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1、第一讲 公共管理中的非政府公共组织现代社会存存在着大大量的公公共事务务管理活活动, 政府是是这些管管理活动动的核心心主体,但政府府从来没没有也不不可能提提供全部部的公共共服务与与产品，除除政府之之外还必必须有许许多非政政府公共共组织参参与其中中。非政政府公共共组织是是有别于于政府组组织（第第一部门门）、营营利组织织（第二二部门）的的各种非非政府、非非政府公公共组织织的总称称，它提供供部分公公共物品品与服务务，强调调个人奉奉献、成成员互益益等价值值观念，其发展已成为具有世界共性的社会演变趋势之一。本章对非政府公共组织的含义、作用、现状、管理制度、发展趋势等问题进行探讨。本章学习要要点：非政府公共
2、共组织的的含义与与特征。非政府公共共组织的的作用。非政府公共共组织的的运行机机制。正确处理政政府与非非政府公公共组织织的关系系。第一节 非政府公共共组织概概述一、 非政府公共共组织的的含义非政府公共共组织是是有别于于政府组组织（第第一部门门）、营营利组织织（第二二部门）的的各种非非政府、非非政府公公共组织织的总称称，它提供供部分公公共物品品与服务务，强调调个人奉奉献、成成员互益益等价值值观念，具具有非营营利性、民民间性、自自治性、志志愿性、非非政治性性、非宗宗教性等等重要特特征。非非政府公公共组织织通常也也被称为为非政府府部门、非非营利组组织、第第三域、慈慈善部门门、独立立部门、志志愿部门门、
3、免税税部门等等。非政政府公共共组织是是为满足足公众需需要而不不是为了了积聚私私人财富富而成立立的组织织，这是是它能成成为公共共管理主主体的重重要依据据。它与与企业的的主要区区别不在在于是否否营利，而而在于它它不能为为了组织织营利而而损害公公共利益益，并且且所得利利润不能能用于分分红，只只能用于于发展和和扩大符符合组织织目标的的公益项项目。为为了鼓励励非政府府公共组组织发展展，目前前许多国国家都采采取了对对非政府府公共组组织的经经营收益益免税的的做法，而而且一些些国家还还将此载载入了法法律。公共部门是是相对于于私人部部门而言言的, 它是是指处理理社会的的各种公公共事务务、提供供各种公公共物品品的
4、部门门。传统统的公共共部门主主要指政政府,认为政政府是公公共物品品的惟一一提供者者，其实实政府从从来没有有也不可可能提供供全部的的公共物物品，除除政府之之外还必必须有许许多非政政府公共共组织参参与其中中。早在19世世纪中叶叶,欧洲就就出现了了慈善组组织，通通过开展展救济活活动向穷穷人提供供政府提提供不了了的公共共物品。在在中国古古代历史史上，也也存在着着各种民民间结社社，如先先秦时的的“会党”，东汉汉的政治治结社组组织“朋党”，宋代代的民间间互助性性、慈善善性组织织“合会”、“义仓”、“义社”、“善会”，元明明清时期期的秘密密宗教、会会社组织织“罗教”、“大成教教”、“洪帮”、“青帮”等等，它
5、它们从事事多种民民间公益益活动。王名：中国的非政府部门（上），中国行政管理，2001，5：3236目前，中国国的非政政府公共共组织除除了包括括民间的的社会团团体和民民办非企企业单位位两种形形式外，还还包括国国家公办办的事业业单位。社会团体是是由中国国公民自自愿组成成，为实实现会员员的共同同意愿，按按照其章章程开展展活动的的非营利利性民间间组织，主主要包括括协会、学学会、联联合会、研研究会、基基金会、联联谊会、促促进会、商商会等社社会组织织。民办非企业业单位是是由企事事业单位位、社会会团体和和其他社社会力量量以及公公民个人人利用非非国有资资产举办办的、从从事公益益性社会会服务活活动的非非营利民民
6、间组织织，主要要包括各各种民办办的学校校、医院院、福利利院(敬老院院、老年年公寓等等)、社区区服务中中心(站)、职业业培训(介绍)中心、研研究所(院)、文化化馆(所)、体育育馆等。据民政部统计，2001年我国已登记注册的县以上社会团体达12.9万家，民办非企业单位达8.2万家。事业单位是是中国特特有的，特指受国家行政机关领导，没有生产收入，由国家经费开支，不实行经济核算，提供非物资生产和劳务服务的社会组织，主要包括科学、教育、文化、卫生、体育等部门和单位。黄恒学：中国事业管理体制改革研究，1998年版清华大学出版社，第2页。国外非营利利组织与与中国的的事业单单位在概概念和特特征上具具有很大大的
7、相似似性。国国外的非非营利组组织相当当于中国国民间的的社会团团体和民民办非企企业单位位两种形形式。中中国的非非营利组组织除了了包括民民间的社社会团体体和民办办非企业业单位两两种形式式外，还还包括国国家公办办的事业业单位。二、非政府府公共组组织产生生发展的的原因非政府公共共组织的的产生不不是偶然然的，它它的兴起起有着深深刻的社社会、经经济原因因，尤其其是非政政府公共共组织在在20世世纪700年代的的西方国国家迅猛猛发展，更更是有其其特定的的时代背背景。社会原因：主要是是指人们们自组织织与自愿愿结社的的传统，社社会的自自治传统统，人们们保护自自我权利利的意识识。非政政府公共共组织的的兴起基基本上是
8、是人们的的自觉行行动，是是以人们们的自治治精神为为基础的的。非政政府公共共组织之之所以能能在西方方社会盛盛行，与与这些国国家的社社会自治治分不开开。政府府职能向向非政府府公共组组织转移移，也是是与社会会自治分分不开的的。经济原因：非政府府公共组组织的迅迅速发展展通常被被认为是是对市场场失灵、政政府失灵灵的一种种反应。非政府公共组织可以使个人群体集中资源，以满足他们共同需求的但市场机制无法满足的公共物品，而且作为公共物品的提供者，非政府公共组织又可以克服政府垄断机制的内在局限性。非政府公共组织弥补了市场缺陷与政府缺陷。特定的时代代背景：20世世纪五六六十年代代福利国国家政策策在西方方国家盛盛行，
9、凯凯恩斯主主义几乎乎成了“医治”经济问问题的灵灵丹妙药药。这一一时期，福福利国家家政策成成为资本本主义发发展的主主流模式式，到了了70年年代，这这一政策策使福利利国家社社会福利利开支日日益庞大大，损害害了私人人投资。人人们对政政府产生生了信任任危机，越越来越多多的人认认为，政政府作为为经济发发展的推推动力是是有限的的，而非非政府公公共组织织有其优优越性。最最明显的的例子是是，美国国里根政政府和英英国撒切切尔政府府将发展展志愿团团体作为为削弱政政府社会会支出战战略的核核心内容容。非政政府公共共组织兴兴起的一一个显著著结果是是政府职职能的弱弱化。政政府职能能的弱化化是政府府权力的的转移过过程，政政
10、府将部部分职能能转移到到非政府府公共组组织。220世纪纪60年年代，西西方发达达国家的的政府逐逐渐地将将一部分分公共物物品的提提供权转转移给社社会。一一度由政政府直接接提供的的公共物物品，如如政府办办的大学学、医院院以及一一些文化化艺术机机构，逐逐渐转移移给了非非政府公公共组织织。三、非政府府公共组组织的特特点关于非政府府公共组组织的特特点，美美国约翰翰霍普金金斯大学学的著名名学者莱莱斯特萨拉蒙蒙（LessterrSallamoon）教教授的概概括比较较全面。他他认为，非非政府公公共组织织具有以以下7个基本本属性：王名：中国的非政府部门（上），中国行政管理2001，5：3236组织性，指指有正
11、式式的组织织机构，有有成文的的章程、制制度，有有固定的的工作人人员等；民间性，又又称非政政府性，指指不是政政府及其其附属机机构，也也不隶属属于政府府或受其其支配；非营利性性，指不不以营利利为目的的，不进进行分红红或利润润分配；自治性，指指有独立立的决策策与行使使能力，能能够进行行自我管管理；志愿性，指指成员的的参加特特别是资资源的集集中不是是强制性性的，而而是自愿愿和志愿愿性的，组组织活动动中有一一定比例例的志愿愿者参加加；非政治性性，指不不是政党党组织，不不参加竞竞选等政政治活动动；非宗教性性，指不不是宗教教组织，不不开展传传教、礼礼拜等宗宗教活动动。我国非政府府公共组组织大体体上也具具有莱
12、斯斯特 萨拉拉蒙教授所所概括的的上述7个基本本属性，比比如非营营利性、非非政治性性和非宗宗教性，但但严格来来看，在在组织性性和志愿愿性方面面，两者者之间存存在着较较大的差差异。莱莱斯特 萨拉拉蒙教授把组组织性归归结为“合法性性”，即合合法社会会组织，这这就在外外延上把把我国没没有进行行合法注注册的大大量社会会组织排排除在外外。同时时，他所所强调的的志愿性性在我国国社团和和民办非非企业单单位身上上都很难难体现出出来，我我国的绝绝大多数数社团和和民办非非企业单单位都不不使用志志愿人员员。王名：中国的非政府部门（上），中国行政管理2001，5：3236阅读：所谓的“法法外”的非营营利组织织。清华华大
13、学NNGO研研究所通通过个案案访问、案案例调研研等方式式所掌握握的情况况告诉我我们，除除了在民民政部门门登记注注册的民民间非营营利组织织之外，他他们认为为至少还还存在如如下十种种类型：第一，工商商注册的的非营利利组织。在在现行法法规设定定的高门门槛面前前，很多多组织望望而却步步，转而而选择工工商企业业注册的的方式。它它较之合合法登记记的民间间组织主主要存在在两大问问题：一一时难以以享受民间组织织应有的的税收和和政策优优惠，要要按工商商企业的的相关政政策交纳纳税收并并接受监监管；二二是组织织治理和和监督的的风险高高，难以以从制度度上保障障组织的的非营利利性、公公益性和和社会的的公信度度。实际际上
14、，国国际上无无论大陆陆法系还还是欧美美法系的的国家，有有为数不不少恶意意工商企企业方式式登记注注册的非非营利组组织。并并且在调调查中发发现，特特别是中中小规模模的组织织，形象象与选择择工商注注册的等等级渠道道。第二，城市市社区基基层组织织。对于于在城市市街道以以下的社社区范围围内开展展活动的的各种规规模不大大、组织织松散、影影响有限限的非营营利组织织，现行行法规并并未就其其登记和和监管做做出明确确的规定定。对此此地方政政府一般般采取放放任的态态度，有有些地方方如青岛岛、上海海、北京京等地，多多年前就就已在现现行法规规的框架架内谋求求制度上上的创新新，采取取“备案制制”、“准民间间组织”等形式式
15、赋予其其一定的的合法性性认定。第三，单位位挂靠社社团。单单位制度度作为计计划经济济时期中中国社会会的基本本社会形形式，在在今仍有有不可低低估的合合法性权权威；另另外，据据现行法法规，挂挂靠在单单位、以以内部社社团的名名义开展展活动可可免予登登记，优优秀系统统入大学学还有相相应的内内部规定定，这就就是的挂挂靠某一一合法的的单位成成为不少少非营利利组织规规避现行行法规的的有效途途径。名名为单位位内部，实实则服务务社会，成成为很多多此类社社团的生生存之道道。第四，农村村社区发发展组织织。随着着扶贫开开发和参参与式乡乡村建设设的开展展，特别别是在扶扶贫项目目长期开开展的地地区，开开始出现现一片致致力于
16、扶扶贫和农农村社区区发展的的农村基基层组织织。这些些组织以以项目为为纽带，由由农民自自发组成成，在农农村社区区建设和和乡村发发展中发发挥着运运来越重重要的作作用。第五，农村村经济合合作组织织。这是是近年来来在各级级地方政政府的大大力倡导导和推动动下迅速速发展起起来的一一类农村村基层组组织。他他们往往往以农畜畜产品为为纽带连连接生产产、流通通和市场场，开展展各种面面向农民民的非营营利活动动，在推推动农产产品集约约化经营营、市场场化流通通等方面面发挥日日益重要要的作用用。第六，农村村社区的的其他公公益后互互助组织织在广大大的农村村地区，随随着农村村人民公公社的解解体所带带来的社社会关系系和社会会组
17、织结结构的变变化，对对公益性性服务和和互助性性服务的的需求带带来了一一批新的的社会组组织，农农民用水水协会、老老人协会会、关爱爱之家等等都属于于具有公公益导向向的组织织，往往往受到农农民的欢欢迎和地地方政府府的支持持。一些些传统的的家族互互助组织织，乃至至户由地地下金融融性质的的金融互互助组织织业发展展起来。第七，海外外在华资资助组织织。从改改革开放放开始，基基金会等等资助组组织就活活跃在中中国社会会中，按按照他们们自身的的宗旨和和资源致致力于中中国社会会的进步步和发展展。200多年来来，这些些组织的的足迹遍遍布中华华大地，资资助领域域遍及社社会生活活的各个个方面，通通过不断断提供资资金，一一
18、方面积积极影响响改革开开放的进进程，另另一方面面培育和和带动起起一批中中国本土土非营利利组织的的发展。第八，海外外在华项项目组织织。在环环境保护护、扶贫贫开发、卫卫生救助助、社会会福利等等许多领领域，为为数不多多的国际际非营利利组织都都以中国国内地为为据点开开展各种种羡慕，这这些项目目的开展展往往得得到当地地政府的的支持和和配合，并并通过项项目的长长期开展展与地方方政府之之间形成成了良好好的信任任与合作作关系。第九，海外外在华商商会、行行业协会会。这是是加入WWTO前前后才开开始迅速速进入中中国的一一批非营营利组织织，往往往和跨国国公司的的在华业业务及其其市场需需要有关关，充当当起他们们的在华
19、华开拓市市场、游游说政府府、争取取权益的的排头兵兵。第十，宗教教社团。这这是最近近几年引引起广泛泛关注的的一类组组织，其其中既有有正统宗宗教也有有新兴宗宗教。往往往在开开展公益益活动的的同时开开展一定定的传教教活动，或或者打着着公益活活动的幌幌子行传传教之实实，其中中也不乏乏对公益益事业做做出贡献献的组织织。上述这十种种组织大大多数都都没有进进行统一一的登记记注册。这这表明，在在中国，通通过民政政部门登登记注册册成为民民间组织织，并不不是非营营利组织织获得合合法性的的唯一途途径。这这使得中中国出现现了各种种形式的的非营利利组织，一一方面无无法完整整地呈现现在政府府统一登登记和监监管的视视野里，
20、另另一方面面又能够够以各种种放肆获获得组织织生存和和发展所所必要的的合法性性支持。优优劣各半半。华裔裔据哈说说，中国国的非营营利组织织虽然数数量巨大大，但是是还不能能构成一一个整体体的第三三部门，他他们向一一盘散沙沙，支离离破碎地地散落在在转型时时期的中中国社会会中。这这是转型型时期中中国非营营利组织织的最为为基本的的一个事事实，同同时这也也是中国国的非营营利组织织区别于于世界上上许多国国家和地地区的最最为基本本的地方方。四、非政府府公共组组织的分分类关于非政府府公共组组织的分分类标准准，大体体上可分分为单一一标准和和多元标标准两种种类型。单单一标准准，即强强调按某某一标准准进行分分类，比比如
21、按活活动领域域将非政政府公共共组织分分类为环环境非政政府公共共组织、人人权非政政府公共共组织、妇妇女非政政府公共共组织等等，这在在国际上上是较为为流行的的分类方方法。多多元标准准，则强强调按两两个以上上标准进进行分类类，比如如把活动动领域和和活动范范围分别别作为纵纵坐标和和横坐标标，根据据这样一一个坐标标系将非非政府公公共组织织分类为为全国性性的环境境非政府府公共组组织、地地方性的的环境非非政府公公共组织织等等。目前较为权权威和有有代表性性的分类类体系是是美国约约翰霍普金金斯大学学的莱斯斯特萨拉蒙蒙教授提提出并采采用的非非政府公公共组织织国际分分类体系系，在这这里，世世界上所所有国家家的非政政
22、府公共共组织都都被划分分到122个大类类26个小小类之中中，其依依据的主主要标准准包括：活动领领域、活活动范围围、活动动方式、活活动对象象或受益益者等。对我国的非非政府公公共组织织，其分分类体系系有以下下几种：按照非政府府公共组组织的资资源来源源和使用用来划分分，可以以分为资资源筹集集类非政政府公共共组织，如如基金会会、公共共筹款组组织；资资源使用用类非政政府公共共组织，如如各种服服务机构构。这两两类组织织如果按按照专业业化分工工进行专专业化协协作，就就会各自自发挥自自己之所所长，推推动对方方成长。中中国目前前的非政政府公共共组织中中，资源源使用类类组织往往往缺乏乏营运资资金，而而资源筹筹集类
23、组组织往往往自行上上项目、自自行使用用资金。资资源筹集集类组织织由于不不可能有有多方面面的技术术人才和和过大的的组织机机构，导导致项目目选择成成功率不不高，一一些成功功的项目目又规模模小、效效率低；资源使使用类组组织由于于不得不不花费很很多精力力去筹款款，也影影响了营营运效果果和营运运效率。按照非政府府公共组组织的性性质和任任务来划划分，可可以分为为社会团团体和民民办非企企业单位位两类，其其中社会会团体又又可分为为学术性性社团、行行业性社社团、专专业性社社团、联联合性社社团四个个大类，并并在此基基础上按按照活动动范围和和登记管管理机关关的级别别分为全全国性社社团和地地方性社社团。民民办非企企业
24、单位位主要包包括各种种民办的的学校、医医院、福福利院(敬老院院、老年年公寓等等)、社区区服务中中心(站)、职业业培训(介绍)中心、研研究所(院)、文化化馆(所)、体育育设施等等。按照非政府府公共组组织的组组织目标标与受益益者的关关系来划划分，可可以分为为慈善类类组织和和互助类类组织。互互助类组组织是为为特定的的组织成成员服务务的有限限性公益益组织，例例如由一一定范围围的成员员组成的的各种协协会。而而慈善类类组织属属于非限限定性的的社会公公益组织织。它没没有属于于本团体体的私利利，其组组织目标标就是为为社会绝绝大多数数人服务务的。按照非政府府公共组组织和政政府关系系的远近近来划分分，可以以分为政
25、政府支配配的非政政府公共共组织和和独立的的非政府府公共组组织。考考虑到中中国在转转型期的的特殊历历史背景景，绝大大多数非非政府公公共组织织的产生生都与政政府自上上而下推推行的改改革有关关，可以以将它们们分类为为自上而而下的非非政府公公共组织织和自下下而上的的非政府府公共组组织。前前者主要要是指那那些由政政府扶植植成立并并直接或或间接受受到政府府各种特特殊的资资助、支支持以及及控制或或支配的的非政府府公共组组织，在在它们开开展活动动和运营营管理等等许多方方面，既既得到来来自政府府的种种种特殊照照顾，又又受到来来自政府府的支配配和控制制，它们们主要的的资源，包包括资金金、人才才、信息息等等，主主要
26、是通通过自上上而下的的渠道获获得的；后者主主要是指指那些由由民间人人士自发发成立并并自主开开展活动动的非政政府公共共组织，它它们一般般得不到到来自政政府的各各种特殊殊照顾，相相应地也也没有受受到多少少政府的的控制或或支配，和和一般市市民保持持着密切切的联系系，其主主要的资资源，包包括资金金、信息息、志愿愿者等等等，主要要是通过过自下而而上的渠渠道获得得的，其其中一部部分来自自普通民民众，一一部分来来自国际际社会的的各种资资助机构构。第二节 非非政府公公共组织织的作用用与局限限在现代社会会，由于于人类面面临众多多难以避避免并且且越来越越尖锐的的社会问问题，人人门逐步步认识到到，市场场机制与与政府
27、机机制的作作用也是是有限的的，非政政府公共共组织成成为当今今世界范范围内发发展最快快的一个个领域，非非政府公公共组织织不仅可可有效补补充市场场机制和和政府机机制的内内在缺陷陷，具有有许多独独特的社社会作用用与政治治作用，而而且在我我国社会会转型时时期担负负着一些些特殊的的职能，当当然，非非政府公公共组织织在其发发展过程程中也存存在着许许多局限限性。有人把国外外非政府府公共组组织的作作用概括括为聚、立立、推、三三个方面面:林震：非营利组织的发展与我国的对策，国家行政学院学报，2002.1 聚：是指非非政府公公共组织织不仅能能集聚一一批热心心公益的的志愿人人员,而而且它还还能发挥挥利益聚聚合的政政
28、治功能能,把人人民大众众尤其是是弱势群群体的多多元利益益表达出出来,同同时通过过有效的的社会动动员积聚聚影响政政府的力力量。欧欧美国家家的很多多非政府府公共组组织,如如美国的的全国有有色人种种促进会会等,就就一直作作为利益益集团在在进行活活动。立：是指非非政府公公共组织织通过自自身的行行动支持持社会的的多元格格局,维维护人们们的多元元利益,培养民民众的民民主作风风,养成成民主生生活的习习惯,同同时树立立良好的的社会公公益道德德,弘扬扬以人为为本的社社会正义义,保障障普通百百姓的基基本人权权。推：是指非非政府公公共组织织能够推推动政府府和国际际组织关关注那些些因政府府失灵和和市场失失灵而遗遗留的
29、社社会和环环境问题题,促使使它们调调整议程程和改变变优先次次序,从从而使问问题得到到及时有有效的解解决,比比如活跃跃在世界界各国的的数以万万计的环环保组织织。下面，我们们将非政政府公共共组织的的作用与与局限性性具体归归纳为：一、非政府府公共组组织的基基本社会会作用非政府公共共组织的的社会作作用是指指它的社社会服务务、社会会沟通、社社会评价价、社会会裁断、社社会调节节、社会会协调代代理和倡倡导社会会文明功功能。（一）社会会服务功功能：非非政府公公共组织织的基本本功能就就是为社社会服务务，它主主要为社社会成员员提供两两种服务务, 即即中介服服务和直直接服务务。中介介服务是是将需要要者和提提供帮助助
30、者联结结起来, 如各各级工会会组织提提供的就就业咨询询及指导导服务,将希望望就业者者与用人人单位联联结起来来。直接接服务就就是为有有服务需需求的人人士提供供直接的的服务,包括为为老年人人、残疾疾人、少少年儿童童及普通通居民提提供的各各项服务务。 (二)社会沟沟通功能能：非政政府公共共组织通通过沟通通政府与与企业、政政府与社社会、政政府与市市场，使使社会在在市场机机制的作作用下形形成新的的整合，从从而发挥挥其桥梁梁和纽带带作用。它它一方面面向政府府反映企企业、社社会的意意见、建建议，供供政府制制定政策策、法律律时参考考；另一一方面可可以协助助政府做做好宣传传、指导导、监督督工作，使使其更好好地实
31、施施法律、法法规和政政策。 (三)社会会评价功功能：在在市场经经济中，需需要具有有专业知知识、专专门设施施的机构构对生产产、消费费产品做做出客观观、公正正的评价价，非政政府公共共组织能能承担这这种评价价的职能能。(四)社会会裁断功功能：社社会需要要没有行行政级别别、不受受地域限限制、当当事人可可以自由由选择的的公平独独立裁断断的组织织，非政政府公共共组织能能承担起起这种裁裁断职能能。(五)社会会调节功功能：在在市场经经济体制制下，市市场在资资源配置置中起主主导作用用。但市市场不是是抽象的的，它必必须有物物化的场场所，又又必须有有作为支支持市场场体系的的组织机机构起具具体的调调节作用用。目前前有
32、许多多非政府府公共组组织按市市场规则则在资源源配置中中起着重重要的作作用。(六)社会会协调、代代理功能能：在市市场经济济条件下下，多元元的利益益格局需需要有专专门的机机构来协协调，纷纷繁的经经济、社社会事务务有时靠靠自身的的力量难难以完成成，需要要有专门门的机构构来代理理，行业业协会、同同业公会会、商会会等非政政府公共共组织就就承担起起社会协协调、代代理功能能。（七）倡导导社会文文明职能能：面对对市场原原则带来来的“金钱至至上”风气，面面对政府府科层体体制造成成的人际际关系疏疏远, 非政府府公共组组织所倡倡导的关关心人类类、坚守守人道主主义精神神及它所所推崇的的“我为人人人，人人人为我我”的社
33、会会价值观观，具有有提高公公民素质质、倡导导社会文文明的积积极作用用。 关关于非政政府公共共组织的的社会服服务功能能，美国国前总统统克林顿顿的政府府改革顾顾问戴维维奥斯本本（Daavidd Ossborrne）认认为，非非政府公公共组织织擅长于于完成某某些任务务，在完完成这些些任务时时，非政政府公共共组织有有着独特特的优势势，这些些任务是是：产生生微利或或无利润润的任务务，需要要对他人人同情和和承担义义务的任任务，需需要复杂杂方法才才能完成成的任务务，需要要对顾客客和委托托人有完完全信任任的任务务，需要要志愿人人员劳动动的任务务，需要要亲自动动手和对对人关心心的任务务(如日日托、咨咨询、为为病
34、残者者服务等等)。非政府公共共组织之之所以适适宜于完完成强调调道德法法则、要要求负有有责任的的这类任任务，是是因为它它们的组组织目标标有别于于企业，它它们能够够定位为为完成一一种使命命、发展展公益事事业；它它们的产产生有别别于政府府，它们们的经费费不是完全全来源于于公共财财政（纳纳税人所所交的税税收），其其行为不不必受制制于全体体纳税公公民。一一个机构构在经营营无家可可归者收收容所、学学校或日日托中心心时，它它必须常常常执行行一些特特定的行行为法则则(例如如收容所所的人不不得服用用酒精和和毒品)，政府府要做到到这一点点常常会会感到困困难，因因为政府府把任何何特定的的一套价价值观强强加给其其公民
35、的的做法都都是不正正确的。私私人赢利利企业要要做到这这一点也也有困难难，因为为这要使使它们付付出减少少利润的的代价（例例如如果果它们开开除付钱钱读书的的学生）。美戴维奥斯本，特德盖布勒著：改革政府，上海市政协编译组、东方编译所编译，上海：上海译文出版社，1996.328另外，非政政府公共共组织还还有如下下特殊优优势:由由于非政政府公共共组织的的目的及及其相对对小规模模的运作作，它们们对地方方环境更更适应、更更敏感，更更乐于倾倾听穷人人的心声声，并因因此能更更好地与与穷人一一起工作作，促进进他们的的自立；非政府府公共组组织依靠靠的是其其成员的的热情和和责任心心,比起起政府组组织来说说，它们们的管
36、理理费用更更低、所所付薪水水也更低低，它们们能在较较低的成成本下经经营；它它们发挥挥着中间间人或催催化剂的的作用，成成为沟通通个人、政政府、社社会的桥桥梁。 何增科：公民社会与第三部门，北京：社会科学文献出版社，2000.325非政府公共共组织发发挥社会会作用的的主要途途径有两两类，即即传统途途径与现现代途径径。传统统途径是是指非政政府公共共组织以以宗教名名义、以以地方具具有名望望的组织织的名义义，或直直接布施施或为乡乡里造桥桥修路，这这种途径径的种类类与作用用相当有有限。现现代途径径是指非非政府公公共组织织以契约约外包、特特许权、辅辅助制、购购买券、志志愿服务务、自助助服务等等形式提提供各种
37、种服务，这这种途径径的作用用更广泛泛、影响响更深入入。叶华治：公共管理，千叶出版公司印行， 2000.76.二、非政府府公共组组织的基基本政治治作用非政府公共共组织不不仅在经经济活动动和社会会生活中中能够承承担部分分政府职职能，而而且在保保障公民民权利方方面发挥挥积极的的作用，它它具有以以下基本本政治功功能：（一）政府府合法性性的资源源供给者者 在资本主义义以前的的社会，政政府的合合法性主主要来源源于传统统和个人人魅力。在在现代社社会里，由由于宗教教世俗化化的普及及、统治治者个人人魅力的的非继承承性，政政府的合合法性基基础发生生了变化化，传统统和个人人魅力的的合法性性资源让让位给法法理型统统治
38、，法法理型统统治的合合法性资资源是由由一系列列法律制制度构成成的，而而法律制制度之所所以能成成为政府府合法性性的基础础，其根根本的原原因就是是因为民民众对规规范自己己的制度度的认同同。所以以，现代代政府的的合法性性资源既既不是靠靠传统也也不是靠靠个人魅魅力来提提供，更更不是靠靠政府自自己来提提供，而而是来自自于广大大民众的的共同支支持。政政府的合合法性不不能由政政府单方方面宣布布，而只只能由市市民社会会（公共共领域）赋赋予。“政府合合法性”只能由由包括非非政府公公共组织织在内的的社会提提供，“非政府府公共组组织”是政府府合法性性的资源源供给者者之一。（二）政府府权力的的监督者者现代政府统统治的
39、基基础是人人民的同同意，政政府的权权力是由由人民授授予的，人人民就有有责任监监督政府府权力的的行使。在在民主政政府里，除除了需要要政府体体制内的的权力制制衡机制制外，还还需要体体制外的的强大权权力制约约，这种种体制外外的力量量就是授授权给人人民。然然而单个个的个人人是没有有力量与与政府抗抗衡的，个个人只有有结成有有机的整整体即社社会组织织，才有有可能抵抵制来自自政府的的强权，才才能实现现制约政政府的目目的。非非政府公公共组织织为人们们的自由由结社提提供了自自我组织织的空间间，这些些组织以以公共利利益为目目标，以以保护人人类整体体利益为为宗旨，通通过有组组织的活活动唤起起民众的的公共意意识，影影
40、响政府府的公共共决策，使使民众免免遭少数数统治者者的控制制而实现现为大多多数人服服务的宗宗旨，非非政府公公共组织织是制约约政府权权力的重重要社会会力量。（三）民主主价值观观的培育育者在现代社会会里，人人们的民民主价值值观很大大程度上上不是靠靠政府和和市场来来培育，而而是在非非政府公公共组织织的自由由结社、自自我管理理的社会会生活中中逐步养养成的。由由于非政政府公共共组织的的民主性性、自治治性等特特点，民民主已融融入非政政府公共共组织成成员的日日常生活活中。正正如一些些学者所所言，美美国的民民主得益益于“新英格格兰的乡乡镇精神神”，这种种精神体体现的是是一种自自觉的自自治原则则。谢岳：后现代政府
41、“第三部门”运动评析，复旦学报（社科版），2000，4：130-135（四）公民民参政素素质的促促进者在大量的非非政府公公共组织织的民主主参政实实践中提提高公民民参政素素质，是是被实践践证明了了的行之之有效的的办法。首首先，非非政府公公共组织织活动有有利于培培养公民民正确的的参政观观念。公公民参政政必须拥拥有正确确的参政政观念，他他必须懂懂得主动动参政是是他自己己的事情情，并自自觉参与与到民主主建设中中去，否否则，即即使民主主制度再再完美，也也不过是是一件美美丽但不不能御寒寒的外衣衣罢了。非非政府公公共组织织的活动动能培养养公民正正确的参参政观念念，能改改变公民民参政的的冷漠态态度，培培养积极
42、极热情的的参政态态度。其其次，非非政府公公共组织织活动有有利于提提高公民民参政的的技能，引引导公民民理智地地进行参参政实践践。在非非政府公公共组织织活动中中，公民民对涉及及自己切切身利益益的经济济、政治治、社会会生活问问题拥有有自主权权，公民民将行使使公民权权利与维维护自己己利益联联系起来来，而有有利益支支撑的参参政行为为，是能能够长久久、稳定定、持续续、有节节制的，相相反，则则极易走走向两个个极端，即即要么政政治参与与冷漠，要要么政治治参与狂狂热，这这两者都都不利于于提高公公民的参参政素质质。三、非政府府公共组组织在中中国转型型时期所所拥有的的独特功功能中国经济改改革的目目标是建建立社会会主
43、义市市场经济济体制，形形成政府府在宏观观层次上上管理社社会、规规范市场场，市场场在资源源配置中中起基础础性作用用，社会会高度自自律并制制约政府府的新型型格局。我我国非政政府公共共组织已已经参与与到各种种体制变变革中，拥拥有以下下独特功功能：(一) 促促进政府府职能转转变。随随着中国国改革的的进一步步深化，政政府职能能在不断断转变，政政府转移移出来的的职能客客观上需需要非政政府公共共组织来来承担，非非政府公公共组织织首先承承担了政政府为适适应市场场经济体体制而转转移出来来的一部部分经济济、社会会职能。同同时，许许多新的的公共事事务出现现，部分分不宜由由政府来来承担的的事务也也由非政政府公共共组织
44、承承担起来来，这大大大减轻轻了政府府转变职职能的压压力。(二) 培育和和规范市市场。目目前，中中国市场场经济体体制还不不是非常常完善，非非政府公公共组织织的不发发达、不不完善是是其中的的一个重重要原因因。非政政府公共共组织作作为市场场经济的的支持体体系，不不隶属于于按条、块块划分的的政府行行政机构构，能够够以公平平、公正正、客观观为活动动准则，能能够在培培育统一一的市场场、规范范市场主主体行为为等方面面发挥重重要作用用。如在在市场准准入方面面，会计计师事务务所、审审计师事事务所、律律师事务务所等非非政府公公共组织织，可以以成为市市场主体体、市场场准人的的管理者者，提供供注册资资本的验验证、资资
45、格及有有关法律律文件的的公证、见见证等中中介服务务业务，证证实和保保证市场场主体资资格的真真实性。各各类咨询询、代理理性的非非政府公公共组织织，可以以为市场场主体在在进入市市场的过过程中提提供咨询询、代理理等中介介服务。在在市场竞竞争方面面，非政政府公共共组织可可以提高高市场主主体的辨辨别能力力，增强强竞争实实力。如如行业协协会通过过与企业业之间的的沟通与与协调，可可以避免免同行业业之间不不必要、不不正当的的竞争；专利、商商标、版版权、税税务、记记账等代代理性的的非政府府公共组组织不仅仅可以减减轻市场场主体的的繁杂事事务，还还在一定定程度上上使市场场主体避避免责任任风险(如纳税税问题)；评估估
46、性的非非政府公公共组织织可以真真实反映映市场主主体的资资产价值值，可以以为政府府或消费费者制止止、预防防暴利行行为提供供依据。在在市场交交易秩序序方面，证证券交易易所、期期货交易易所、产产权交易易所、房房地产交交易所及及拍卖行行等非政政府公共共组织，能能为市场场主体提提供交易易场所，拟拟定交易易规则，监监督交易易行为，有有利于市市场交易易的有序序进行，便便于政府府通过这这些中介介机构对对交易活活动实施施监管。在在调解市市场纠纷纷方面，会会计师事事务所、审审计师事事务所、律律师事务务所及公公证处等等非政府府公共组组织，通通过验证证公证，可可以预防防纠纷的的发生；各类仲仲裁性的的非政府府公共组组织
47、及律律师事务务所可以以使所发发生的纠纠纷得到到及时、有有效、公公正的解解决；各各类协会会通过行行业或职职业自律律，有利利于本行行业间纠纠纷的预预防和解解决。(三)推动动企业经经营机制制转换。随随着政府府部门职职能的转转换，企企业的经经营自主主权得到到了进一一步的落落实，企企业摆脱脱了对政政府的依依附关系系，迫切切需要行行业协会会、商会会等非政政府公共共组织来来加强企企业间的的横向联联系，加加强企业业与政府府间的纵纵向联系系。企业业经营、管管理、决决策，不不能再听听命于政政府的行行政命令令，而是是求助于于咨询、评评估等非非政府公公共组织织；企业业产供销销的联络络、人财财物的供供给，也也不能再再以
48、政府府为依托托，而是是求助于于交易、经经纪、拍拍卖、职职业介绍绍等非政政府公共共组织。 （四）形成成自律性性的社会会秩序。随随着市民民社会的的逐步形形成，社社会力量量的不断断壮大，社社会自律律越发显显得重要要。建立立非政府府公共组组织的目目的，就就是使社社会与政政府相对对分离，并并通过非非政府公公共组织织的整合合作用，形形成自律律性的社社会秩序序。在全全能政府府下，社社会秩序序的形成成几乎完完全来自自政府的的他律作作用；在在市场经经济条件件下，社社会秩序序除了政政府的规规范作用用之外，主主要靠社社会自律律来形成成。在中中国的特特定条件件下，非非政府公公共组织织在其建建立之初初，承接接了政府府转移出出来的部部分职能能，但这这些职能能从本质质上是来来自社会会对秩序序的需求求，只不不过在集集权体制制下可能能是政府府的，在在市场经经济体制制下则应应该是非非政府公公共组织织的。吴锦良：政府改革与第三部门发展，北京：中国社会科学出版社，2001.237.四、非政府府公共组组织发展展的局限限性目前，非政政府公共共组织在在世界各各国的发发展，可可谓方兴兴未艾