动，员工预算规模的基础上模的基础上建立在结果，顾客满意的基础上建立在结果，顾客满意的基础上技术技术用于控制，集中各种活动用于控制，集中各种活动用于下放各种活动用于下放各种活动内部组织内部组织条块划分的部门和职
19、能，受到组条块划分的部门和职能，受到组织内部需要的驱使织内部需要的驱使完整统一过程的团队，根据顾客完整统一过程的团队，根据顾客需要提供服务需要提供服务林登的林登的“无缝隙政府无缝隙政府”观点观点16从大规模生产到无缝隙组织的转化（续前表）从大规模生产到无缝隙组织的转化（续前表）为了提供无缝隙服务，机构转化为了提供无缝隙服务，机构转化从从到到时间敏感度时间敏感度低下；按自己的步骤运作时效率低下；按自己的步骤运作时效率最高；对外部需求和机会反府迟最高；对外部需求和机会反府迟钝钝很高；对终极顾客和结果的关注，很高；对终极顾客和结果的关注，使迅速的反馈成为首要因素；提使迅速的反馈成为首要因素；提供快捷
20、及时的服务供快捷及时的服务角色的明确性和清晰度角色的明确性和清晰度很高；内部分工；组织、顾客与很高；内部分工；组织、顾客与供应商之间区别对待供应商之间区别对待低；由跨职能的团队进行组织；低；由跨职能的团队进行组织；供应商和顾客共同承担以前由组供应商和顾客共同承担以前由组织执行的任务织执行的任务产品或服务的性质产品或服务的性质标准化，以组织生产最简便化为标准化，以组织生产最简便化为导向，缺乏变化性，高投入，几导向，缺乏变化性，高投入，几乎没有顾客参与乎没有顾客参与顾客导向性，致力于顾客的需求，顾客导向性，致力于顾客的需求，灵活多变，高投入灵活多变，高投入二、中国公共管理模式的选择二、中国公共管理
21、模式的选择中国公共管理模式选择的动因中国公共管理模式选择的动因（一）政府（一）政府职能转变职能转变（二）社会（二）社会变迁变迁改革开放以来，中国先后进行了以改革开放以来，中国先后进行了以政府机构改革为中心的四次大的行政政府机构改革为中心的四次大的行政体制改革，政府职能出现了重大调整体制改革，政府职能出现了重大调整实行政企分开实行政企分开加强国有资产所有者职能，建立加强国有资产所有者职能，建立国有资产管理的新体制国有资产管理的新体制建立宏观调控体系的框架和调控建立宏观调控体系的框架和调控机制，通过国家的发展战略、规划和机制，通过国家的发展战略、规划和政策，实现经济持续、快速、健康发政策，实现经济
22、持续、快速、健康发展，推动市场的竞争展，推动市场的竞争加强公共政策制定、公共产品供加强公共政策制定、公共产品供给和公共服务提供职能，增加服务项给和公共服务提供职能，增加服务项目，改善服务方式，提高质量和效率目，改善服务方式，提高质量和效率强化公务员的公仆意识，精简和强化公务员的公仆意识，精简和优化公务员队伍，加强公众对政府工优化公务员队伍，加强公众对政府工作的参与和监督作的参与和监督非公有制经济的快速发展、价格非公有制经济的快速发展、价格自由化程度提高、各利益主体间经济自由化程度提高、各利益主体间经济关系的契约化等，中国经济的市场化关系的契约化等，中国经济的市场化程度正迅速提高程度正迅速提高利
23、益来源多元化、利益单元个体利益来源多元化、利益单元个体化、逐利行为公开化、利益关系矛盾化、逐利行为公开化、利益关系矛盾化等趋势的出现，中国社会利益结构化等趋势的出现，中国社会利益结构多元化格局正在形成多元化格局正在形成由于市场经济的发展和民主政治由于市场经济的发展和民主政治建设的进程加快，公众政治表达和政建设的进程加快，公众政治表达和政治参与愿望与日俱增治参与愿望与日俱增，对政府管理的对政府管理的要求也越来越高要求也越来越高案例甘肃案例甘肃“第三方评议第三方评议”出结果出结果七大难题抛给政府七大难题抛给政府 20042004年年2 2月月1212日，在营造和发展发展环境会议上，甘肃省省长陆浩日
24、，在营造和发展发展环境会议上，甘肃省省长陆浩明确提出将明确提出将“非公有制企业评议政府工作非公有制企业评议政府工作”列为上一个年度甘肃省列为上一个年度甘肃省政府重点要落实的政府重点要落实的“五件事五件事”之一。之一。2004 2004年年8 8月，甘肃省政府决定月，甘肃省政府决定将本次评议活动委托兰州大学管理学院具体实施。将本次评议活动委托兰州大学管理学院具体实施。与以往与以往“官评官官评官”对问题的轻描淡写不同，此次评议结果还一一对问题的轻描淡写不同，此次评议结果还一一列举了政府部门的一些问题。包国宪介绍，在非公有制企业眼中，列举了政府部门的一些问题。包国宪介绍，在非公有制企业眼中，方面的陋
25、习、痼疾在甘肃地方政府及部门中普遍存在。方面的陋习、痼疾在甘肃地方政府及部门中普遍存在。20052005年年1 1月中旬，兰州大学中国地方政府绩效评价中心提交了正式月中旬，兰州大学中国地方政府绩效评价中心提交了正式评价报告，并于日前向社会公布。兰州大学中国地方政府绩效评价评价报告，并于日前向社会公布。兰州大学中国地方政府绩效评价中心主任包国宪教授介绍，本次评议指数分为中心主任包国宪教授介绍，本次评议指数分为5 5个等级，相当于个等级，相当于5 5分分制，为中值，以上为好，以下为差。评议结果显示，制，为中值，以上为好，以下为差。评议结果显示，1414个市（州）个市（州）政府综合绩效指数平均得分政
26、府综合绩效指数平均得分3.6783.678，省政府职能部门综合绩效指数，省政府职能部门综合绩效指数平均得分平均得分3.6373.637，总体上都获得了中等偏上的评价，且各市、州政，总体上都获得了中等偏上的评价，且各市、州政府和政府所属职能部门绩效指数相差不是很显著。府和政府所属职能部门绩效指数相差不是很显著。资料来源：新华网甘肃频道资料来源：新华网甘肃频道 2005 2005年年0303月月2525日日 v污污染染治治理理、水水电电供供应应等等基基础础环环境境建建设设问问题题突突出出，公共文化、体育设施缺少；公共文化、体育设施缺少；v在在办办理理行行政政审审批批、建建设设工工程程招招投投标标、
27、建建设设性性土土地地出让过程中仍存在以权谋私现象；出让过程中仍存在以权谋私现象；v政政府府执执法法部部门门对对企企业业的的检检查查过过于于频频繁繁，干干扰扰了了企企业业正正常常的的生生产产经经营营活活动动，一一些些工工作作人人员员还还吃吃、拿拿、卡、要；卡、要；v乱乱收收费费、乱乱罚罚款款、乱乱摊摊派派现现象象也也不不少少，如如强强行行要要求求企企业业订订阅阅报报刊刊杂杂志志、强强行行以以高高于于市市场场的的价价格格向向企企业推销产品、违规收取费用等；业推销产品、违规收取费用等；v行行政政信信息息公公开开不不够够，有有关关政政府府部部门门在在对对公公共共产产品品进进行行定定价价时时很很少少举举
28、行行听听证证，在在举举办办产产权权交交易易、建建设设工工程程招招投投标标、出出让让经经营营性性土土地地使使用用权权等等活活动动时时的的公公开、透明度也比较低；开、透明度也比较低；v各各部部门门对对省省政政府府确确定定的的“限限时时结结办办”、“首首问问负负责责制制”等等工工作作落落实实不不好好，“门门难难进进、脸脸难难看看、事事难难办办”以及办事效率低下等老问题还存在；以及办事效率低下等老问题还存在；v部部分分公公务务员员素素质质偏偏低低，在在执执法法过过程程中中滥滥用用权权力力，处处理理问问题题方方法法简简单单，遇遇事事不不能能做做到到一一视视同同仁仁，显显失失公平。公平。“甘肃非公有制企业
29、没有给予政府部门过高的评价，但也没有完甘肃非公有制企业没有给予政府部门过高的评价，但也没有完全否定，基本反映了甘肃的现实。全否定，基本反映了甘肃的现实。”对于这次评价，包国宪说，对于这次评价，包国宪说，“整个评价过程中，我们遵循了系统评价与典型剖析相结合、定量测整个评价过程中，我们遵循了系统评价与典型剖析相结合、定量测度与定性分析相结合以及公开透明三原则。度与定性分析相结合以及公开透明三原则。”政府如何看待这一评议结果，尤其是如何解决政府如何看待这一评议结果，尤其是如何解决“七大难七大难”，在知，在知晓评议结果后，这成为媒体最关注的问题。对此，甘肃省政府秘书晓评议结果后，这成为媒体最关注的问题
30、。对此，甘肃省政府秘书长程正明向媒体表示，甘肃各有关单位将联系实际工作中出现的情长程正明向媒体表示，甘肃各有关单位将联系实际工作中出现的情况，努力改善，对存在的项突出问题，会认真整改。然而，在公况，努力改善，对存在的项突出问题，会认真整改。然而，在公布评议结果时，布评议结果时，甘肃政府方面还是有所保留甘肃政府方面还是有所保留，没有进行排名，一些，没有进行排名，一些针对各部门的具体问题还是被淡化了。针对各部门的具体问题还是被淡化了。孙成权说：孙成权说：“毕竟这是一次民间的评议，约束力肯定有限，但也毕竟这是一次民间的评议，约束力肯定有限，但也给我们的公务员敲响了警钟：给我们的公务员敲响了警钟：人家在评议你了人家在评议你了！”目前，甘肃省虽然目前，甘肃省虽然决定要将这种决定要将这种“委托第三方委托第三方”进行的政府绩效进行的政府绩效评价模式固定下来评价模式固定下来，但今后具体怎么评，建立怎样的奖惩机制，还，但今后具体怎么评，建立怎样的奖惩机制，还没有任何明确的说法，没有任何明确的说法，“第三方第三方”能否真正打破政府传统的绩效评能否真正打破政府传统的绩效评价价“游戏规则游戏规则”，还有待时间考验。，还有待时间考验。