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1、国家农业综合开发资金和工程治理方法立法后评估报告基于对16个省的咨询卷和实地调查编者按：依照关于20082009财政立法工程课题研究工作的通知（财方法200820号）的要求，财政部条法司和国家农业综合开发办公室在部分省市组织开展了国家农业综合开发资金和工程治理方法的立法后评估。目前，此项工作顺利完成，构成了国家农业综合开发资金和工程治理方法立法后评估报告。10月19日刘红薇部长助理批示：“报请学东副部长审示。”10月20日丁学东副部长批示：“立法后评估制度非常好，客观反映成效，如实指出缺乏，积极提出建议，有利改良工作。”现将报告刊发，供参考。2005年10月1日起施行的国家农业综合开发资金和工
2、程治理方法（财政部令第29号，以下简称治理方法）是我国农业综合开发方面的第一部部门规章，也是我国第一次运用法的理念和方式对一项详细的财政专项资金进展治理和标准，有力促进了全国农业综合开发工作沿着法制化、标准化的轨道开展，具有里程碑式的重要意义。依照国务院全面推进依法行政施行纲要（国发200410号）和财政部财政部门全面推进依法行政依法理财施行意见（财法20055号）的要求，为全面理解治理方法的贯彻执行情况，对其立法质量和施行效果做出全面、客观的评估，提出健全完善我国农业综合开发立法的意见和建议，2008年6月至2009年7月，财政部条法司和国家农业综合开发办公室（以下简称国家农发办）共同组织了
3、治理方法施行情况的立法后评估工作。立法后评估采取抽样调查和定向调查相结合的方式，分三个阶段施行。第一阶段抽样调查。2008年7月开场，财政部印发“财政部关于开展国家农业综合开发资金和工程治理方法立法后评估工作的通知”（财法函200865号），决定在河北、山西、黑龙江、吉林、江苏、浙江、安徽、福建、河南、湖南、广东、重庆、云南、甘肃、陕西、青海等16个省发放调查咨询卷，进展抽样调查。抽样调查阶段，有关人员共走访了2480个村级组织、20902个农户，调查了1870个农业产业化龙头企业和农民专业合作组织，征求了1087个市县农业综合开发主管部门的意见，收回调查咨询卷26339份。第二阶段定向调查。
4、2008年10月，财政部条法司和国家农发办与江苏、甘肃、黑龙江、河北、河南、安徽6省财政法制和农发机构有关人员组成治理方法立法后评估研究课题组，依照调查咨询卷反映情况，赴江苏徐州、河北涿州、黑龙江牡丹江等地点开展定向调查。课题组深化工程区，通过认真听取基层广大干部群众的意见和建议，与工程区农民和企业代表座谈，对工程施行情况进展现场实地调查等方式，掌握了大量有关农业综合开发的一手材料。第三阶段撰写报告。2009年6月开场，课题组依照抽样调查和定向调查结果，撰写立法后评估报告，并召开三次专题研讨会，对评估报告的框架、构造、主要内容、重点咨询题等进展反复讨论，几易其稿，构成治理方法立法后评估报告。一
5、、调查咨询卷情况综述调查咨询卷显示（详见附件：咨询卷调查统计汇总表），调查对象对治理方法的立法目的、制度设计、立法技术以及施行效果等都给予了充分确信，对治理方法的科学性、标准性、合理性和可操作性给予了较高的评价。总的来说，治理方法的立法质量较好，符合上位法规定，立法目的明确，制度设计合理，可操作性较强，公众认知度较高，具有较强的针对性、适用性，绩效是明显的。一是主管部门（农发部门和财政部门）。在接受调查的主管部门中，认为治理方法立法目的科学合理的达96.6%,认为立法目的实现的达92.2%;认为治理方法表达了公开、公平、公正、便民、高效原则的达96，认为对治理部门、治理程序、违法处理等规定明晰
6、的达93.4，认为能够平等、有效地适用于各级农发机构和各类扶持对象的达91.3，认为设定的制度和措施具有可操作性的达91.1;认为治理方法规定适当的达86.8%，认为立法技术完备和根本完备的达85.5。二是农民和村级组织。在接受调查的农民中，认为农业综合开发给他们带来了实惠的达94.9%。认为农业综合开发节约了消费本钱的达65.2 %，认为改善了田间灌排条件的达78%，认为改善了田间交通条件达的68%，认为改善了生态环境的达51.8%，认为提高了农业综合效益的达59.5%，认为增加了农民收入的达65 %。抽样调查的绝大多数村级组织认为农业综合开发工程充分表达了国家和各级政府对农业、农村和农民的
7、关怀，较大程度地改善了农业消费根本条件、农民生活条件和农村生态环境。三是企业和农民专业合作社。接受调查的农业产业化企业和农民合作组织认为农业综合开发给企业带来了实惠的达95.1%。认为农业综合开发扩大了消费规模的达77.7 %，认为种养殖消费条件得到明显改善的达65.4%，认为消费加工才能得到明显提高的达68.1%，认为产质量量得到明显提高的达61.2%，认为劳动者素养明显提高的达57%，认为企业经济效益明显提高的达57.2%。二、治理方法施行以来的成效治理方法的施行，为各级农业综合开发治理机构依法履行职责，加大工程和资金标准化、科学化、精细化治理力度，促进农业综合开发事业健康有序开展，提供了
8、制度保障，农业综合开发获得了明显成效。2009年5月，回良玉副总理在全国农业综合开发工作会议上指出，农业综合开发不断迈出新步伐、获得新成就，对促进农业开展、农村繁荣、农民富有奉献非常大，对确保主要农产品供应、保障国家粮食平安功不可没；对促进农民持续增收、改善农村民生功不可没；对改善农业生态环境、促进可持续开展功不可没；对创新政府农业投入方式、完善农业支持保护制度功不可没。财政部谢旭人部长指出，农业综合开发工作习惯公共财政体制建立和农业农村开展新阶段要求，不断加大投入，调整完善政策，改革创新机制，加强科学治理，为加强农业根底建立、支持农业产业化开展、保障国家粮食平安、促进农民持续增收作出了积极奉
9、献。（一）创新了农业综合开发的方式。治理方法在详细规定上，改革、完善了一系列严重政策措施，构建了与社会主义市场经济、公共财政治理体制和农村改革开展要求相习惯的全新运转机制。一是借鉴工业治理理念和世行工程治理方式，按照工程来治理农业开发资金，创始了农业工程治理的先河。从评估论证、申报审批，到资金拨付、检查验收、建后管护，规定了一系列严格的详细制度，如工程招投标制、资金和工程公示制、县级财政报账制和工程监理制等，促使农业综合开发按照工程投放资金，资金跟着工程走，不分条切块，不按部门、行业或田亩分钱。二是集中资金，突出重点。以粮食主产区为重点，实在加强中低产田改造，建立高标准农田，大力推进粮食核心产
10、区建立。如河南省依照治理方法的规定，在全省121个开发县中择优选择了24个产粮大县，从2005年起连续3年集中全省70%的中央和省级土地治理工程财政资金，用于这些产粮大县的中低产田改造，积极打造全省粮食核心产区，在全国产生了非常大妨碍。三是把实践中一些好的做法和经历，提炼上升为普适制度在全国推行，收到了明显效果。如全面推行财政无偿资金县级报账制度，建立以财政报账为核心的资金监管机制，大大提高了资金使用的平安性、标准性、有效性。四是同意提取工程治理费，“开前门、堵后门”，处理了县级农发机构工作经费相对缺乏的咨询题，遭到基层的普遍欢迎。（二）促进了工程农业的开展。治理方法规定的投入治理方式改变了传
11、统农业投入的治理方式，具有明显的“工程农业”特点：一是在开发范围上具有区域性。一般都是对具有一样自然属性的特定区域进展开发。二是在开发方式上具有综合性。强调对田水路林山实行综合治理，农林牧副渔综合开发，能够在总体上可持续地提升农业消费才能。三是在开发内容上具有重点性。强调对农业资源进展深度和广度开发，特别是深度开发，提高土地产出率、劳动消费率和资源利用率。四是开发进程具有阶段性。农业综合开发在不同开展阶段被不断给予新的内涵，拓展开发的外延。五是在开发功能上具有示范导向性。农业综合开发的内容、方向和方式等对非工程区的农业开展具有典型示范和辐射作用。这种“工程农业”治理方式从制度上保证了农业综合开
12、发决策科学化、立项程序化和治理标准化，有效地提高了农业投入的针对性和规划性，为当前正在推进的农业现代化和新农村建立提供了有益借鉴。（三）提高了农业综合开发效益。治理方法施行三年多来，有力保障了农业综合开发工程资金平安运转和有效使用，为促进粮食持续增产、农业持续增效、农民持续增收提供了有力的制度支撑和保障。一是在建立投入稳定增长的长效机制上获得重要进展。在加大中央财政投入的同时，不断调整完善投入政策，鼓舞、支持和引导其他渠道投入稳定增长，逐步建立农业综合开发投入稳定增长的长效机制。2005至2008年，全国累计投入农业综合开发资金1399.5亿元，其中，中央财政资金465.2亿元，地点财政配套资
13、金307.3亿元，银行贷款95.8亿元，农民及企业自筹资金531.2亿元。二是在改造中低产田、建立粮食核心产区上获得严重进展。近年来，土地治理工程投入占农业综合开发资金总投入的比重逐年提高。同时，明确土地治理工程资金主要用于中低产田改造。近四年，累计改造中低产田11430万亩，新增和改善灌溉面积10715万亩，新增和改善除涝面积3784万亩，新增粮食综合消费才能265.9 亿斤。三是在促进农业产业化开展上获得明显成效。积极探究支持农业产业化开展的有效方式，推进农业农村经济构造调整，构建现代农业产业体系，促进农民持续增收。2005至2008年，共扶持农产品加工和农业消费效劳工程2975个，每年新
14、建产业化工程直截了当带动受益农民约2200万人，年人均纯收入比工程施行前增加500元左右。四是在提高工程科技含量上获得明显进步。在工程区大力推行优良品种和先进适用的农业技术，尤其是开展节水灌溉和旱作农业，以及农产品贮藏、保鲜、加工等技术。积极开展农民技术培训，提高农民素养。为普遍提高我国农业开展的科技水平起到了示范带动作用。总之，农业综合开发是我国农业和农村经济开展中看得见、摸得着的一项实实在在的工作，已成为打造全国粮食核心产区的主要力量，促进现代农业开展的开路先锋。（四）推进了相关配套制度建立。2005年以来，国家农发办按照治理方法要求，加强配套制度建立，陆续出台了国家农业综合开发投资参股运
15、营试点治理方法、国家农业综合开发县治理方法、关于加强农业综合开发土地治理工程科技推行费治理工作的指导意见、农业综合开发中央财政贴息资金治理方法、国家农业综合开发工程评估方法、农业综合开发财政资金违规违纪行为处理暂行方法、农业综合开发资金假设干投入比例的规定等一系列制度，建立起了一套较为完善的制度框架体系，对加强资金和工程治理发挥了重要作用。在这些配套制度中，有三项制度妨碍较大，在实际执行中也获得了好的效果：一是标准和加强农业综合开发县治理。2006年2月国家农发办制定出台了国家农业综合开发县治理方法，严格操纵开发县总量，适度进出、奖优罚劣，优化构造，打破了开发县事实上存在的“终身制”，有效加强
16、了开发县的责任感和危机感，调动了开发县提高工作水平的积极性。二是加强对违规违纪行为的处理。出台了农业综合开发财政资金违规违纪行为处理暂行方法，强化财政违法行为责任追查，有效保障了农业综合开发财政资金的平安和效益，在一定程度上遏制了农业综合开发财政资金违法违规行为的发生。三是考虑到地点特别是粮食主产区和西部地区的财政困难，实事求是地屡次调整了地点财政配套比例。2004年和2008年两次调减了农业综合开发中央财政资金与地点财政资金的配套比例。调整后，全国平均配套比例由原来的1：0.82降低为1：0.6，其中粮食主产区由1：0.74调整为1：0.5，并明确国家扶贫工作重点县和财政困难县能够不配套。此
17、外，治理方法的公布施行还促进了地点农业综合开发立法工作。如湖南、重庆、山西的省人大常委会于2006年和2009年相继审议通过了湖南省农业综合开发条例、重庆市人民代表大会常务委员会关于加强农业综合开发工作的决定、山西省农业综合开发条例，江苏、甘肃、安徽等省正在抓紧做好相关法规起草或立法调研工作。三、治理方法施行中存在的咨询题调查结果显示，治理方法施行三年多来，尽管获得了明显成效。但是，还不能完全习惯支持建立社会主义新农村和现代农业的的需要，存在一些亟待处理的咨询题。（一）治理方法的某些规定滞后于情势开展。 近几年来，随着市场经济的开展和公共财政体制的不断完善，我国对农业综合开发的政策制度作了如下
18、调整和改革：一是取消财政投资参股工程资金。从2009年起，不再安排中央财政投资参股运营资金，同时，加强对20042008年已参股工程的监管，确保财政参股资金发挥应有的效益。二是改革产业化运营工程扶持方式，取消财政有偿资金。从2009年起，取消产业化运营工程有偿投入，进一步完善贷款贴息和无偿补助扶持方式，着力加大贴息力度，重点扶持农业产业化龙头企业开展基地建立、技术研发和节能减排等。三是改革工程审批制度，进一步下放审批权限。从2009年开场，国家农发办下放了工程审批权限：地点工程（高标准农田示范工程工程除外）原则上全部由省级农发机构组织评估、审定，报国家农发办备案；部门工程由中央部门农发机构组织
19、评估、审定，报国家农发办备案。四是大幅提高中央财政农业综合开发资金用于土地治理工程（主要是改造中低产田、建立高标准农田）的投入比例，降低中央财政农业综合开发资金用于产业化运营工程的投入比例。五是同意县级农发办事机构按照土地治理工程年度计划中农业综合开发财政资金总额的1%比例计提工程管护经费，专项用于农发工程管护。财政投入构成的农发工程通过承包、租赁、拍卖等方式获得的收入，优先保证用于农发工程管护，保证国家农业综合开发工程区已建成的工程正常运转并长期发挥效益。随着这些政策制度的调整和改革，治理方法的有些内容已明显滞后，需要习惯新情况、新变化进展修正完善。（二）治理方法及其配套制度的某些规定不适当
20、、欠科学。1、筹资投劳比例偏大。咨询卷调查显示，接受调查的主管部门有14.3认为治理方法对农民筹资投劳的规定不适当；接受调查的农民和村级组织认为农业综合开发工程筹资投劳负担重的分别到达27.3%和39.2%。究其缘故，我们认为，治理方法关于筹资投劳的规定比拟原则，符合现行法律法规的规定，且不涉及详细比例。咨询题在于配套制度所确定的农民筹资投劳比例过大，超出了村内“一事一议”的操纵上限，使得农民有意见，村级组织在实际工作中也无法落实；此外，由于农村外出务工的劳动力多，投工投劳的操作难度大。因而，要求取消农民筹资投劳硬性规定或者降低农民筹资投劳比例的呼声比拟高。2、资金使用范围偏小。在抽样调查中，
21、接受调查的主管部门中有10.4认为治理方法关于农业综合开发资金使用范围的规定不适当，一些实际用于农业综合开发的费用没有纳入该范围。详细表如今：一是没有把高效农业、现代农业的设备装备和根底设备建立等纳入土地治理工程资金使用范围；二是产业化运营工程资金开支范围较小，没有把农副产品市场信息平台设备建立等纳入产业化运营工程资金使用范围。3、末位暂停制度不够科学。调查中，一些地点反映治理方法关于实行农业综合开发县末位暂停制度的规定不够科学，主要表如今：第一，没有明确在什么范围内确定末位，是在全国、省，依然在地市的范围内来确定末位；第二，没有规定考核的详细标准和考核方法，使得末位暂停制度在实际工作中无法操
22、作。（三）治理方法的某些规定执行不到位。调查中我们发觉，有的地点在执行治理方法时存在某些规定落实不到位的咨询题，突出表如今以下四个方面：一是财政资金投入缺乏。有的地区由于财力所限或者领导不够注重，部分工程的地点财政配套资金没有足额到位。二是工程招投标组织工作不标准。由于土地治理工程单个工程投资小，且规划分散，加上沟渠、道路占用耕地等大量工作需要当地乡村协调，工程管护也需要依托当地力量，少数地点往往采纳邀标或干脆指定当地水利站施工，没有严格执行工程招投标制度。三是未严格执行县级报账制度。有的地区全面执行财政无偿资金县级报账制的力度不够，没有严格按照规定的报账程序办理报账手续，没有充分履行对财政资
23、金使用的监视责任。四是擅自调整工程计划。有些地点对有些工程因前期工作不充分，可行性研究报告编制质量不高，市场变化等要素，导致工程建立内容、地点、甚至建立主体发生变化的，没有按规定履行报批手续。四、立法后评估建议当前和今后一个时期，是我国全面建立小康社会、加快推进社会主义现代化的重要时期，也是加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时期。做好农业综合开发工作，关于开展农业、繁荣农村、富有农民以及加强农业根底建立、提高农业消费力和促进农业现代化有着十分重要的意义。为进一步加强农业综合开发制度建立，为农业综合开发工作提供更加坚实的制度保障，依照这次立法后评估调研情况，我们提出如下建议：（一）
24、适时制定国家农业综合开发条例。在这次立法后评估调研中，接受调查的主管部门中有92.3认为有必要将治理方法上升为行政法规，其中认为应尽快制定行政法规的到达74.2%，可见提高治理方法法律层次的呼声是较高的。我们认为，随着农业综合开发工作的深化开展，涉及的领域越来越广，农业综合开发工作所面临的新情况和新咨询题也越来越多、越来越复杂。治理方法作为部门规章，受法律层次所限，难以完全满足工作需要。比方，农业综合开发工作涉及的部门较多，治理方法作为财政部公布的部门规章，无权规定其他部门在农业综合开发方面的职责，导致了在农业综合开发方面各部门职责不清、措施不力。又如，作为部门规章，治理方法仅能对农业综合开发
25、违法违纪行为设定警告、一定数量的罚款这两种较轻的行政处分，起不到威慑作用。为从根本上处理这些咨询题，从而更有效地保障农业综合开发工作的深化推进。迫切需要将治理方法上升为更高层次的法律标准，即制定国家农业综合开发条例（以下简称条例）。在制定条例时，应重点处理以下咨询题：1、通过立法推进农业综合开发事业的开展。我国现有耕地19.5亿亩，其中约2/3是中低产田。随着经济的开展和开发的深化，中低产田的标准也是动态变化的。因而，必须树立持久开发、长期开发的观念。通过制定条例把农业综合开发作为一项长期事业加以推进，立足长远，克服短期行为，不断加强中低产田改造，推进农业产业化运营，为稳固和提高我国农业和粮食
26、综合消费才能建立，确保主要农产品有效供应提供法律保障。2、处理好农业综合开发制度长期性、稳定性和改革创新的关系。要总结提炼治理方法中已被实践证明行之有效的原则和治理制度，并借鉴地点立法经历，用行政法规的方式把它们固定下来，把制度的长期性、稳定性与改革创新、加强开发活力有机结合起来，通过改革创新，进一步建立健全各项制度。3、明确部门职责。农业综合开发涉及财政、农林、水利、国土等多个部门，需要通过条例明确各部门的责任、权利和任务，强化部门协作，加强协调配合，通过共同努力，推进开发事业的健康稳定开展。4、合理设定行政处分。按照行政处分法的规定，合理设定农业综合开发违法行为的处分品种和幅度，进一步强化
27、农业综合开发违法行为责任追查，有效保障财政资金平安和效益。5、研究改良现行政策规定。针对调查中对治理方法提出的“资金使用范围偏小”、“末位暂停制度不够科学”等咨询题应作深化的调查研究，在此根底上提出进一步改良的方法和措施，在条例中予以妥善处理。（二）尽快修正治理方法中部分滞后于情势开展的规定。治理方法中涉及产业化运营工程有偿资金、参股运营工程、土地治理工程中央财政资金投入比例、工程审批权限、工程管护等规定在实际工作中已经不再执行。为维护治理方法的权威性，时效性和严肃性，应当对相应条款及时进展修正。为提高工作效率，节约立法本钱，建议采取规章修正案的方式对治理方法的部分条款进展修正。（三）修正完善
28、相关配套制度。首先，针对配套制度中存在的咨询题，需要对相关配套制度，如国家农业综合开发农民筹资投劳治理规定（试行）等进展修正和完善，鼓舞农业综合开发扶持对象参与投入，对农民自筹比例不作强迫性规定，适当降低财政配套比例，完善建后工程管护措施，以进一步保障农业综合开发持续、健康开展。其次，针对农业综合开发的新情况，需要研究制定新的配套制度。第一、分区域制定不同的高标准农田建立标准。目前，全国统一执行一个农田建立投资标准，难以操作。建议依照不同的地形地貌、不同的配套产业，考虑到我国东、中、西部区域差异，因地制宜地制定相应的高标准农田建立标准，同时明确相应的投资标准，并随着物价的变化及时调整投资和补助
29、标准。第二，制定国家农业综合开发绩效考评方法。按照科学、客观、公正、简约、有用的原则，制定国家农业综合开发绩效调查评价指标体系。积极创新绩效考评机制，对农业综合开发工程施行所获得的经济效益、社会效益和生态效益进展客观、科学的评价，着力提高农业综合开发的投资效益。（四）进一步加强法规制度的执行力度。、 建立健全监管机制，保障各项制度的贯彻落实。农业综合开发法规制度执行是否到位直截了当妨碍到开发工作的成效。应进一步通过施行检查考评、绩效考核、信息公开等措施，加强对农业综合开发法规制度贯彻执行情况的监管。一是推进综合性检查和验收考评。进一步加强工程前期工作和验收考评力度，加强综合性检查的力度，改良检
30、查方式，对连续两年没有验收考评的省份进展资金和工程综合性检查，以掌握已建和在建工程的施行情况，及时发觉咨询题，整改落实。二是开展绩效考核，建立奖优罚劣机制。坚持对各地的资金治理、工程治理、综合治理质量用分数量化，作为“资金分配综合要素法”中的主要要素，与下一年度中央财政资金的分配挂钩，以调动地点做好治理工作的积极性。三是推进工程和资金公示制。省以上农发机构制定的治理方法、批复文件等，凡不涉及机密的，都应及时公开；地点在选项立项、招标投标时，应将拟选工程、设备以及中标企业等信息在报刊、网络等新闻媒体上公示，以营建公平、公正的农业综合开发资金和工程治理的社会气氛，有效杜绝暗箱操作等违法行为的发生。
31、 、 加大宣传和培训力度。农民、村级组织、企业对农业综合开发各项制度的认知和理解程度，农业综合开发行政主管部门及其执法人员对制度的掌握和运用才能，直截了当关系到制度的执行效果。咨询卷调查显示，接受调查的主管部门有43.9%认为所管辖区域内的农业综合开发资金扶持对象对治理方法一般理解，必要时能够运用。这说明农民、村级组织、企业等扶持对象对治理方法理解和熟悉的程度还不够，需要进一步加大宣传力度。因而，建议采取各种行之有效的措施，通过多种宣传媒介，大力宣传农业综合开发各项制度，积极组织工作人员认真学习各项制度，加大对相关人员的培训，加强社会的理解度和认同度，为顺利、有效贯彻农业综合开发法规制度营建良好的社会气氛和执法环境。国家农业综合开发资金和工程治理方法立法后评估课题组课题指导：财政部条法司、国家农业综合开发办公室课题牵头单位：江苏省财政厅课题成员单位：河北省财政厅 黑龙江省财政厅 安徽省财政厅 河南省财政厅 甘肃省财政厅 江苏省农业资源开发局执笔人：张捷飞、欧国平、邱泽森、熊洁