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1、行政诉讼 行政执法 长长期以来，人人们一直将将行政等同同于管理。我我国古书中中所谓“召召公、周公公行政”，即即指国家政政务管理 1。汉汉语大词典典对行政政的释义有有二：其一一为“执掌掌国家政权权，管理国国家事务”；其二谓“机机关、企业业、团体等等内部的管管理工作” 2。可见见，无论古古今，行政政均指管理理，管理无无论内外，均均可谓之“行行政”。在在许多外国国学者的著著述和词典典、辞典中中 3，通通常也将行行政与管理理等同，如如德国学者者平纳特在在其所著德德国普通行行政法一一书中说，“行行政”一词词常用于超超出公法的的其他地方方，例如“家家务管理”、“财财产管理”等等形式。这这里提到的的行政（作
2、作为行政法法依归的行行政），乃乃是国家机机器及其组组织的“公公共行政”（公公共管理） 4。原苏苏联行政法法学者更是是不仅将行行政等同于于管理，而而且将行政政法定义为为“管理法法” 5。 行政虽虽然长期以以来一直被被人们视同同于管理，或或谓公共管管理、国家家管理。但但在西方资资产阶级革革命以前，行行政通常指指国家整个个政务管理理，是指管管理整个国国家事务，而而在西方资资产阶级革革命以后，立立法、行政政、司法三三权分立，行行政则仅指指除立法、司司法以外的的国家管理理。西方许许多传统的的行政法学学家都曾这这样给行政政下定义：所谓行政政，乃除立立法、司法法以外的一一类国家（及及其他公权权力主体）职职能
3、（作用用、活动、行行为） 66。至于作作为行政的的国家职能能（作用、活活动、行为为）的实质质和内容，则则可归结为为执行与管管理。所谓谓执行，可可包括执行行法律、政政策、命令令、指示、决决议、决定定，等等。所所谓管理，可可包括组织织、指挥、发发布命令、禁禁令、实施施许可、征征收、进行行监督、检检查、对违违规者给予予处罚、强强制，等等等。 执行并并不等于执执法。执法法在执行中中的比重决决定行政的的性质。古古代的行政政虽然可界界定为国家家整个政务务管理，但但这是就广广义的行政政而言。在在古代，同同样存在狭狭义的行政政，狭义行行政不包括括宏观决策策，宏观决决策是作为为最高统治治者国王（皇皇帝）的行行为
4、，而狭狭义行政则则是国王之之下的官僚僚机构执行行国王的命命令、指示示，下级官官僚机构执执行上级官官僚机构的的命令、指指示，对国国家具体事事务进行管管理的活动动。古代社社会虽然也也存在某些些法律（一一些国家的的法律可能能多一些，一一些国家的的法律可能能少一些，却却不可能存存在完全无无法律的国国家），但但是，数量量无疑很少少（主要是是刑法），而而且，古代代一般没有有由人民选选举产生的的，反映人人民意志的的专门立法法机关（像像我国这样样的东方国国家更是如如此）。因因此，古代代官僚机构构的行政主主要是（或或基本上是是）执行最最高统治者者和上级官官僚机构的的命令、指指示，而不不是执行法法律。即使使其中有
5、一一星半点的的执法因素素，它也完完全不能影影响古代行行政的整体体性质。古古代行政整整体上只能能是行政管管理，而不不可能是“行行政执法”。 在现代代，国家事事务有了立立法、行政政、司法等等的分权或或分工。从从理论上说说，行政作作为执行和和管理，其其执行主要要应该是执执行法律，其其管理主要要应该是依依法实施法法律。当然然，除了法法律以外，行行政还要执执行中央政政府和上级级政府制定定的政策，执执行本级行行政机关所所作的决议议、决定，执执行行政首首长的命令令、指示等等。行政的的职能和任任务是多方方面的。但但不管有多多少职能和和任务，执执法应该是是现代行政政的基本要要素。但是是，从事实实层面说，由由于各
6、国的的国情不同同，民主法法治的水平平不同，执执法在各国国行政中所所占的比重重仍然是很很不一样的的。有的国国家执政者者重视法治治，在各个个方面、各各个领域都都制定了比比较完善的的法律，因因此，这些些国家的行行政主要是是执法，其其行政管理理实质即是是行政执法法。而在另另外一些国国家，执政政者轻视法法律，他们们习惯于以以政策代法法、以命令令代法、以以言代法。这这些国家虽虽有立法机机关之设，但但多只重其其形式而并并不寄希望望它发挥多多大作用。这这些国家自自然不可能能有完备的的法律，既既使有一些些这样那样样的法律，也也并不准备备真正使之之付诸实施施。因此，这这些国家的的行政主要要不是执法法，而是执执行领
7、导人人的命令、指指示，执行行执政者的的政策。其其行政的实实质是依领领导人、执执政者的随随心所欲，且且往往是反反复无常的的意志管理理社会，管管理相对人人，而不可可能是行政政执法。 我国在在计划经济济时代，国国家机关也也有立法机机关、行政政机关和司司法机关之之设，但作作为立法机机关的人民民代表大会会很少立法法，甚至很很少开会，很很少制定和和发布决议议、决定。从从而行政的的基本职能能和任务不不是执法，不不是执行人人民代表机机关的决议议、决定，而而是执行党党的政策，执执行政府的的计划，执执行领导人人的指示，执执行上级的的命令等。行行政的依据据主要是红红头文件和和行政长官官的指示、命命令。直至至七十年代
8、代末八十年年代初，我我国行政各各领域（公公安、工商商、交通、城城建、税务务、海关、贸贸易、商检检、环保、质质监、计量量、医药、卫卫生、文化化、教育、科科技、体育育等）尚处处于基本无无法，甚至至完全无法法的状态，此此时的行政政还只是“管管理”（行行政管理），而而不是“执执法”（行行政执法） 7尽管这这个时期的的行政管理理与半个世世纪或一个个世纪以前前的行政管管理在内容容和范围上上已经有了了很大的变变化，但性性质上并没没有根本转转变。我国国行政从“管管理”到“执执法”的转转变（即性性质上的根根本转变）是是从八十年年代中期开开始的。11984年年，当时的的全国人大大常委会委委员长彭真真同志在一一次与
9、新闻闻界人士的的座谈会上上明确提出出我们国家家要开始一一个历史性性的转变：“要从依依靠政策办办事逐步过过渡到不仅仅依靠政策策，还要建建立、健全全法制，依依法办事” 8。此后后，国家立立法，特别别是行政领领域的立法法，明显加加快了步伐伐。19884年至11990制制定的法律律和重要行行政法规就就达几百件件之多。其其中： 涉及公公安管理的的有：公公民出入境境管理法、外外国人出入入境管理法法、集集会游行示示威法、保保守国家秘秘密法、治治安管理处处罚条例、消消防条例、居居民身份证证条例、道道路交通管管理条例、民民用爆炸物物品管理条条例等； 涉及工工商、税务务管理的有有：企业业法人登记记管理条例例、广广
10、告管理条条例、工工商企业名名称登记管管理暂行规规定、城城乡个体工工商户管理理暂行条例例、私私营企业暂暂行条例、投投机倒把行行政处罚暂暂行条例、农农业税条例例、工工商统一税税条例、产产品税条例例、增增值税条例例、营营业税条例例、资资源税条例例、盐盐税条例、国国营企业所所得税条例例等； 涉及外外经、外贸贸管理的有有：外资资企业法、中中外合作经经营企业法法、涉涉外经济合合同法、进进出口商品品检验法、进进口货物许许可制度暂暂行条例、边边境小额贸贸易暂行管管理办法、技技术引进合合同管理条条例等； 涉及医医药、卫生生管理的有有：国境境卫生检疫疫法、传传染病防治治法、药药品管理法法、公公共场所卫卫生管理条条
11、例、医医疗事故处处理办法、学学校卫生工工作条例、化化妆品卫生生监督条例例、麻麻醉药品管管理办法、医医疗用毒性性药品管理理办法、精精神药品管管理办法、放放射性药品品管理办法法等； 涉及海海关管理的的有：海海关法、关关税条例、海海关法行政政处罚实施施细则、海海关工作人人员使用武武器和警械械的规定等等； 涉及农农业、林业业管理的有有：草原原法、森森林法、渔渔业法、野野生动物保保护法、种种子管理条条例、家家畜家禽防防疫条例、兽兽药管理条条例、森森林防火条条例、森森林病虫害害防治条例例等； 涉及土土地、水、矿矿产资源管管理的有：土地管管理法、水水法、矿矿产资源法法、河河道管理条条例、土土地复垦规规定、矿
12、矿产资源勘勘查登记管管理暂行办办法、矿矿产资源监监督管理暂暂行办法等等； 涉及城城建、环保保管理的有有：城市市规划法、地地名管理条条例、环环境保护法法、水水污染防治治法、大大气污染防防治法、风风景名胜区区管理暂行行条例、环环境噪声污污染防治条条例等； 涉及交交通、邮电电管理的有有：邮政政法、水水路运输管管理条例、航航道管理条条例、公公路管理条条例、渔渔港水域交交通安全管管理条例、铁铁路运输安安全保护条条例、铁铁路交通检检疫管理办办法、民民用机场管管理暂行规规定、国国内航空运运输旅客身身体损害赔赔偿暂行规规定等； 涉及教教育、科技技、文化、体体育管理的的有：教教育法、高高等教育管管理职责暂暂行规
13、定、普普通高等学学校设置暂暂行条例、扫扫除文盲工工作条例、高高等教育自自学考试暂暂行条例、学学校体育工工作条例、幼幼儿园管理理条例、广广播电视设设施保护条条例、水水下文物保保护管理条条例、关关于严禁淫淫秽物品的的规定、专专利法、技技术合同法法、科科学技术进进步奖励条条例、关关于技术转转让的暂行行规定、关关于进一步步推进科技技体制改革革的若干规规定、实实验动物管管理规定、国国家体育锻锻炼标准施施行办法等等； 涉及国国防、外事事管理的有有：兵役役法、中中国人民解解放军军官官军衔条例例、中中国人民解解放军现役役军官服役役条例、军事设施保护条例、征兵工作条例、中国人民解放军现役士兵服役条例、外交特权与
14、豁免条例、外国记者和外国常驻新闻机构管理条例等。 至上世世纪九十年年代以后，我我国进一步步加快了行行政法的立立法步伐，不不仅部门行行政法逐步步趋于完善善，而且开开始逐步制制定和健全全作为行政政法基本体体系架构支支柱的基本本法，如行行政诉讼法法、行行政复议法法、行行政处罚法法、国国家赔偿法法、行行政监察法法、立立法法、国国务院组织织法、地地方组织法法以及即即将出台和和正在制定定的行政政许可法、行行政强制法法、行行政程序法法等。 作为行行政法基本本体系架构构支柱的基基本法不完完全同于部部门行政法法。首先，部部门行政法法只适用于于相应行政政管理部门门或领域，而而行政基本本法适用于于所有或多多个行政管
15、管理部门。如如作为部门门行政法的的治安管管理处罚条条例只适适用于公安安管理的治治安管理领领域，而作作为行政法法基本法的的行政处处罚法则则适用于所所有行政管管理部门（公公安、工商商、海关、税税务、文化化、教育、科科技等）的的行政处罚罚，作为行行政法基本本法的行行政程序法法更是不不仅适用于于所有行政政管理部门门的行政处处罚，而且且适用于所所有行政管管理部门的的所有行政政行为。其其次，部门门行政法通通常只为各各行政部门门的行政管管理提供法法律依据，而而行政基本本法同时为为整个行政政法制监督督、行政责责任和行政政救济提供供法律依据据，例如，行行政监察法法、行行政诉讼法法、行行政复议法法、国国家赔偿法法
16、即为对对行政行为为的监督，对对行政机关关及其工作作人员违法法、失职行行为责任的的追究，对对合法权益益受到侵犯犯的行政相相对人的救救济提供了了法律依据据。第三，部部门行政法法为行政从从“管理”转转化为“执执法”提供供了直接的的动力和条条件，没有有部门行政政法，执法法即失去了了前提：相相应部门，相相应行政领领域没有法法，无法可可执，则只只能按政策策办事，按按长官指示示办事，“管管理”不可可能转化成成“执法”；而行政基基本法则为为部门行政政法的健全全、完善提提供了动力力和条件，因因为行政复复议、行政政诉讼、国国家赔偿启启动了对各各部门行政政行为的合合法性审查查，如果某某部门行政政法不健全全、完善，败
17、败诉，赔偿偿的压力就就会促使该该部门尽快快去健全、完完善该部门门行政法，而而行政程程序法一一类的行政政基本法亦亦可以指导导部门行政政法的健全全、完善。 改革开开放二十多多年来，我我国各个行行政管理部部门和领域域都已陆续续出台了不不少法律、法法规和规章章，虽然尚尚未达到健健全、完善善的程度，某某些部门（如如新闻、出出版、结社社等）可能能还很不完完善，但整整体上应认认为已初步步实现了有有法可依。就就行政基本本法而言，作作为构成行行政法体系系的支柱的的基干法律律，现在大大多数也已已制定出来来了，并且且由这些法法律设计的的制度（如如行政复议议制度、行行政诉讼制制度等）也也已陆续开开始运作。因因此，我国
18、国的行政在在整体上应应认为已初初步实现了了由“管理理型”到“执执法型”，由由“人治型型”到“法法治型”的的转变，“行行政管理”在在很大程度度上已转化化成了“行行政执法”。 行政由由“管理”到到“执法”的的转变是一一项具有重重大历史意意义的转变变。首先，这这一转变反反映了民主主政治对行行政的要求求。民主，意意味着人民民当家作主主，政府和和政府机关关工作人员员是人民的的公仆。政政府执行行行政职能不不应是以“主主人”的身身份“管理理”人民，而而是受人民民的委托，根根据人民的的意志办理理国家内政政外交事务务。因此，在在民主制度度下，行政政的实质是是执行人民民的意志，而而人民意志志的集中体体现是法律律，
19、故民主主制度下的的行政的实实质即是执执法。其次次，这一转转变反映了了现代科学学对行政的的要求。科科学行政，意意味着行政政要尊重和和遵循事物物的客观规规律性，避避免主观武武断，随心心所欲，而而法律则通通常是通过过严格的立立法程序，通通过慎重讨讨论，广泛泛听取各方方面意见，尽尽量反映民民意，尽量量反映客观观规律的产产物。因此此，政府和和政府机关关工作人员员依法律行行政，即能能使其行为为较好地符符合客观规规律，防止止重大失误误，并避免免因主观随随意性造成成重大失误误而给国家家和人民生生命、财产产和利益造造成重大损损失。第三三，这一转转变反映了了市场经济济对行政的的要求。市市场经济是是法治经济济，政府
20、与与市场主体体的关系是是法律关系系，政府必必须依法对对市场进行行干预和调调节，政府府不能像在在计划经济济时代一样样，随意给给企业发号号施令，随随意命令企企业做什么么，不做什什么。在市市场经济体体制下，政政府要求市市场主体做做什么和不不做什么都都必须有法法律根据。从从而它向市市场主体提提出这些要要求即是“执执法”，而而不同于计计划经济体体制下“命命令服从从”式的“管管理”。第第四，这一一转变反映映了现代文文明（政治治文明和精精神文明）观观念对行政政的要求。一一国行政的的模式“管理”模模式还是“执执法”模式式，或者说说“人治”模模式还是“法法治”模式式首先先决定于一一国的国体体和政体，决决定于一国
21、国的政治制制度和经济济制度，但但它同时也也决定执政政者的文明明（政治文文明和精神神文明）观观念。执政政者具有专专制、独裁裁的观念，必必然极力推推行人治，推推行“管理理”型、“统统治”型行行政，执政政者具有现现代民主观观念，必然然努力实行行法治，实实行“执法法”型、“服服务”型行行政。我国国行政逐步步由管理”到到“执法”的的转变可以以认为正是是我们的执执政者观念念逐步转变变的体现。二、行政执执法的涵义义：行政行行为之全部部或一部？ 关于行行政执法，目目前我国法法律实务界界和学术界界对之内涵涵和外延有有不同的界界定。有的的将之等同同于行政行行为，谓行行政执法乃乃行政行为为之全部；有的将之之区别于行
22、行政行为，谓谓行政执法法仅为行政政行为之一一部。至于于一部之大大小，又有有各种说法法，有仅指指行政行为为中的行政政处罚的，有有指行政监监督检查加加行政处罚罚的，有指指行政监督督检查加行行政处罚再再加行政执执行（主要要指强制执执行）的，还还有认为行行政审批亦亦应属行政政执法范畴畴的。总之之，有关行行政执法的的概念，存存在着广义义、较广义义、狭义、较较狭义的不不同认识和和主张。 许崇德、皮皮纯协教授授主编的新新中国行政政法学研究究综述归归纳了行政政执法广义义论的观点点：“行政政执法是就就国家行政政机关执行行宪法和法法律的总体体而言的。因因此，它包包括了全部部的执行宪宪法和法律律的行为，既既包括中央
23、央政府的所所有活动，也也包括地方方政府的所所有活动，其其中有行政政决策行为为，行政立立法行为以以及执行法法律和实施施国家行政政管理的行行政执行行行为”。罗豪才、应应松年教授授主编的行行政法教科科书行政政法学提提出了行政政执法较广广义的观点点：“行政政执法是行行政机关执执行法律的的行为，是主管行行政机关依依法采取的的具体的直直接影响相相对一方权权力义务的的行为；或或者对个人人、组织的的权力义务务的行使和和履行情况况进行监督督检查的行行为”。 10 杨惠基基先生所著著行政执执法概论一一书对“行行政执法”的的界定则是是较狭义的的：“行政政执法是指指行政机关关及其行政政执法人员员为了实现现国家行政政管
24、理目的的，依照法法定职权和和法定程序序，执行法法律法规和和规章，直直接对特定定的行政相相对人和特特定的行政政事务采取取措施并影影响其权利利义务的行行为”。行行政执法不不包括“行行政机关制制定行政法法规和规章章等行政立立法行为”以以及“解决决和处理争争议和与行行政管理密密切相关的的民事争议议的行政司司法行为”，“行行政执法是是与行政立立法、行政政司法相对对应的”。 11 国务院院办公厅22002年年10月111日转发发中央编办办的关于于清理整顿顿行政执法法队伍，实实行综合行行政执法试试点工作的的意见中中使用的“行行政执法”显显然是狭义义的涵义，即即仅指政府府部门监督督检查、实实施行政处处罚等职能
25、能。该文件件提出，要要“将制定定政策、审审查审批等等职能与监监督检查、实实施处罚等等职能（即即行政执法法）相对分分开”，“将将监督处罚罚职能（即即行政执法法）与技术术检验职能能相对分开开”。也就就是说，行行政执法不不包括制定定政策、审审查审批和和技术检验验，而仅指指监督检查查和实施处处罚。 112 原国家家经贸委法法规司20002年77月23日日完成的关关于国家经经贸委行政政执法职责责调查情况况的报告中中使用的“行行政执法”则则属较广义义的范畴，“具具体包括行行政许可、行行政处罚、行行政确认、行行政裁决和和行政强制制等职责”。 13 交通部部科技教育育司、体改改法规司和和上海海运运学院2000
26、2年112月200日完成的的交通行行政执法综综合实施模模式研究报报告中使使用的“行行政执法”概概念的内涵涵似乎更丰丰富些，外外延似乎更更广泛一些些：“行政政执法是行行政机关为为实现行政政管理职能能，依据法法律、法规规、规章以以及其他规规范性文件件的规定，通通过发布命命令、许可可、提供指指导、订立立合同等方方式，针对对特定事物物所作的影影响相对人人权利义务务的行为”。 14 北京市市海淀区人人民政府22003年年1月166日提出的的综合执执法改革思思路中使使用的“行行政执法”概概念则主要要指行政处处罚及与之之相关职能能，原则上上不包括行行政审批。思思路中有有一节专门门阐述执法法与审批的的关系，提
27、提出处理二二者关系遵遵循下述五五项要求：（一）凡凡按照权限限实行层级级管理的审审批事项，原原则上谁审审批谁负责责；（二）如如果是审批批与执法（处处罚）相分分离的，执执法部门对对审批事项项有知情权权，审批机机关要通过过正常的工工作机制通通报执法部部门；（三三）凡涉及及海淀区域域内有关事事项的市级级审批，区区政府有知知情权；（四四）对已知知审批项目目，执法部部门要及时时行使监管管职权，审审批不当，执执法部门有有监督反馈馈建议权；（五）在在审批与管管理和执法法的关系上上，区政府府与街乡（镇镇）的关系系和处理原原则同上述述要求。 15可可见，思思路是将将审批与执执法并列，而而不是将审审批纳入“执执法”
28、范畴畴之内的。 以上关关于行政执执法概念的的理解、认认识、界定定和实际使使用，何者者正确，何何者是错误误的呢？我我们能否在在其中找出出或归纳出一个关关于行政执执法的唯一一正确的，能能为学界和和实务界普普遍接受，并并能适用于于任何时间间、任何地地点的普遍遍性的定义义呢？恐怕怕不能。因因为社会科科学不同于于自然科学学，人们研研究的许多多问题往往往不是或不不只是“是是什么”的的问题，而而是或主要要是“应该该是什么”的的问题。对对“应该是是什么”的的问题往往往难于有唯唯一正确的的和普适的的答案。人人们对这类类问题虽然然也能达成成共识，但但这种共识识往往是以以特定时间间、地点和和条件为前前提的，离离开了
29、特定定时间、地地点和条件件，其共识识就可能不不再存在。就就“行政执执法”这一一概念来说说，在不同同的场合，针针对不同的的事物，人人们对它的的内涵和外外延会有不不完全相同同的界定。这这种不完全全相同的界界定在社会会科学中，在在法学中应应该是允许许的。当然然，在特定定的场合，我我们使用任任何概念必必须确定。否否则，我们们就会出现现形式逻辑辑混乱，人人们之间就就无法进行行思想的或或学术的交交流，说话话者就不可可能说清楚楚任何问题题和不可能能让别人明明白你所说说的任何问问题。 人们通通常在下述述三种场合合使用“行行政执法”，并并赋予其以以相应的涵涵义： 其一，为为说明现代代行政的性性质和功能能而使用“
30、行行政执法”。此此种场合使使用这一术术语，旨在在强调，（一一）行政是是执法，是是执行法律律，而不是是创制法律律，因此，行行政从属于于法律；（二二）行政是是执法，是是依法办事事，而不是是和不能唯唯长官意志志是从；（三三）行政是是执法，是是基于法定定职权和法法定职责对对社会进行行管理，依依法作出影影响行政相相对人权利利义务的行行为，而不不能对相对对人任意发发号施令，对对相对人实实施没有法法律根据的的行为。在在这种场合合，在这个个意义上，“行行政执法”即即等于“行行政”。 其二，为为区别行政政的不同内内容而使用用“行政执执法”。在在行政法学学研究中，许许多学者习习惯于将行行政的内容容一分为二二或一分
31、为为三。一分分为二即将将行政的内内容分为两两类：一类类为制定规规范行为（行行政机关制制定规范的的行为在性性质上不同同于立法机机关的立法法行为，在在实质上仍仍属行政而而不属立法法）；一类类为直接实实施法律和和行政规范范（包括行行政法规、规规章和其他他规范性文文件）的行行为。前者者谓之“行行政立法”，后后者谓之“行行政执法”。一一分为三即即将行政的的内容分为为三类：一一类仍为制制定规范行行为，另两两类即将前前述“行政政执法”行行为再一分分为二：一一类为直接接处理涉及及行政相对对人权利义义务的各种种事务的行行为；一类类为裁决行行政相对人人与行政主主体之间或或行政相对对人相互之之间的与行行政管理有有关
32、的纠纷纷的行为。在在这两类行行为中，前前者仍谓之之“行政执执法”，后后者则谓之之“行政司司法”。在在这种场合合，在这个个意义上，行行政执法只只是行政行行为的一类类。 其三，作作为行政行行为的一种种特定方式式而使用“行行政执法”。行行政行为有有各种各样样的方式，如如许可、审审批、征收收、给付、确确认、裁决决、检查、奖奖励、处罚罚、强制等等。在行政政实务界，人人们一般习习惯于将监监督检查、实实施行政处处罚和采取取行政强制制措施一类类行为方式式称为“行行政执法”。某某种行政行行为方式被被确定为“行行政执法”并并无完全统统一的标准准，大致的的依据有：（一）法法律、法规规或规章对对这类行为为的条件、标标
33、准、程序序以及相对对人的权利利、义务和和违法责任任通常有比比较明确的的规定，便便于理解和和适用。从从而实施这这类行为一一般较为快快捷，许多多情况下是是当场发现现问题，当当场处理。而而行政机关关实施许可可、审批、征征收、给付付行为，往往往需要较较多时间：几天、十十几天、几几十天，甚甚至更长时时间；（二二）这类行行为的目的的通常是直直接维持某某一行政管管理领域（如如治安、交交通、城建建、环境、卫卫生、文化化等）的秩秩序，而行行政征收、行行政给付等等行为的目目的并不直直接与秩序序相关，更更多地是为为了保障公公正，协调调国家、社社会公共利利益与私人人利益的关关系；（三三）这类行行为通常由由相应行政政机
34、关中一一个相对独独立、相对对专门的机机构（如执执法局、执执法处、执执法大队等等）行使，而而行政审批批、许可等等行为通常常由相应行行政机关内内的一般业业务主管机机构办理；（四）这这类行为通通常在行政政机关办公公室之外进进行，执行行公务的地地点往往是是流动的和和不固定的的，而且实实施此类公公务的人员员一般统一一着装（人人们戏称为为“大盖幅幅”）和佩佩戴专门标标志，而行行政机关公公职人员办办理其他公公务通常在在固定的办办公地点进进行，一般般也不要求求统一着装装；（五）这这类行政行行为与行政政相对人关关系最为密密切，最经经常、最广广泛地涉及及相对人权权益，也最最易于侵害害相对人权权益。因而而这类行为为
35、的实施最最直接影响响人民对政政府的评价价，对政府府的信任。也也正因为如如此，政府府对这类行行为特别重重视，通过过制定很多多规范性文文件（如中中央编办关关于清理整整顿行政执执法队伍，实实行综合行行政执法试试点工作的的意见及及国务院办办公厅20002年110月111日转发此此意见的的通知）对对之加以规规范。根据据各级政府府规范性文文件的规定定和实践中中的作法，归归入“行政政执法”的的行政行为为方式大致致包括：检检查、巡查查、查验、勘勘验、给予予行政处罚罚、即时强强制、查封封、扣押及及采取其他他强制执行行措施等。可可见，在这这种意义上上，行政执执法只是行行政主体采采取特定方方式实施的的部分行政政行为
36、，其其范围不仅仅小于第一种场合合使用的行行政执法，而而且也小于于第二种场场合使用的的行政执法法。 因此，我我们在探求求“行政执执法”的涵涵义时，一一定要明确确使用者是是在什么场场合使用这这一概念。只只有明确了了使用者使使用该概念念的场合，我我们才能比比较准确地地把握其所所使用概念念的内涵和和外延。同同样，我们们自己在使使用“行政政执法”这这一概念时时，也应首首先明确自自己使用的的场合，然然后再决定定自己在何何种意义上上使用这一一概念，以以不至于发发生逻辑混混乱。 本文多多在第一种种意义上使使用“行政政执法”，但但有时也会会在第二、三三种意义上上使用。各各种场合具具体使用赋赋予该概念念的涵义，作
37、作者将在上上下文中予予以明确。三、行行政执法的的改革：方方式变革或或机制转换换？ 自上世世纪七十年年代末以来来，中国进进入了改革革的时代：经济改革革、政治改改革、行政政改革，以以及文化改改革、教育育改革、科科技改革，等等等。改革革席卷了中中国社会的的各个领域域，改革使使中国社会会发生了翻翻天覆地的的变化。 什么是是行政执法法改革，行行政执法改改革与其他他改革是什什么关系，行行政执法改改革包括哪哪些内容，是是管理方式式、方法的的变革，还还是行政管管理体制、行行政执法机机制的转换换？从“管管理型”、“人人治型”行行政到“执执法型”“法法治型”行行政，这显显然不只是是一个单纯纯管理方式式、方法变变革
38、的问题题，尽管其其中包含着着管理方式式、方法的的变革，并并且，管理理方式、方方法变革在在整个行政政执法改革革中也占有有重要地位位。 中国在在二十世纪纪末开始，二二十一世纪纪仍方兴未未艾的行政政改革是涉涉及行政目目标、行政政体制、行行政职能、行行政作用方方式、行政政程序等的的全方位的的改革。在在这种全方方位的改革革过程中，整整个行政执执法机制在在逐步转换换。 中国的的改革是从从经济领域域开始的，经经济体制改改革孕育和和催生了政政治体制、行行政体制和和中国整个个社会的改改革。就行行政体制来来说，其与与经济体制制有着极为为密切的关关系：与计计划经济体体制相适应应的必然是是“管理型型”、“人人治型”行
39、行政，而与与市场经济济体制相适适应的只能能是“服务务型”、“法法治型”行行政。 在计划划经济体制制下，行政政的中心任任务和目标标是保证国国家计划的的实现。计计划就是政政治，计划划就是法律律，行政必必须以计划划为出发点点和归宿。根根据这种计计划逻辑，人人的权利、自自由和幸福福只是第二二位，是从从属性的。因因为计划是是党和人民民政府制定定的，党和和人民政府府天然代表表了人民的的最根本利利益，人民民无疑应该该相信党和和人民政府府，相信、服服从、执行行党和人民民政府制定定的计划。行行政的中心心任务自然然应是领导导和组织人人民在各个个领域，各各个部门、各各个单位实实现国家计计划，如企企业实现生生产计划，
40、学学校实现教教学计划，科科研机构实实现教学计计划。至于于这些计划划是否科学学，是否符符合客观规规律，是否否能产生预预期的经济济和社会效效益，是否否能增进人人民的福祉祉，行政是是无须过问问的，行政政也没有法法律责任采采取相应形形式、途径径、程序（如如论证会、听听证会等）保保证相对人人对计划的的参与，以以保证计划划的民主性性和科学性性。总之，行行政就是一一层一层、一一级一级地地贯彻和执执行上级指指示，一层层一层、一一级一级地地贯彻和执执行上级的的计划。 在计划划经济体制制下，行政政的范围几几乎是无边边无际的，政政府几乎无无所不管，一一切企业、事事业组织、社社会团体和和公民个人人的一切活活动、一切切
41、行为几乎乎都直接或或间接地被被置于政府府和单位（单单位实质是是“小政府府”）的管管辖之下。政政府管企业业的人、财财、物、产产、供、销销；管学校校、医院、研研究所的吃吃、喝、拉拉、撒、睡睡；管公民民个人穿什什么衣服（如如不准穿喇喇叭裤），留留什么发型型（如不准准烫发），恋恋爱谈什么么对象（如如干预党员员和积极分分子青年与与“四类分分子”子女女谈恋爱），等等等。政府府和单位如如同一个传传统家庭的的家长，个个人的一切切他都要过过问，都要要干预。小小平同志曾曾经说，在在那种体制制下，各级级领导机关关“管了很很多不该管管、管不好好、管不了了的事” 16，政政府无所不不能、无所所不管，结结果导致整整个社会
42、失失去活力，经经济停滞，政政府失灵。 在计划划经济体制制下，行政政主体与行行政相对人人的一般关关系是命令令服从的的关系，行行政更多地地具有管理理、命令、强强制的色彩彩，而较少少有服务、指指导、合作作的理念融融入其中。政政府通常直直接向企业业、事业组组织、社会会团体，乃乃至公民个个人发号施施令。个人人附属于单单位，单位位附属于政政府。政府府不仅通过过计划对国国家实行宏宏观管理，而而且通过各各种红头文文件、命令令、指示对对单位实行行微观管理理，单位对对个人实行行直接控制制。这种管管理体制对对于保障和和维护“秩秩序”也许许是有效的的（那时很很少需要现现时这种狭狭义的“行行政执法”来来维持秩序序），但
43、是是那种“秩秩序”是以以牺牲人的的个性、权权利、自由由，抑制人人的主动性性、积极性性、创造性性，从而窒窒息社会的的活力，扼扼制经济发发展的潜力力，阻碍生生产力的发发展为代价价的。 很显然然，计划经经济体制下下形成的，且且适应计划划经济体制制的上述行行政管理机机制不可能能适应市场场经济。要要建立和发发展市场经经济体制，就就必须改革革和转换整整个行政管管理机制，即即不仅要改改革行政管管理的方式式、方法，而而且要改革革行政管理理的体制，转转换行政管管理的职能能，乃至改改变行政对对社会、经经济、文化化作用的目目标、范围围和方式。 首先，市市场经济体体制要求政政企分开，企企业对自己己的生产、经经营必须享
44、享有自主权权，政府不不能直接干干预企业的的人、财、物物、产、供供、销。为为此，行政政必须变以以直接管理理为主为间间接管理为为主，尽可可能以宏观观调控代替替微观干预预。政府更更多地需要要运用法律律手段，而而不是运用用红头文件件、行政命命令对相对对人发号施施令。市场场经济体制制下的行政政管理方式式具有以下下特征：其其一，以法法律规定行行政主体和和行政相对对人各自的的权利义务务，使二者者的关系由由纯行政上上的命令服从关系系转化为法法律上的权权利义务关关系；其二二，既然双双方权利义义务是法定定的，行政政主体对相相对人的管管理就应当当依法进行行，依法行行政、依法法执法是市市场经济体体制对行政政的必然要要
45、求；其三三，行政相相对人有权权通过多种种途径和形形式参与行行政管理，行行政主体实实施任何涉涉及行政相相对人权益益的行政行行为，都必必须事前通通知相对人人，听取相相对人的意意见，除非非法律、法法规有相反反的规定；其四，行行政执法要要遵循正当当法律程序序，即公开开、公正、公公平的程序序。行政主主体实施行行政执法，事事前要向相相对人公开开相应执法法行为的标标准、条件件和其他有有关资讯，执执法过程中中要遵循回回避、不单单方接触、平平等对待（如如通过招标标、投票、拍拍卖等实施施有关行政政执法行为为）和信赖赖保护、比比例原则等等要求；其其五，为行行政相对人人提供有效效的救济途途径，任何何行政执法法行为，无
46、无论事前设设定了多么么严格的程程序要求，仍仍难免发生生这样那样样的偏差和和瑕疵，给给行政相对对人的权益益造成这样样那样的损损害。因此此，法律为为相对人提提供各种有有效的救济济途径（如如行政申诉诉、行政复复议、行政政诉讼、行行政赔偿等等）是必要要的。市场场经济体制制下的行政政管理与计计划经济体体制下的行行政管理的的区别不仅仅在于法律律是否为行行政主体实实施行政执执法行为设设定了事前前、事中的的严格的正正当法律程程序，而且且，还在于于法律是否否为权益受受到行政主主体行政行行为侵犯的的行政相对对人提供了了有效的救救济途径。 其次，市市场经济体体制对计划划经济体制制下政府的的地位和目目标提出了了挑战。
47、在在市场经济济体制下，政政府不仅是是管理者，而而且更是服服务者。管管理相对于于服务只是是手段，服服务相对于于管理乃是是目的。政政府管理的的目的不仅仅是秩序，而而且更是企企业、组织织的效益，个个人的自由由、幸福。管管理相对于于效益、自自由、幸福福只是手段段，效益、自自由、幸福福相对于管管理乃是目目的。政府府的此种地地位、目标标是由市场场经济体制制所决定的的，而政府府的此种地地位、目标标又决定着着政府行政政执法的整整个模式：政府对于于行政相对对人不再是是高高在上上的，不再再被神化为为人民利益益的天然代代表，不再再能随意向向相对人发发号施令政政府对于市市场来说，其其作用只是是为了弥补补市场的缺缺陷、失灵灵而对市场场提供一定定规制，为为了克服市市场的“信信息不对称称”和“外外部性”而而向社会提提供某种“公公共物品”。政政府对于公公民来说，政政府只是公公民为了获获得秩序和和保障其权权利、自由由而创造的的一种设施施，一项工工具。政府府的创设是是为公民、为为市场服务务的。政府府为了实现现公民和市市场主体创创设政府的的目的，在在执法过程程中有时要要对特定市市场主体，特特定公民个个人采取强强制措施，实实施行政处处罚等，但但这种强制制、处罚不不是目的，而而是手段。行行政主体如如果为强制制而强制，为为处罚而处处罚，甚至至为了自己己的利益而而实施行政政执法行为为，或为了了实现某种种“秩序”而而无