《中诚信-AMC政策演变专题研究——从推动速发展到监管趋严-12正式版.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《中诚信-AMC政策演变专题研究——从推动速发展到监管趋严-12正式版.doc（16页珍藏版）》请在taowenge.com淘文阁网|工程机械CAD图纸|机械工程制图|CAD装配图下载|SolidWorks_CaTia_CAD_UG_PROE_设计图分享下载上搜索。
1、专题研究2022 年 11 月目录要点1AMC 探索发展阶段2AMC 快速发展阶段4AMC 进入严监管时代7结论11联络人作者企业评级部刘 洁027-87339288jliu01其他联络人王 维027-87339288wwang中诚信国际AMC 专题研究AMC 监管政策的演变从推动发展到监管趋严要点l AMC 探索发展阶段（2013 年及之前）：承担化解金融风险、处理国有银行不良贷款职责的四大 AMC 设立，初始具备较强的政策性，之后逐步向商业化转型；地方 AMC 的合法地位得到确立，但其业务范围受到一定限制。l AMC 快速发展阶段（20142018 年）：银行不良贷款余额走高且区域非金不良
2、资产规模上升，银监会鼓励各省增设地方 AMC 且受让主体不受地域限制，不良资产处置方式更加多样化，政策的规范和支持使得地方 AMC 发展进入高峰。l AMC 严监管时代（2019 年至今）：AMC 进入严监管时代，监管机构明确提出 AMC 要专注本地金融不良主业，严控经营风险和融资杠杆，不良资产行业迎来严监管、规范发展时代。l AMC 从探索到高速发展，其监管政策也从推动发展向监管趋严演变。第一阶段探索时期，AMC 的成立在处置商业银行不良和防范金融风险中起了关键作用，这一阶段的政策也是围绕推动 AMC 的组建和发展而制定，并从设立门槛、业务范围、工作程序以及资产处置方式等多方面予以规范，为
3、AMC 的发展提供了政策支持，总体监管政策较为宽松，四大 AMC 在此阶段规模和杠杆迅速增长，成为全国性的资产管理公司。第二阶段高速发展时期，政策呈现出规范和支持双重特征，规范体现在银监会明确资管公司资本充足率的要求，同时禁止协助银行虚假出表不良资产以及为非金融企业变相提供融资，这些措施有助于 AMC 规范运营，防止其脱离本源。支持体现在允许省级人民政府增设地方 AMC，并且在债务重组之外允许以对外转让等方式处置不良资产，且对受让主体不受地域限制，降低了批量转让的门槛。由于政策的逐步规范及相对宽松，地方 AMC 在此阶段发展迅速。第三阶段严监管时期，由于经济下行，叠加产业结构调整及新冠疫情影响
4、，新时期不良资产呈现出涉及主体多、覆盖范围广、处置难度大、运作周期长等新特征，AMC 公司的发展面临新的机遇和挑战，一方面不良资产供给增加，另一方面处置难度加大，各地方监管局为规范 AMC 的经营，对于其经营管理、风险控制、主业经营提出更高要求，同时以监管政策约束其投资行为及脱离主业的经营行为，监管制度的完善促进 AMC更为合规地发展，有助于发挥其防范化解风险的作用。1AMC（Asset Management Companies），即资产管理公司，主要从事批量收购、管理及处置不良资产的业务。自上世纪90年代，以承担处理国有银行不良贷款、化解金融风险职能的全国性资产管理公司（以下简称“金融AMC
5、”或“全国性AMC”）诞生以来，经过多年发展，我国资产管理行业逐渐发展壮大，成为国内经济金融体系中的重要组成部分。其中，拥有金融牌照的全国性AMC是我国不良资产处置市场的主力军，银保监会数据显示，目前金融资产管理公司收购金融机构不良资产占银行业机构全部批量转出不良资产规模的80%以上；而主要定位于化解区域金融风险、服务区域经济的地方资产管理公司（以下简称“地方AMC”）亦对国内不良资产处置市场形成有益补充，地方AMC无金融牌照，根据是否获批参与省内不良资产批量转让业务，又可以分为持牌AMC及非持牌AMC。当前经济下行压力加大、宏观风险上扬，规范发展资产管理行业，对防范化解重大风险、维护区域及全
6、国经济金融稳定具有积极意义。本报告从监管政策视角，回顾了包括全国AMC及地方AMC在内的资产管理公司的发展历史，并对未来AMC行业的政策趋势进行了简单展望。AMC探索发展阶段（2013年及之前）承担化解金融风险、处理国有银行不良贷款职责的四大AMC设立，初始具备较强的政策性，之后逐步向商业化转型；地方AMC的合法地位得到确立，但其业务范围受到一定限制。由于上世纪80代的经济体制改革使得刚刚诞生的国有商业银行承担了过多国家宏观调控的任务，并导致金融乱象及无序放贷频现，同时，19971998年亚洲金融危机的爆发使商业银行的资产质量问题变得愈发突出，当时部分国有商业银行的不良贷款率居高不下，1997
7、年召开的全国金融工作会议将化解国内金融风险作为战略任务。在此背景下，资产管理公司正式登上历史舞台，从初始主要从事政策性不良资产剥离业务逐渐商业化转型。具体而言：组建阶段：1999年3月的政府工作报告明确提出“要逐步建立资产管理公司，负责处理银行原有的不良信贷资产”。1999年4月，承接建设银行3,000多亿元不良贷款的中国信达资产管理股份有限公司（以下简称“信达资产”）在北京挂牌成立，成为我国第一家全国性AMC。1999年7月，中共中央、国务院明确提出“推进建立金融资产管理公司的试点工作”，紧接着中国华融资产管理股份有限公司（以下简称“华融资产”）、中国长城资产管理股份有限公司（以下简称“长城
8、资产”）和中国东方资产管理股份有限公司（以下简称“东方资产”）也相继成立，并分别承接工行、农行和中行的不良贷款，加上之前信达资产接收建行的不良贷款，四家AMC合计接收了1.5万亿元的不良贷款。这一阶段全国性AMC适应历史周期和行业浪潮，应运而生，主要是负责接收和处理国有银行的不良资产，收购对象较为明确且单一，收购方式具有较强的政策性。这期间，四家金融AMC仅负责剥离四大行的不良资产且按照1:1的对价比例收购（即政策性剥离），不良资产处置的现金回收率较低，总体效率不高。发展阶段：为配合中国银行、建设银行、工商银行等国有大行业改制上市，四大AMC再一次对商业银行的不良贷款进行大规模剥离，与第一轮剥
9、离不同，本轮不良资产收购价格由四大AMC与商业银行协商决定，政策性属性降低。2004年3月后，四家金融AMC开始尝试向商业性市场化收购转型，并逐步面向四大行之外的金融机构收购不良资产。2006年3月，关于金融资产管理公司改革发展的意见指出“AMC要向综合性的现代金融服务企业转型，具体可拓展到风险投资及担保、金融租赁、风险管理咨询、投资咨询、信用评级、征信服务、财务顾问、信托业务、汽车金融服务等多个方面”，从而确定AMC向现代金融服务企业转型的方向，开启AMC商业化转型发展道路。借助于金融危机、基建大潮及监管大放开，四大AMC大量收购不良资产，规模与杠杆均得以迅速提升，2已经和商业银行拥有相近的
10、资产负债率。其中，截至2013年末华融资产和信达资产两家的总资产均已超过3,800亿元，华融资产、长城资产、东方资产三家的资产负债率均超过80%，信达资产的资产负债率也高达78%。地方AMC方面，1999年第一家地方AMC上海国有资产经营有限公司创立，定位为投融资平台、国有企业改制改组平台、资金资产管理平台和盘活国有资产的通道，开始承担区域内不良资产处置业务。但此后地方AMC发展缓慢，2008年以前，我国仅在上海、广东等 5个省市成立了国有独资的地方AMC，地方AMC处于探索发展阶段。2012年1月，财政部和银监会对于不良资产批量转让管理办法财金20126号文，对地方性AMC作了限制性规定，每
11、个省的AMC只能在本区域内批量受让（十户以上），处置方式只能是债务重组，不能转让。财金20126号文的出台宣布地方AMC的设立不仅需要省级政府授权，还需要银保监会备案批准。从监管机构来看，地方AMC属于非金融机构，隶属地方金融监管部门管辖，同时明确 AMC盘活金融企业不良资产、增强抵御风险能力的关键作用。此后，江苏、广西、浙江三省陆续成立地方AMC，这一阶段成立的8家地方AMC公司主要集中在沿海地区，其中上海国有资产经营有限公司、浙江省浙商资产管理有限公司由于设立时间较早，截至2021年末总资产均超过600亿元，规模较大的地方AMC对于当地的不良资产处置与盘活及金融稳定等贡献较大；同时由于成立
12、时间早，处置不良资产的经验较为丰富，整体抗风险能力也较强。表 1：2013 年及之前 AMC 相关政策政策名称发文单位发文时间政策内容要点政府工作报告国务院1999 年 3 月要逐步建立资产管理公司，负责处理银行原有的不良信贷资产。规定四大 AMC 经营范围除不良贷款处置外，还包括：追偿债务；对所收购的不良贷款形成的资产进行租赁或者以其他形式转让、重金融资产管理公司条例国务院2000 年 11 月组；债权转股权，并对企业阶段性持股；资产管理范围内公司的上市推荐及债券、股票承销；发行金融债券，向金融机构借款；财务及法律咨询，资产及项目评估。金融资产管理公司资产处置管理办法（修财政部2004 年
13、4 月规范资产处置管理工作程序和资产处置行为，防范处置风险。订）金融资产管理公司对外出售或转让不良资产，交易方案经主管部门批准后，应在批准之日起 15 个工作日内就外汇收支及汇兑问题报关于金融资产管理公司利用外资处置不2004 年 12 月国家外汇管理局批准，并提交相关文件。国家外汇管理局金融资产管理公司以其拥有的不良资产作价出资组建外商投资企良资产有关外汇管理问题的通知业的，应遵守外商投资企业外汇管理的有关规定，到外商投资企业注册地外汇分局办理相关手续。利用外资处置的不良资产中含有第三方担保的，金融资产管理公司应通知原债权债务合同的担保人。不良金融资产处置尽职指引银监会、财政部2005 年
14、11 月规范不良金融资产处置行为，明确尽职要求。AMC 要向综合性的“现代金融服务企业”转型，具体可拓展到风关于金融资产管理公司改革发展的意见财政部2006 年 3 月险投资及担保、金融租赁、风险管理咨询、投资咨询、信用评级、征信服务、财务顾问、信托业务、汽车金融服务等多个方面。资产公司投资的法人机构符合下列条件之一的，应当纳入并表监管范围：（一）资产公司直接或子公司拥有，或与其子公司共同拥有50%以上表决权的机构；（二）资产公司拥有 50%以下的表决权，但有下列情形之一的机构，应当纳入并表范围：1通过与其他投资者之间的协议，持有该机构 50%以上的表决权；2根据章程或协金融资产管理公司并表监
15、管指引（试行）议，有权决定该机构的财务和经营政策；3有权任免该机构董事银监会2011 年 3 月会或类似权力机构的多数成员；4在该机构董事会或类似权力机（20 号）构占多数表决权。（三）在确定能否控制被投资机构时，应考虑集团持有的该机构当期可转换公司债券、当期可执行的认股权证等潜在表决权因素，确定是否符合上述并表标准。对于当期可以实现的潜在表决权，应当计入资产公司对被投资机构的表决权。（四）其他有证据表明资产公司实际控制被投资机构的情况。（五）银监会有权根据资产公司的股权结构变动、风险类别确定和调整并表监管3范围。金融企业批量转让不良资产的范围包括：按规定程序和标准认定为次级、可疑、损失类的贷
16、款；已核销的账销案存资产；抵债资产；其他不良资产。下列不良资产不得进行批量转让；债务人或担保人为国家机关的资产；经国务院批准列入全国企业政策性关闭破产计金融企业不良资产批量转让管理办法（财财政部、银监会2012 年 1 月划的资产；国防军工等涉及国家安全和敏感信息的资产；个人贷款金20126 号）（包括向个人发放的购房贷款、购车贷款、教育助学贷款、信用卡透支、其他消费贷款等以个人为借款主体的各类贷款）；在借款合同或担保合同中有限制转让条款的资产。允许省级人民政府设立一家地方 AMC，参与本省范围内不良资产的批量转让工作，但处置方式只能是债务重组，不得对外转让。外债登记管理办法国家外汇管理局20
17、13 年 5 月对外转让不良资产需按规定获得批准，并到外汇局备案关于地方资产管理公司开展金融企业不划定地方 AMC 的准入门槛为注册资本最低限额为 10 亿元人民币，良资产批量收购处置业务资质、认可条件等银监会2013 年 11 月且为实缴资本，业务范围限于以重组方式参与本省/直辖市的批量不有关问题的通知（银监发201345 号）良资产处置，且不得以转让方式处置，并鼓励民营企业参股。资料来源：中诚信根据公开资料整理表 2：19992013 年成立的 AMC区域名称成立时间注册资本（亿元）持牌情况全国中国信达资产管理股份有限公司1999/04/19381.65是全国中国东方资产管理股份有限公司1
18、999/10/27682.43是全国中国华融资产管理股份有限公司1999/11/01390.70是全国中国长城资产管理股份有限公司1999/11/02512.34是全国中国银河资产管理有限责任公司2005/09/30100.00是上海市上海国有资产经营有限公司1999/09/2455.00是海南省海南联合资产管理有限公司2003/07/1810.34是北京市北京市国通资产管理有限责任公司2005/05/0220.00是广东省广东粤财资产管理有限公司2006/09/1472.00是福建省福建闽投资产管理有限公司2008/11/1015.00是江苏省江苏资产管理有限公司2013/05/1671.9
19、9是广西省广西金控资产管理有限公司2013/06/07100.00是浙江省浙江省浙商资产管理有限公司2013/08/0670.97是资料来源：中诚信国际根据公开资料整理小结：AMC的成立在处置商业银行不良和防范金融风险中起了关键作用，这一阶段的政策也是围绕推动AMC的组建和发展而制定，并从设立门槛、业务范围、工作程序以及资产处置方式等多方面予以规范，为AMC的发展提供了政策支持，总体监管政策较为宽松，四大金融AMC在此阶段规模和杠杆迅速增长，成为全国性的资产管理公司；部分较早设立的地方AMC亦获得一定发展。AMC快速发展阶段（2014-2018年）银行不良贷款余额走高且区域非金不良资产上升，银
20、监会鼓励各省增设地方AMC且受让主体不受地域限制，不良资产处置方式更加多样化，政策的规范和支持使得地方AMC发展进入高峰，与此同时AMC也出现了脱离不良处置主业的趋势，潜在风险上升。这一阶段四大AMC凭借丰富的不良资产处置经验和不断增长的资产规模，逐步进入稳健发展阶段，由于资金较为充裕且牌照逐步健全，业务板块也日趋丰富，扩展至消费金融、金融租赁、证券投资等。另一方面，2014年以来，我国经济发展步入新常态，中小商业银行、非银金融机构不良资产规模迅速增加，非金不良也逐步增加，4不良资产整体呈现零散化、碎片化；此外，非金企业的不良资产也有所显现，仅依靠四大AMC处置不良，效率较低且处置成本较高，同
21、时不能及时有效消化不良资产，且由于四大AMC业务板块较多且逐步转型，相较而言，可以将注意力更多地集中在小额且分散的区域不良资产上的地方AMC就十分必要。2014年至2018年，银监会颁布了一系列法律法规以支持地方AMC发展，随着行业监管规则的完善，各个地方也陆续发布了当地版本的地方AMC监管条例。2016年7月，银监会发布关于做好银行业金融机构债权人委员会有关工作的通知（银监办便函20161196号）鼓励金融资产管理公司、地方资产管理公司积极参与债务重组等相关工作。2016年10月发布关于适当调整地方资产管理公司有关政策的函（银监办便函20161738号），允许各省可以增设一家地方AMC，并且
22、在债务重组之外允许以对外转让等方式处置不良资产，且受让主体可不受地域限制。由于政策的逐步规范且AMC业务逐步市场化，加之此阶段，各省允许增设地方AMC机构且受让主体不受地域限制，同时转让处置方式更加多元化，地方AMC进入发展的高峰。此期间设立的AMC合计为51家，仅2017年就有16家持牌AMC设立。地方AMC的高速发展也带了一些问题，比如：由于行业高速发展和AMC大幅增加，AMC之间竞争加剧，不良资产经营盈利空间收窄，同时由于不良资产处置周期较长，导致AMC杠杆率偏高，部分AMC通过增加通道和类信贷业务等资金密集型业务提高收益，受经济发展增速放缓影响，此类业务风险增加；同时，部分地方性AMC
23、帮助金融机构掩盖不良资产的现象时有发生，AMC业务发展方向逐步脱离不良资产处置本源。表 3：20142018 年 AMC 相关政策政策名称文件时间主要内容银监会、财政明确资产公司母公司及附属金融类法人机构应当分别满足各自监管机构的金融资产管理公司监管办部、人民银2014 年 12 月单一资本要求，其中，资产公司母公司资本充足率不得低于法(银监发201441 号)行、证监会、12.5%。保监会金融资产管理公司开展非非金融机构不良资产既包括传统的非金融机构所有的不良资产，常见的如非财政部、银监2015 年 6 月金融机构(主要指一般的法人/企业)所有的各类应收账款等，还包括金融机构金融机构不良资产
24、业务管理会作为中间人受托管理其他法人或自然人财产所形成的不良资产，如委托贷办法款、信托贷款等。对非金融机构不良资产收购业务加以规范。禁止协助银行虚假出表不良资产，禁止为非金融企业变相提供融资：不得与转让方在转让合同等正式法律文件之外签订或达成影响资产和风险真实完全转移的改变交易结构、风险承担主体及相关权益转移过程等的协议或约关于规范金融资产管理公定，不得设置任何显性或隐性的回购条款，不得违规进行利益输送，不得为司不良资产收购业务的通知银监会2016 年 3 月银行业金融机构规避资产质量监管提供通道；资产公司委托银行业金融机构（银监办发201656 号）协助或代理处置不良资产，不得约定各种形式的
25、实质上由受托方承担清收保底义务的条款；资产公司收购非金融机构不良债权或资产，应以真实价值或实物存在为标的，严禁收购企业之间虚构的或尚未发生的应收账款等非真实存在的债权、资产，不得借收购不良债权、资产名义为企业或项目提供融资。关于做好银行业金融机构债权人委员会有关工作的通银监会2016 年 7 月鼓励金融资产管理公司、地方资产管理公司积极参与债务重组等相关工作。知（银监办便函20161196号）关于市场化银行债权转股国务院2016 年 10 月以市场化方式开展银行债转股，降低企业杠杆率。权的指导意见关于适当调整地方资产管2016 年 10 月允许各省可以增设一家地方 AMC，并且在债务重组之外允
26、许以对外转让等理公司有关政策的函（银监银监会方式处置不良资产，且对受让主体不受地域限制。办便函20161738 号）5为贯彻国务院关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见（国发（2016）6 号）、国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见（国发（2016）7 号）精神，妥善处置化解过剩产能过程中的有关金融债权债务，根据中华人民共和国银行业监督管理法、中华人民共和国商业银行法等法律法规，现就钢铁煤炭行业化解过剩产能涉及金融债权债务问题提出以下意见：1、支持钢铁煤炭企业合理资金需求；2、加大对兼并重组钢关于钢铁煤炭行业化解过银监会、发改铁煤炭企业的金融支持力度；3、鼓励银行业金融机构对主
27、动去产能的钢铁剩产能金融债权债务问题的委、工业和信2016 年 12 月煤炭困难企业进行贷款重组；4、坚决停止对落后产能和“僵尸企业”的金若干意见（51 号文）息化部融支持；5、推动组建债权人委员会，对困难钢铁煤炭企业实施债务重组；6、支持金融资产管理公司、地方资产管理公司等多类型实施机构对钢铁煤炭企业开展市场化债转；7、支持产业基金和股权投资基金投资钢铁煤炭骨干企业；8、妥善处置钢铁煤炭企业集团的担保问题；9、妥善处置涉及钢铁煤炭企业的不良资产；10、依法维护涉及破产清算钢铁煤炭企业的金融债权；11、依法打击逃废金融债务行为；12、加强主管部门、行业协会和企业与银行业金融机构的信息沟通。关于
28、公布云南省、海南省、湖北省、福建省、山东省、广2017 年 4 月将批量转让由组包户数 10 户以上重新定义“对 3 户及以上不良资产进行组西壮族自治区、天津市地方资银监会包”，降低了批量转让的门槛。产管理公司名单的通知（银监办便函2017702 号）关于进一步做好银行业金融机构债权人委员会有关工银监会2017 年 5 月地方资产管理公司要积极争取省级人民政府、人民法院的支持，可以作为中作的通知（银监办便函介机构列入法院破产管理人名单。2017802 号）金融资产管理公司资本管要求集团母公司核心一级资本充足率、一级资本充足率、资本充足率分别不理办法（试行）(银监发银监会2017 年 12 月得
29、低于 9%、10%、12.5%，集团母公司和集团财务杠杆率分别不得低于 6%201756 号）和 8%。金融资产投资公司管理办明确金融资产投资公司是商业银行发起设立的主要从事银行债权转股权及银保监会2018 年 6 月配套支持业务的非银行金融机构，鼓励金融资产投资公司通过先收购银行对法（试行）(2018 年第 4 号)企业的债权，再将债权转为股权的形式实施债转股。资料来源：中诚信国际根据公开资料整理表 4：20142018 年设立的地方 AMC省份名称成立时间注册资本（亿元）是否持牌安徽省安徽国厚金融资产管理有限公司2014/04/2927.92是山东省山东省金融资产管理股份有限公司2014/
30、12/31366.39是四川省四川发展资产管理有限公司2015/01/2830.00是浙江省浙越资产管理有限公司2015/02/0310.00否湖北省湖北省资产管理有限公司2015/02/1630.00是宁夏回族自治区宁夏顺亿资产管理有限公司2015/04/22102.00是上海市上海睿银盛嘉资产管理有限公司2015/06/1020.00是内蒙古内蒙古金融资产管理有限公司2015/08/0754.30是河南省中原资产管理有限公司2015/08/3150.00是山东省中信青岛资产管理有限公司2015/09/2130.00是河北省河北省资产管理有限公司2015/11/2426.00是福建省厦门资产
31、管理有限公司2015/12/2816.00是浙江省光大金瓯资产管理有限公司2015/12/2950.00是湖南省湖南省财信资产管理有限公司2015/12/3130.00是山西省华融晋商资产管理股份有限公司2016/02/0431.30是江西省江西省金融资产管理股份有限公司2016/02/2930.00是甘肃省甘肃资产管理有限公司2016/03/2446.89是天津市天津津融资产管理有限公司2016/04/2530.00是6江苏省苏州资产管理有限公司2016/05/2350.00是黑龙江省黑龙江省嘉实龙昇金融资产管理有限公司2016/06/1310.00是云南省昆朋资产管理股份有限公司2016/
32、06/1710.00是重庆市华润渝康资产管理有限公司2016/06/2150.00是西藏自治区海徳资产管理有限公司2016/07/0447.21是陕西省陕西金融资产管理股份有限公司2016/08/1645.09是吉林省吉林省吉盛资产管理有限责任公司2016/08/25100.00否广西省广西广投资产管理股份有限公司2016/10/2110.00是天津市天津滨海正信资产管理有限公司2016/11/2410.00是湖北省湖北天乾资产管理有限公司2016/12/1227.22是云南省云南省资产管理有限公司2016/12/1955.56是山东省泰合资产管理有限公司2017/01/24100.00是浙江省宁波金融资产管理股份有限公司2017/02/1610.00是福建省兴业资产管理有限公司2017/02/2019.50是深圳市深圳市招商平安资产管理有限责任公司2017/03/1030.00是重庆市重庆富城资产管理有限公司2017/03/2815.00是山西省晋阳资产管理股份有限公司