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1、摘要：近年来，在中国各级土地管理部门主持下，开展了两轮土地利用总体规划编制工作，取得了一定的成绩。但现行规划模式在向社会主义市场经济体制转变过程中，显露出与之不相适应的问题。首先明确土地利用规划编制的意义和作用，对中国的土地利用总体规划有何帮助，然而研究国际土地利用规划模式的“四大典型”后，分析中国的土地利用总体规划模式依据，现阶段土地利用规划模式存在的问题进行市场分析，拒绝之前中国在土地利用上盲目利用，避免水土流失，耕地质量下降，乱占滥用，土地资源未能充分利用等问题。更深层次的分析中国的土地利用规划模式分为几个阶段，总结中国经验和不足的基础上，借鉴国外成功的经验。试图构建与社会主义市场经济体
2、制相适应的、以土地利用分区下的土地用途管制为核心、以指标控制位手段的县域土地利用总体规划模式。关键词：县域；土地利用；规划模式3目录1.绪论11.1.研究背景11.1.1.土地利用总体规划的体系、内容11.1.2.我国土地利用规划基本情况11.2.国内外研究进展21.2.1.国外研究进展21.2.2.国内研究进展42.当前土地利用规划模式及存在问题分析42.1.市场经济体制国家土地利用规划模式42.2.中国的土地利用规划模式53.中国县（市）级土地利用总体规划模式的构建83.1.模式构建原则83.1.1.系统控制原则83.1.2.主导性原则83.1.3.协调兼顾原则83.1.4.动态规划原则9
3、3.2.市场经济下土地利用总体规划模式构建93.2.1.宏观控制层93.2.2.微观实施层114.结论11参考文献12致谢14南京大学网络教育本科毕业论文1. 绪论1.1. 研究背景1.1.1. 土地利用总体规划的体系、内容土地利用总体规划是一个多层次的规划体系，层次间存在互为制约的内在联系。一般而言，土地利用总体规划因其针对某一区域编制，其层次性也就取决于区域的层次性。不同国家或地区在进行土地利用总体规划编制时有不同的区域分级方式，因而也就有不同的土地利用总体规划层次。我国开展的土地利用总体规划属于宏观管理型的利用规划，是各级人民政府及土地行政管理部门科学管理的重要依据。由于我国土地由各级政
4、府分级管理，总体规划的编制和实施，要与行政管理体制密切结合，以保证各级人民政府行使管理土地的职能，因此，我国土地利用总体规划按照行政区划体系分级编制，即全国、省、市、县、乡五级规划体系。全国、省、市三级规划，由于设计范围大，属于指导性规划。县级总体规划则注重规划实施的可操作性。乡级总体规划是最基层的规划，具有一定的微观规划性质，主要以落实县级规划内容为重点。但是，乡级行政区作为我国最小的行政单位，应该进行土地利用详细规划而不是总体规划，这样更有利于规划的执行和对土地实施严格的管理。此外，对于一些经济、社会、文化紧紧融合在一起的跨行政区的区域共同体，例如苏南地区、长三角洲地区、珠江三角洲地区、渤
5、海湾地区等，其内部的土地利用存在密切联系和功能分工，形成了一个整体，因此可以打破行政的限制，进行区域土地利用总体规划的编制。土地利用规划的内容取决于土地利用规划的对象，范围和任务。不同类型、不同层次的土地利用规划其范围、任务不同，规划内容也不尽相同。土地利用规划依其对象的不同可分为城市土地利用规划和乡村土地利用规划，依其范围可分为区域性土地利用规划和用地单位内部土地利用规划；依承担任务可分为土地利用总体规划、土地利用专项规划和土地利用详细规划。1.1.2. 我国土地利用规划基本情况全面、协调、可持续发展是中国经济社会发展的基本战略，其核心是谋求经济发展与人口、资源、环境的综合协调。实施可持续战
6、略，资源的永续利用是前提。众所周知，中国国情是：人口多，资源少，人均土地特别是人均耕地少。如何解决经济社会快递发展对土地资源的强劲需求和改善生态环境的迫切需要，如何通过加强土地利用规划调控，综合协调、统筹安排土地资源的开发利用与保护，增强土地资源对经济社会可持续发展的保障能力，是当前中国土地利用规划面临的艰巨任务，也使土地规划工作进入了一个十分关键的发展时期。从20世纪50年代开始，中国的土地利用规划开始从农村地区开始展开，开展了人民公社、国营农场等形式的规划工作。而从80年代开始，我国的土地利用规划则不断的转移重心到城乡一体化的土地利用规划中来，不断形成了多层次，多角度的土地利用规划体系。在
7、20世纪末，还开展了土地开发整理规划、农田保护区规划等系列专项活动。这些不同层次、不同标准划分的土地利用规划联合起来，形成了相互交融、相互联系、相互支撑的较为完整的土地利用规划体系。1.2. 国内外研究进展1.2.1. 国外研究进展纵观各国的土地利用规划与其城市规划、国土规划等相关规划的关系，各有不同。国际发达国家的土地利用规划模式，主要有以下四种：日本模式：与国土规划并行。二战后，日本的土地利用规划从国土规划中分离出来，称为国土利用规划。1974年的国土利用规划法明确规定必须制定国家及各级国土利用规划。国土利用规划是根据国土利用方向所制定的一种起行政指导作用的规划，是从土地资源开发、利用、保
8、护的角度，确定国土利用的基本方针、用地数量、布局方向和实施措施的纲要性规划。 1英国模式:隶属城乡规划。英国是最早开展城乡规划立法的国家，没有单独的土地利用规划，与中国土地利用规划相对应的内容属于城乡规划的一部分。1942年以前，其城乡规划事务一直由卫生部负责。2006年成立了社区和地方政府部，接替原副首相办公室职责、内政部的社区与市政建设部门职责以及妇女与平等组织等部门的部分职责，负责改善社区协调和平等，对住房、城市更新、环境、规划和地方政府等事宜。与行政体系相适应的规划体系在2004年颁布规划与强制性购买法后分为中央、区域和地方三级。国家编制各领域的规划政策陈述，以政策导向为主，包括规划政
9、策文件、矿产政策文件以及矿产规划指导要点、通知以及议会文件等。区域级编制区域空间战略，以区域发展和土地利用为主。区域规划机构（如大伦敦地区市市长）编制区域空间战略（大伦敦地区称空间发展战略）确定未来10年15年的发展以及土地利用方面的需求。郡和市镇级政府编制地方发展框架，包括地方发展方案、地方发展文件以及社会参与文件。法定的发展规划包括两部分：区域空间战略或空间发展战略以及发展规划文件（含在地方发展文件中）。2美国模式：与区域规划交织美国是联邦制国家，没有全国性规划和全国性的统一规划体系。各州规划各具特色，有的州各级规划完备，相互衔接，而有的州则只是在部分层级或地区编制规划。美国政府的行政设置
10、包括联邦政府、州政府和地方政府。3相对的代表性规划是区域规划、州综合规划或土地利用规划、县综合规划，其中大多数县开展县综合规划。区域规划的代表是早期的田纳西河流域规划等。州级规划以1961年的夏威夷州综合规划为代表，它包括12个辅助的功能规划（农业、保护地、就业、能源、健康、高等教育、历史保护、住房、娱乐、旅游、交通和水资源发展），并将所有土地分成城市用地、乡村用地农业用地和保留地四种主要用途。从早期的城市规划标准授权法案以及最近的标准土地开发法典中可以看出，总体规划的主要内容包括：土地开发的区位、基础设施的服务水平、人口和就业的长期趋势预测、公共设施的预留空间及开发空间的保护等。可见，土地利
11、用规划内容主要包含于不同层级的综合规划中。德国模式：隶属空间规划德意志联邦共和国是开展空间规划最早的国家。联邦宪法第75条规定联邦有权在狩猎、自然保护、景观保护、土地分配、空间规划等领域为州制定立法框架。空间规划法和空间规划条例对空间规划的任务和基本原则、概念、空间规划要求的约束作用、州及州以下各级空间规划制定的程序、空间规划中需要协调的内容以及联邦级空间规划的内容作出了详细的规定。空间规划分为联邦、州、地区和乡镇四级，乡镇级规划又分为土地利用规划（准备性的）和建设规划（强制性的建设指导规划）两级。土地利用规划以确定乡镇（市域）范围内的土地利用布局为核心，内容包括建设用地、镇域内的公共或公用设
12、施占地、跨地区和本地交通线占地、水域、港口、水利设施占地以及防洪泄洪用地、倾倒建筑垃圾用地、采石场、采土场和其他矿产采掘场、农业用地和森林以及保护土壤、自然和景观的用地等，其中预防有害环境影响的用地（隔离带）是指联邦大气污染防护法所规定的。41.2.2. 国内研究进展不同学者对土地利用规划的内容认识不同，董德5认为，土地利用规划的内容应包括：土地利用现状调查与分析、土地质量评价、土地产生潜力研究、土地需求量预测、土地利用总体规划模式和编制方法研究、土地资源开发规划后备资源调查、土地资源整治规划、土地资源保护规划、土地利用规划设计、土地利用规划实施、现代技术在土地利用规划中的应用等内容。吴次芳6
13、认为，土地利用规划主要包括以下内容：土地调查、土地评价、土地供求预测、土地利用总体规划方案编制、土地利用布局、建设用地规划、农用地规划、未利用地开发规划、土地整理规划、土地整治规划、土地保护规划、土地利用规划的可行性研究与方案评价、土地利用规划成果的编制、土地利用规划的组织与实施。王万茂7认为，土地利用规划一般应包括以下内容：土地利用现状分析与评价、土地利用潜力分析、土地供给与需求预测、土地供需平衡和土地利用结构化、土地利用规划分区和重点用地项目布局、城乡居民点用地规划、交通运输用地规划、水利工程用地规划、农业用地规划、生态环境建设用地规划、土地利用专项规划、土地利用费用效益分析和规划实施。总
14、体来看，不同学者从不同的角度概括了土地利用规划的内容。在具体实施过程中，不同地区可根据其自然和社会经济条件，适当增减上述规划内容。2. 当前土地利用规划模式及存在问题分析2.1. 市场经济体制国家土地利用规划模式市场经济体制国家在土地利用总体规划的具体内容上虽然存在着千差万别，但大都采用土地利用分区的规划模式，并制定各地域内土地利用规则。这一模式实际上是从两个层次上对规划区范围内的未来土地利用实施控制。意识通过用途地域界限，控制各种主要土地用途空间；二是通过用地规则，控制用途地域内部的土地利用行为。分区制在对未来土地利用实施控制上的突出特点是位置和范围显示、数量隐含,即它通过分区界线和利用规则
15、直接对特定位置和范围上的土地利用实施控制,而不是直接对各类用途土地的数量实施控制。但分区界线一经确定,各类用途土地的数量也就随之大概确定了。分区制模式与以用地数量为规划对象的模式相比,具有可操作性强、应付未来不确定因素冲击的弹性大等优点,值得借鉴。另一方面,由于大多数市场经济体制国家是以土地私有制为基础的,因此,土地利用规划和控制在解决土地所有者利益与公众利益的冲突上,在促进土地所有者去积极有效地利用土地上都感到十分棘手,常常使规划落空。而中国是土地公有制国家,我们完全有理由创造出适合中国国情、合理有效的土地利用规划模式。2.2. 中国的土地利用规划模式中国现代意义上的土地利用规划始于20世纪
16、50年代,对应于经济体制的变化,资源配置方式和土地利用规划的模式也历经变化。第一阶段:建国后至1978年,中国实行的是计划经济,土地资源的分配以行政划拨方式实现,应用计划手段将土地作为一种资源进行配置,而忽视了土地的资产属性。用地者无偿取得土地,可以无限期使用土地,用地者对所使用的土地仅有使用权,没有处置权,不能通过土地流动把土地处置给其它土地使用者。这一时期的土地利用规划学习前苏联的模式,主要是针对企业间和企业内的土地利用规划设计,对土地利用活动的具体组织比较详细,着重为微观管理提供良好的基础,但在宏观的调控上缺乏目标。第二阶段:19791992年,实行社会主义公有制基础上的有计划的商品经济
17、时期,在土地资源的配置上逐步引入市场机制,实行/计划经济为主,市场调节为辅,在土地使用制度上允许对国有土地进行出让,土地的无偿划拨使用和有偿使用并存,土地资产属性开始凸现。这一时期的土地利用规划从企业间和企业内的土地利用规划设计走向包括县域在内的土地利用总体规划,土地利用的规划模式主要是指标调整和分区结合模式,指标主要依据各部门的土地需求预测确定,经部门间的综合协调平衡后得到区域土地利用规划方案。第三阶段:1993至今,逐步建立社会主义市场经济体制,要使市场在国家的宏观调控下发挥对资源配置的基础性作用,用经济、法律辅以必要的行政手段进行土地资源的合理配置。运用价格杠杆和引入竞争机制把土地资源配
18、置到效益较好的用地部门和方式中去,实现对土地资源管理和资产管理并重。这一时期土地利用规划从侧重农业用地配置的县域土地利用总体规划走向城乡土地统一管理下的土地利用规划,土地利用规划模式强调规划指标控制,依然是国民经济计划的具体化,适应市场经济要求的规划模式并未确立。表1中国经济体制与规划模式的演变Table1TheevolvementofeconomysystemandlanduseplanningmodelinChina第一轮土地利用总体规划(19872000)采用的模式,可以概括为“用地指标调整与规划分区相结合”。用地指标调整的功能是控制区域规划期内土地利用类型的数量变化。指标的选取主要根据
19、各用地部门的用地需求预测,通过综合平衡或数学优化模式，确定各类土地利用在规划期内的用地制指标和调整指标,包括农业用地控制指标和非农业建设用地控制指标。一般尽量满足建设用地部门的用地需求,对耕地保护的力度不够。分区多采用地域分区方法,在土地适宜性评价的基础上,依据土地利用方向、土地利用政策、措施的相对一致性,划分不同的地域分区,指出各个区域的不同的土地利用主导方向和采取的土地利用措施。在新一轮规划编制和修订中(19972010),主要采取指标控制和地类分区结合的模式。由国家层层下达三大控制指标,即建设占用耕地指标、补充耕地量指标和净增耕地指标,体现国家对土地利用的宏观调控和对耕地的保护。在三大控
20、制指标的调控下进行用地指标调整方案的编制。县级规划进行规划类型分区,各类型区是控制指标在图上的表现。分区类型一般包括农业、林业、牧业、城乡建设等类型区。从前两轮的规划实践看,现行的规划模式是在非市场经济条件下形成的,没有充分考虑到市场经济对土地利用的作用,仍然以无所不包的总量控制为基本特征,它的基本出发点仍然是试图由单一的计划手段包揽全部土地利用的宏观管理,土地规划依然被视作社会经济发展计划的具体化,根据国民经济计划对未来20年的土地利用进行预测和安排;主要侧重于对土地利用前景的描述,忽视实施过程中的变化,是一种静态的规划模式,带有明显的计划经济的缺陷,一是约束过死,缺乏灵活性;二是由于很难掌
21、握足够信息,难以保证规划方案的最。优现行的规划模式主要存在以下不足：1. 规划方案难以承受未来不确定因素的冲由于土地利用总体规划的规划期长,市场经济下影响部门发展规模的许多因素难以在规划编制时确定,特别在经济快速发展地区表现的更为明显,降低了规划预测的准确性和用地指标调整的可信度。2. 规划方案编制的对象是区域内各类土地,忽视了对用地的主要矛盾及其解决途径的研究。如大部分地区主要是耕地紧缺和各类建设占用耕地量大的矛盾。3. 重视指标方案,轻视分区方案。第一轮规划热衷于规划指标的平衡,规划最终变成各用地部门规划的拼盘。既不能体现国家的宏观控制目标,又做不到对微观土地利用的合理控制,编制和实施的效
22、果均不甚理想。第二轮规划过分强调控制指标,使得规划最后变成了控制指标层层分解的数字游戏,未能充分考虑当地的实际用地需求,导致规划与实际不符,规划评审之日就是规划调整之时用地频频突破规划。两轮规划都轻视分区方案,分区方案沦为装点门面的附庸。4. 各级规划的内容趋同。各级规划的范围不同,所要解决的问题相异,其任务各有侧重,各级规划间应进行合理的分工。但目前各级规划内容相近,分工不明,宏观上过细,微观上过粗,影响了规划的科学性和可操作性3. 中国县（市）级土地利用总体规划模式的构建3.1. 模式构建原则从土地利用总体规划模式的基本功能可以看出,土地资源特性、土地利用总体规划的功能和国家经济体制等,是
23、决定规划模式是否合理的主要因素。由于各级规划的分工不同,要想给出一套适应各级规划的模式基本是不可能的,县级规划是土地利用规划最重要的一环,本文试图给出县级土地利用总体规划的模式。据此,提出规划模式构建应遵循的原则如下：3.1.1. 系统控制原则这一原则是区域性土地利用总体规划功能的要求。土地利用总体规划是涉及自然、社会、经济诸方面复杂的自然社会经济复合系统,其操作对象是一个有“人”参与的主动系统。由于人类活动“描述”的复杂性,使得该系统成为确定性与不确定性因素的统一体,其可控性变得复杂和困难。因此,在规划模式构建中要以系统论和控制论为指导,设计出具备有效控制功能的模式体系。3.1.2. 主导性
24、原则占地之间的这一原则是要抓住土地利用的主要矛盾。中国县级土地利用的主要矛盾是保护耕地与城市扩张矛盾。3.1.3. 协调兼顾原则要兼顾地方利益和国家利益,整体利益和部门利益,经济效益和社会效益、生态环境效益。3.1.4. 动态规划原则现行的规划模式,是以一张理想状态的土地总体规划图为标志的静态规划模式,土地利用的前景已被完整地描述出来,土地利用的空间格局和数量格局已被确定在总体规划图上。定期的规划修编虽然在一定程度上缓解了理想与现实之间的矛盾,增加了一定的弹性,但依然是被动的、间断式的、主要由专业人员进行的工作,而不是一个主动的、连续的并由专业人员、管理人员、使用者以致政府决策部门等共同参与的
25、工作。从而导致规划势必不能适应中国会经济发展的新形势,如何变静态决策为动态决策值得认真研究。3.2. 市场经济下土地利用总体规划模式构建遵循上述原则,借鉴国外经验,分析中国现有土地利用总体规划模式,今后一定时期内中国县域土地利用总体规划模式可采用土地用途分区与指标控制结合的模式。具体地说就是以土地用途分区、分区土地规则、控制指标为宏观控制层,城市扩张控制、耕地保护、土地开发整理为微观实施层,定位、定性、定量相结合,综合考虑国家整体利益和地方局部利益,县乡规划同步编制的土地利用总体规划模式(图1)。县乡规划同步编制有利于县乡规划的协调,增强规划的科学性和可操作性,节约时间和经费,提高工作效率。3
26、.2.1. 宏观控制层宏观控制层包括土地利用控制指标、土地用途分区和分区土地利用规则。土地利用分区是指在大的区域层次上进行各业用地的需求预测基础上划定不同的土地用途分区。土地用途分区不同于地域分区,也不同于土地类型分区,不同的土地用途分区代表不同的规划主导用途。如县级规划可划分为建设用地区、农地区、土地开发复垦整理区等不同的土地用途分区。相同的用途分区类型可以是不连续分布的。每个利用分区的范围可根据土地利用的需求预测、适宜性评价等综合确定,总的来说,土地用途分区主要反映的是地方利益,是从需要出发提出土地利用的需求,特别是建设用地的需求。土地用途分区主要控制了土地利用的位置和性质,其显著特点是位
27、置和范围显示,用地数量隐含。分区在内涵上属土地利用类型组合区,即每种分区都是以某一种或一种以上用地类型为主,兼有少量其它用地类型的组合区,所以,分区界线一经划定,规划区范围内大宗及重要地类的数量上限也就随之确定了。但这种数量确定不是显示确定,而是隐含确定,具有一定的弹性。这种隐含确定,即控制了主导用地的基本走向,也为主导与非主导用地留有一定弹性,以便应付未来不确定因素的冲击。分区利用规则是对各土地用途区做出土地利用上的限制,如鼓励用途、禁止用途、允许用途等。分区利用规则是土地用途分区不可或缺的一部分。指标控制的建设用地指标、耕地保有量指标等一般由上一级规划下达,是国家级规划目标层层分解的产物,
28、主要是对土地利用的定量控制。控制指标体现国家意志,是从国家整体利益出发,结合地方实际下达的,控制指标体现国家对地方土地利用的调控作用。3.2.2. 微观实施层针对当前中国土地利用总体规划所要解决的主要问题是建设用地的扩张与耕地保护的矛盾这一核心,在土地利用总体规划中应加强对城镇体系布局和城镇用地规模的研究,将基本农田保护区规划、土地开发整理规划纳入土地利用总体规划之中。通过各专项规划落实总体规划的目标与任务,各专项规划是总体规划的立足基石。土地利用总体规划模式的确定,应解决两大问题,一是在规划编制时保证总体规划功能的实现;二是规划实施时以稳定性和可操作性相统一的技术特征,保证规划方案的顺利实施
29、。在分析国外和中国现行的规划模式的基础上,构建中国市场经济下土地利用总体规划模式。这一模式与非市场经济下的土地利用规划模式相比,确立了土地利用分区制的突出地位;与国外市场经济国家的土地利用规划模式相比,确立了适应中国土地资源和土地管理国情的控制指标的特有地位。初步形成有中国社会主义市场经济特色的土地利用规划模式。4. 结论作者认为土地利用规划变资源主导型规划为市场主导型规划,才能适应建立社会主义市场经济的冲击的要求,土地利用规划所需要的不是终极式的蓝图规划,而是一种结构型的和策略型的、能为各种机会和自由选择留有充分余地的规划。由此提出以土地利用分区下的土地用途管制为核心,以指标控制为手段,县级
30、规划为重点,由县级规划为中心上下延伸,县乡规划同步编制的土地利用总体规划模式。并指出土地利用用途分区的面积与规划指标不必强求一致,特别是建设用地区(主要指潜在的城镇建设用地区)的图上范围可以大于指标数,此时图的作用在于确定城镇建设用地的潜在范围,规划控制指标的作用在于控制实际的用地数量。从而较好地解决规划指标的定位问题,增强规划的弹性。并可以通过追加(压缩)指标(用地计划)使规划适应经济发展的波动,使规划具有动态性、灵活性,并增强规划的可行性、实用性,不必因经济发展及布局的波动导致规划的频频调整。从而对土地利用规划的理论与实践进行一次有益的探索。16参考文献1 王静.日本土地规划制度比较与借鉴
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