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1、政府治理视角下福州台江区营商环境改善研究摘 要进入21世纪以来，世界银行每一年度都会针对上年度营商的大环境出具一个报告，正是基于这种传统，世界各国都对营商环境加大了重视，毕竟商业是决定各国经济环境的一个重要指标。一个地方对营商环境的治理本质上也是地方政府对其公共服务质量的改善，在治理的背景下，公共服务的现代化建设进程将进一步加快，人民群众办事的便捷性相应的会提高，且地方招商引资也会变得更加容易。为了改善地方的营商环境，本文从政府治理的角度，以福州台江区作为研究对象，对其营商环境进行调研分析。从笔者调研的结果来看，台江区存在的主要问题包含三个：一是行政机关的办事效率较低，二是政府对市场未建立规范
2、的监督体系，三是缺乏人才培养机制。从理论上说，造成这些问题的原因是十分复杂的，但仅仅从政府角度来看，笔者发现，最根本的原因是地方政府没有认识到治理营商环境并建立相应体系的重要性，即使放眼全国，这也是非常突出的一个原因。另外，对于台江区而言，另外一个突出的原因就是，当前地方的人才数量较少，政府也没有采取积极的引进手段，就导致人才存在供不应求的现象，政府队伍的整体工作质量就严重下降。在对上述问题及其产生原因进行细致分析，并结合国内外现有研究成果以及成功地区的案例来看，想要促进台江区等各级地方的营商环境，需要从中央对这一问题的思想认识上抓起，中央的示范效应远比地方意志自驱的效果更强。而对于台江区政府
3、而言，只有在区域营商监管环境理念认识上、公务员人才队伍认识建设上、人才队伍引进上和培养上等都采取了具有较强针对性的政策措施,才能逐步解决在营商环境建设方面的现存问题，而是也是福州市能否逐渐建成集国际化和便利化于一体的城市的关键。关键词：政府治理 营商环境 行政效能目 录目录1 绪论41.1 研究背景和意义41.2 国内外文献研究综述61.3 研究方法与研究内容91.4 论文创新之处102 基本概念与理论基础112.1 基本概念112.2 理论基础123 福州台江区营商环境建设存在的问题143.1 政府行政服务效能较低143.2 人才市场发展不成熟153.3 市场监管秩序亟待规范164 福州台江
4、区营商环境建设问题的原因分析184.1 对营商环境建设的重要性认识不足184.2 公务员队伍建设影响行政效能发挥194.3 人才引进和培养力度不够205 福州台江区营商环境建设问题的对策分析215.1 转变对营商环境建设的认识215.2 提升政府公共服务效能225.3 培养人才优势236 结论24参考文献251 绪论1.1 研究背景和意义1.1.1 研究背景2018年，国务院在召开常务会议时特意将“优化、改善营商环境”作为了开年的第一个议题。此后不久，最高法、最高检为了缓解企业面对的融资成本高的问题也向各级司法机关发出了通知。在国家政策指引下，各地针对这一问题，也陆续出台了相应的政策，改善营销
5、环境，为企业缓解压力。对于企业而言，好的营商环境是其稳步发展的基础条件，这也是影响创业成功率的关键。在经济发展态势不断向好的背景下，国内的营商环境也相应在改善。根据世界银行发布的2017营商环境报告，相较于2013年，我国的营商环境排名已经上升了18位。然而随着国际经济形势以及国内政策的调整，企业对于营商环境的要求发生了改变。近年来，各个地区都为招商引资挖空了心思，但实际上，只要具有好的营商环境，企业自然而然的就选择在当地落户，相反，即使做出了五花八门的承诺，如果企业在当地发展受阻，导致无法经营，地方经济、就业状况也不会因此实现提升。实际上，在中央多方位的部署下，各地区的营商环境已经在不断改善
6、，不少地区也有了立竿见影的效果，但从显示的成果来看，还有不少问题有待解决，各级政府还是要继续攻克这一难题。政府存在的最根本的意义就是解决群众的需求，所以对于群众多次反映的问题，要予以重视并制定相应的整改措施。调研显示，不少地区还存在国家机关办事流程繁复、效率地下、各部门之间遇事相互推诿的情况，导致群众办事难、办事慢；不少官员担心受到前任官员的牵连，一到当地就对政策进行大的变更，且对于已经进行到一半的项目，不予通融，导致企业项目被迫中断；部分机构把企业当作自己捞油水的对象，层层宰割这些问题的存在已经不是一天两天了，不仅群众怨言不断，企业也觉得生存艰难，慢慢的人人都不再想着遵守秩序，而是要托关系、
7、走后门，对于企业而言，这是沉重的时间、经济成本的付出，因此营商环境的改善刻不容缓，且不容小觑。、1.1.2 研究意义实际上，营商环境的改善不是对于某一项问题的改善，它是一个系统性的过程，不应要对地方的基础设施等硬环境进行改善，还要改善营商的服务水平，并建立完善的法律体系，只有这样才能为营商环境的构建提供必要的支撑。从理论上说，一个地区的公共服务质量就反映了该地区营商环境的好坏，对于地方政府而言，要舍得将手中的权利放出去，给予企业等市场主体更多的发展空间，而在合法合规监管上，要抓紧布袋口，不能轻易放松，而在提供公共服务质量上，要积极引导夏至政府，为群众提供利索能力的优质服务，使企业、群众感受到幸
8、福感、安心感。目前，我国采取的经济发展方式完全是基于法治精神指导下的，对于所有权的保护是底线，此外，要对市场进行公平竞争、契约自由的精神指引。在面对本地企业、外地企业，或者说国企、外企、合资企业时，必须采取意志的政策标准，保障在税收、奖励、扶持等方面的公平公正，对于国家工作人员滥用权利，破坏公平竞争机制的，必须给予严惩。目前来看，所有权制度的建立使社会资源的配置更加公平、透明，且各市场主体都以最饱满的热情参与市场竞争，希望通过自己的拼搏，换取相应的回报。因此，探讨福州台江区营商环境改善研究，进而提出有效的对策，让我们大学生能在更好的一个营商环境下实习是一个亟待解决的理论与现实的问题。1.1.2
9、.1 理论意义论文课题研究的理论意义主要在于,在区级人民政府这一个层级下,以政府环境治理为核心视角,综合分析运用新世纪公共服务发展理论、行政体制效能论等理论方法来准确界定和合理分析商业营商场所环境治理建设这一区级政府治理行为的基本定义、存在的根本问题、产生这些问题的主要原因,据此,再根据这些观点理论所需要阐述的理论观点,科学分析提出有关下一步体制改进政策建议,理论成果运用充分。论文将这两个关键理论所需要阐述的基本观点关系作为文章全文研究提出重点问题、分析突出问题和研究解决实际问题的理论支撑,并以此贯穿文章全文,这也就是展示相关两个理论在我国政府基层治理研究领域新的实际应用。1.1.2.2 实践
10、意义众所周知，我国的改革开放，最早就是从沿海地区开始的，因此它们始终享有着最优质的服务，可以说，过去像福州这样的城市，之所以具有好的营商环境，扶持政策占了主要原因，然而随着各地营商环境、扶持政策的改善，沿海地区的优势逐渐消失，此时要求政府改善其治理能力实际上是一个较大的挑战。本文的研究区域定于福州台州区，而经过研究发现，对于区一级政府，治理营商环境主要从五个方面入手：市场经济、区位治理、公共服务质量、司法环境及社会治理。目前台州区已经迈出了营商环境治理的步伐，从区级政府环境治理的战略角度,在区级人民政府这一治理层级下,笔者在本文的研究之前，到台江区进行了实地调查，对其营商环境现存的一些问题进行
11、了调查，同时通过司法案例检索、公共信息披露等方面，对于行政机关的履职情况进行了了解，这既能有助于发现问题，也能便于找出问题发生的根本原因，并提出科学的、针对性的解决方案，希望本问的研究能够对区一级政府进行营商环境治理提供借鉴。1.2 国内外文献研究综述1.2.1 国外研究现状国外由于资本主义发达国家企业市场经济较好，在营商环境一个名词尚未出现之前,学者们就针对我国企业经济发展的大环境问题进行了深入的理论研究。美国经济学者Thompson有人认为任何一个企业的经济成长和市场竞争都可能无法完全脱离它自己所处的市场环境;Greif、Northon认为,制度和企业政策管理水平越好,企业就越容易和本不是
12、很熟悉的一个政党打交道,交易所的效率就可能会愈来越高。Bergara,Henisz和Hespiller本文指出,政治制度和社会政治经济环境稳定是保证包括私营企业在内的各种社会商业经济交易正常进行的重要基础经济条件。营商环境的概念最早就是在西方提出的，当然它们所使用的是英文“Doing Business”，为了便于研究，我国学者将其翻译成了“营商环境”。Anat Lewin，Juan Manuel Quesada Delgado，Leora Klapper，以世界银行在2008年发布的关于吸引创业企业的调查报告载明数据为基础，分析指出，营商环境对吸引创业企业扎根具有促进作用，且营商环境越好，创业
13、企业所能获取到的便利就越多，企业的活跃度嚼越高，相应的创业成功率也会提升。另外，在企业登记过程中使用便捷化方式办理的低于，扎根创业公司的数量就越多，相反，数量则会显著降低。在得出上述现象后，他们得出了“地区提升营商环境是吸引创业公司落户的前提条件”的结论。在当时这一观点是十分前卫的，而直至今日这一观念仍在为世界各地吸引招商引资提供思考路径。在那以后，西方国家为了改善营商环境在地区的配套设施、政治制度、金融政策等方面都进行了努力。Manuel Portugal Ferreira，Dan Li指出，对于中小型企业而言，最需要的营商环境就是能获取到巨额融资，且在公司创立的早期，融资的顺利程度直接影响
14、着其存活率。由于不能通过正常途径获取融资，不少企业转而选择非法的途径进行融资，殊不知这一行径实际上加速了企业灭亡的速度，因此，政府、金融机构对金融贷款政策的调整能够使中小企业的处境得到改善，使金融风险降低。另外，西方的经济学家们最近在研究中纷纷对我国目前的营商环境改善现状表示赞赏，比方说，Dollar选取了我国23个城市，对于企业进行了一定的调查，通过数据分析发现，对于这些企业而言，其在海外进行投资时，当地的营商环境与其在海外的经营状况直接挂钩。由于文化、法律的不同，企业在海外进行设立、经营时，会在融资、行政监管等方面耗费巨大的精力与时间，因此，一旦营商环境良好，其经营就会十分顺畅。Franc
15、is Munster则指出，中国营商环境的改善不仅仅是由于传统“关系”（也即“走后门”）观念的改善，另一个重要的原因就是政府放开了与企业沟通的途径，接受并积极改善相应的建议。1.2.2 国内研究现状国内关于营商环境建设的研究大致可以分为两个阶段，第一个阶段从政治经济学角度入手，强调正确处理政府和市场的关系。其中厉以宁和吴敬琏影响较大。厉以宁在国民经济管理一书中指出了市场主要的局限性，所以政府有对经济运行进行调节的必要性，但是政府调节必须以市场调节为出发点，政府不能够包办一切。吴敬链关于社会主义经济的计划经济属性和商品经济属性和试论社会主义计划经济的调节方式等文章，强调，在命令经济的基础上，通过
16、层层分权政策的实施，只会导致政出多门，使国民经济陷于混乱，分权的命令经济是命令经济的最坏情况。吴敬琏得出结论，建立市场经济体制，实行经济性分权，是解决中国经济中“管得过多、统得过死”问题的唯一出路。毛蕴诗在其公司经济学一书中进一步指出，优化营商环境会通过各种途径诱发、促进或者限制企业经营行为和活动。第二个阶段完全建立在第二个研究阶段基础上，营商环境这一概念出现后，我国的学者就开始积极促进国际化、便利化营商环境的建立，其主要方式就是通过书写文章，还有不少学者具有政协委员的身份，通过积极谏言的方式，使政府认识到以国际化标准要求自己，为企业、群众提供尽可能的服务、提升管理服务效率的一个重要性。另外，
17、也没有忘记在上一阶段已经形成的研究结果，也即构建国际化营商环境的前提是正确看待政府、市场和市场主体之间的管理，并且要将理顺的管理通过规章的制度确立下来，使其成为一种常规化的操作，在这个过程中对于政府在营商环境中的主体地位也进行了进一步强调。陆喜元、丁志刚在研究时，选择从政府对经济治理的角度展开，他们认为国家对经济的治理完全是通过一个个地方政府完成的，最终的治理成果就是各地治理成果的总和，在改善地方营商环境时，要特别注重政府、市场、市场主体间的关系。武靖舟研究发现，政府构建的营销环境实际上就是政府管理工作的一面镜子，如果政府存在超越自全、或者管理不当的行为，那么地区的营商环境就不会呈现健康的态势
18、。对于地方政府而言，要积极进行转型，明确服务地位，同时重视服务的效率、地位，只要地方政府的服务到达了一定的高度，营商环境自然而然就会改善。唐葵则指出，前些年国家对于政府给予的服务型、法治型的标签实际上都是不全面的，在经济结构发生重大改变的背景下，政府务必为营商环境的改善处理。林炯则对于营商环境建设的具体步骤进行了坤叔，他认为营商环境的构建必须把握住五个要素，即对外开放、争取看待政府与企业、社会和经济、企业与经济的关系以及发肿建设。周盛盈以珠海作为研究对象，探究了地方法治环境和营商环境间的关系，他认为，建立良好营商环境的前提，必须有一个健全良好的法治社会环境。唐葵、冯翊等认为，影响营商环境最重要
19、的两个因素就是法治和政府服务，要从这两个方面下功夫。1.2.3 国内外研究评述从上面的研究成果可以发现，实际上，只有经济发展到一定状况的国家或地区才有营造营商环境这一说法。西方国家由于觉醒意识较早且经济较为发达，因此很早之前就有了营商环境构建的想法，且已经形成了成熟体系。我们国家则是通过经济学家以及相关政府人员通过大量的市场调查，对各个地区的营商环境管理体系建设进行调研、评估，同时对已经显露出一定成果的地区制定相应的评价体系，如此一来建立起一套相对完整的营商环境评估指标体系,这一体系不仅对于各级政府有作用，对于企业而言也是一样，在选择落户地区时能够进行评估与参考，且通过上述国外的研究可以发现，
20、这一整套体系实际上也已经获得了国外的认可。但是,由于我国的政治体制和经济体制不同,这种研究大多从促进企业效益和社会利润最大化的角度考虑,为各个国家政府如何创造和改善营商环境。而且每个国家之间的政治体制、社会发展水平、区位因素也不同,因此在具体适用时，不能生搬硬套，而是要因地制宜。企业的营商环境应该是完全建立在一个政治体制框架之下。国内第一个发展阶段的研究主要是在当前我国推进社会主义市场经济体制初期,侧重于理顺政府与市场的社会关系,这一发展阶段已经为后期的研究营商环境的建设工作奠定了坚实的基础。进入第二个发展阶段尤其是近两年,国内的研究更加注意专业化,着眼于针对营商环境国际化、便捷化和法治化的营
21、商环境建设的战略目标,就如何制订具体的营商环境建设计划和方案,并提出意见建议,这些研究成果都具有国际化的特征,而且该领域的研究工作还具有很强的实际针对性和区域普遍性。但这些课题的研究大多都是由于缺乏科学的理论指导,也没有深入地分析影响营商环境的因素和解决问题的根本原因,缺乏系统地深入研究什么样才是营商环境、为何需要如何进行营商环境的建设、以及如何通过哪些样的科学技术措施来推动如何进行营商环境的建设,虽然这些课题的研究成果和方向都是正确的,但在具体的实践中依旧缺乏科学的指导性,造成了一种情况。人皆知但却又是无从落脚处的困境,另外,这些研究对于改变或增强各级政府部门和各级公务员对于营商环境的建设工
22、作重要性认识影响作用甚微。1.3 研究方法与研究内容1.3.1 主要研究方法1.3.1.1 文献调查法 为了使研究具备一定的理论基础，笔者借助校内图书馆、网络文献哭等平台，对于本论题相关的内容进行了文献检索，并且对检索结果进行了归纳整理，将其中对于课题研究有帮助的文献进行摘录，便于后续的使用。1.3.1.2 调查研究法另外，笔者还进行了实地观察，研究福州台江区的政府治理情况、福州台江区营商环境建设情况、福州台江区公共服务情况，对于相关的数据进行了收集，以便在本课题的研究中使用数据进行说理。1.3.1.3 问卷调查法 通过发放问卷，给福州企业、市民等目标单位发放问卷。从而了解企业和市民对政府治理
23、下营商环境的现状以及所遇到的问题。并对问卷进行整合与分析。1.3.2 研究内容目前来看，国内外针对这一论题的研究已经相当丰富了，为了对各地改善营商环境提供实践性的指导意见，笔者特意选择了福州市台江区作为研究对象，以数据来增加研究结果的科学性。通过对福州市台江区的营商环境分析,以新时代的公共服务管理理论与行政效能理论相结合作为基础与指导,从加强地方政府管理的角度入手,提出了一些关于加强营商环境改善与建设的意见与建议。1.4 论文创新之处1.4.1 理论应用的创新营商管理环境的构建既是行政活动,也是政府管理能力的表现。实际上，行政活动并不是人们理解的公权力的随心所欲，其行为实际上是具有理论知道的。
24、笔者在书写本论文前，查阅了大量关于行政管理、行政效能的文献资料，希望从政府的视角，对于提供公共服务中存在的问题进行发掘，并提出解决办法。对于政府而言，最重要的就是要提升服务质量和服务效率，二者应当兼顾，但从根本上说，质量还是关键。因此，本文仅仅研究一个地区的政府营商环境治理，但同时使用上述两个研究理论，在科学理论的指导下，对营商环境的含义以及其评价机制进行了完善。同时以台江区的实际情况为基础，分析政府在建设营商环境时存在的问题，发掘问题存在的原因，并提出针对性的解决方案。1.4.2 营商环境评价体系构建的创新实际上，有关构建营商环境体系的研究已经相当完善了，但是在如何评价某一地区营商环境好坏这
25、一问题上，也即评价体系上，研究却十分稀缺。笔者认为，在影响企业发展的外部因素上，除了当地政策法规、社会市场环境外，当地的区位环境、市场资本力量也同等重要，但从笔者对台江区的调研情况来看，这两个因素很容易被忽视且难以改变。就以区位环境为例，在各级政府进行工作总结时，对于其下属的市、区，如果说其发展严重落后的话，在分析原因时，一定有地理位置差、卫生环境差、交通闭塞等原因，还有地区将这些因素认定为不可改变的客观因素。笔者认为这一观念是错误的，并将这两个因素作为衡量一个地区营商环境的因素，促使各级政府对于环境污染、道路建设等问题给予足后的重视，使某一地区经济管理区位优势和其生态环境的资源配置优势发挥最
26、大的价值。2 基本概念与理论基础2.1 基本概念2.1.1 政府治理从词性上来看，治理一词既没有统治的高高在上，也没有管理的柔和，其更像是一个中性词，单纯指政府采取的一种措施、行为。而政府一词，可以分为广义、狭义两种，其中广义的政府，是指国家为了保持正常运转设立的各种机构与组织的总和，其集中掌握了社会的公权力，比如说各级人民政府、司法机关等等，它们也是国家权威的一种具象化。而狭义的政府则是指国家机构中的行政机关。陈广胜（2014）在其研究中就曾指出，对于政府而言，其所采取的治理形式主要包括制度供给、政策激励以及对于社会的一种整体性约束。其中制度供给就是指地方政府针对本地区的基本情况所制定的法规
27、或政策，其效力低于国家性政策，但是其是本地区企业必须遵循的行为准则，政府也正是基于这些制度对于企业的准入及日常僵硬进行监督、管理。另外，这些政策的另一个作用就是对下一层政府的行为进行规制，比如说福建省发布的某项管理制度，福州市的政府在进行管理，也要以这个制度作为边界，如果其也要制定制度的话，这个制度可以比福建省更加严格，但不能更加宽松。政策激励则是指，在经济活动中，政府可以作为一种其他社会经济权力主体介入公共行政治理,且政府在管理过程中，可以基于调控经济、便捷群众的办事流程、促进企业严格污染物排放等方面，出台扶持和奖励政策。约束行为则是指，政府对于各个企业是具有监管义务的，特别是对于企业的行为
28、是否具有合法性需要进行判定，如果一旦认定其存在某种违法行为，就必须依据政策规定对其进行一定的惩罚。对于政府的治理形式，弗朗西斯福山认为就是一种制定规则、执行规则并提供必要服务的过程，虽然在表述上略有不同，但在内涵上与陈广胜的观点是基本一致的。通过上述阐述，可以发现政府之所以要开展治理工作，其本质目的就是为民众提供服务并给予其一定限度的约束。但需要特别指出的是，这种治理并不是一种单方面的行为，群众是均有表达已经的途径及方法的，双方可以基于彼此的反馈进行一定的调整。笔者认为，立足在我国的政府体制下，政府治理指的就是各个机关依职权管理其辖区内的公共事务，并基于被管理对象的反馈对管理行为进行必要调整的
29、一个过程。2.1.2 营商环境从现有资料显示，营商环境这个概念最早在西方国家诞生的，2002年世界银行集团国际金融公司（IFC）上马了一个新项目，并将其称为“Doing Business”，后来我国经济学家将其翻译成中文，也就有了营商环境这样一种叫法。现在，营商环境已经是一个十分常见的用词了，我们在日常生活中可以经常听到这个说法。单纯的从字义上说，“环境”总是相对于某一事物存在的，二者相伴相生，环境更像是我们对事物现状的一种概括描述。比如说生活环境，它实际上就是对一个人生活各种细节的描述。从中文语法结构上说，“营商”是一个动宾结果，“营”是指经营，“商”则代指生意、交易，所以合起来，经商就是为
30、了获得营利而开展的一种经营行为。而营商环境也一定是针对有商业交易的地方而言。实际上，商业银行对于营商环境也给出了官方的定义。它认为营商环境就是指，一个企业在某一地区设立、生产、经营、纳税以及遵守当地政策指引所花费的金钱及时间成本。在国内，学者们也给出了许多不一样的定义，但整体来看，全部是围绕企业设立、生产经营这一流程展开的。此外，需要特别说明的是，企业在法律中是一个狭义的概念，它仅仅是指受到公司法规制的公司，但实际上，本文论述中的企业包含了全部的市场主体，如个体工商户、农村经营合作社等。笔者认为，营商环境是指政府能够操控的，影响市场主体设立、生产经营全过程的一种外部环境，这种环境包含地方政策、法规、社会稳定状况、市场环境等等。